曹冬梅,辜勝阻,2,方 浪

（1.武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,武漢430072；2.全國人大財經(jīng)委，北京100001）

1 快速人口老齡化背景下的養(yǎng)老金缺口分析

“錢從哪里來”是老年人養(yǎng)老最為核心的問題。所謂養(yǎng)老金缺口實(shí)際上就是指養(yǎng)老金的供給不能滿足養(yǎng)老金的需求。因此，要準(zhǔn)確認(rèn)識養(yǎng)老金缺口問題，必須從養(yǎng)老金的需求端和供給端進(jìn)行全面分析。

從養(yǎng)老金的需求端分析，主要由以下幾個因素疊加造成養(yǎng)老金的需求快速攀升。

第一，老齡人口整體的基數(shù)大、比值高、增長速度快決定了領(lǐng)取養(yǎng)老金的群體龐大且增長速度快。2013年，我國老年人口數(shù)量已達(dá)到2.02億，老齡化水平達(dá)到14.8%[1]。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2012》的預(yù)測，我國老年人口占總?cè)丝诘谋戎卦?050年將達(dá)到32.8%，高出世界水平的21.2%。人口老齡化速度快，年均增長3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于總?cè)丝?.68%的年均增長水平，也大大高于歐美等國家的人口老齡化速度。65歲以上的老年人從7%增長到14%所需的時間，法國是115年，瑞典是85年，美國是66年，英國是45年，日本是25年，我國預(yù)計只需要28年時間。嚴(yán)峻的老齡化形勢使得養(yǎng)老金的需求快速增長。

第二，老齡人口個體的長壽風(fēng)險使得領(lǐng)取養(yǎng)老金年限延長。長壽風(fēng)險就是實(shí)際（平均）壽命高于預(yù)期（平均）壽命而帶來養(yǎng)老金需求增加但供給不足的風(fēng)險[2]。聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《2013年人類發(fā)展報告》顯示，中國人均預(yù)期壽命為73.7歲，在194個國家中排名89位，屬于高人類發(fā)展水平（高人類發(fā)展水平平均預(yù)期壽命為73.4歲），而以目前女干部退休年齡55歲計算，退休后平均余命為18.4歲。老年人個體領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限延長也就增加了個體的養(yǎng)老金需求量，進(jìn)而增加了養(yǎng)老金的總需求量。

第三，養(yǎng)老保障并軌會使大量養(yǎng)老資金流量變存量，養(yǎng)老保障體制改革帶來的轉(zhuǎn)制成本巨大。對養(yǎng)老保障并軌制度實(shí)施之前已經(jīng)退休的“老人”，繼續(xù)按照國家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，通過實(shí)行過渡性措施，保持待遇水平不降低?！袄先恕焙汀爸腥恕钡霓D(zhuǎn)制成本將是一筆巨大的數(shù)額。據(jù)統(tǒng)計，我國在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬，各類事業(yè)單位126萬個，約3000萬人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中[2]。有人測算養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本，大概需要一年的全國財政收入，也就是12萬億元[4]。

從養(yǎng)老金的供給端分析，受到當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)行財稅制度等因素的制約，養(yǎng)老金的供給能力嚴(yán)重不足。

第一，我國老齡化超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)對人口老齡化經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。發(fā)達(dá)國家是富了以后才出現(xiàn)老齡化，或者是“富老同步”,而我國卻是在沒有富的情況下“未富先老”和“未富先驕”。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達(dá)國家是在人均GDP在5000～10000美元時自然進(jìn)入人口老齡化社會，而我國2000年進(jìn)入老齡化社會時人均GDP僅為800美元(購買力平價3976美元)，處于中等偏低收入國家行列[5]。

第二，勞動力供給的減少意味著繳納養(yǎng)老金的人數(shù)減少，進(jìn)而減少了養(yǎng)老金收入。我國勞動年齡人口進(jìn)入負(fù)增長的歷史拐點(diǎn)，從2011年的峰值9.40億人下降到2012年的9.39億人和2013年的9.36億人，勞動力供給格局開始發(fā)生轉(zhuǎn)變[5]。企業(yè)面臨勞動力人口急劇下降帶來的“用工荒”挑戰(zhàn)，員工招不到、留不住、用不起。不斷下降的勞動年齡人口，要供養(yǎng)不斷上升的老齡人口，老年撫養(yǎng)比快速提高。根據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》顯示，2013年我國老年撫養(yǎng)比達(dá)到21.58%，預(yù)計2020年將超過31%，2030年達(dá)到46.2%，2050年升至68%的高位。

第三，我國退休年齡和繳費(fèi)年限低于世界平均水平。世界男女性的平均退休年齡分別為61.08歲和59.48歲，而我國的退休年齡男性為60歲，女干部為55歲，而女職工則為50歲[6]。此外，國企改革中一部分人提前退休，這部分人可能是全球退休年齡最低和繳費(fèi)年限最短的職工。

第四，我國養(yǎng)老金儲備規(guī)模占財政支出比例低。我國養(yǎng)老金儲備規(guī)模逐年增長，但是和發(fā)達(dá)國家相比，仍相距甚遠(yuǎn)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國養(yǎng)老金儲備規(guī)模占GDP總量比例僅為2%，而養(yǎng)老金儲備占GDP比例最高的挪威為83%左右，日本是25%，美國則是15%[7]。

第五，我國社會養(yǎng)老保險制度還處于不斷完善的過程當(dāng)中，養(yǎng)老金籌集和運(yùn)營機(jī)制存在諸多不足，比如以商業(yè)養(yǎng)老保險為代表的養(yǎng)老金補(bǔ)給渠道還未得到完全開發(fā)和普及，已有的養(yǎng)老金存量投資管理不善，存在嚴(yán)重貶值問題。由于我國職工基本養(yǎng)老保險目前仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，地方政府部門為了保證資金安全，避免投資風(fēng)險，社?；鸹径际谴娣旁阢y行或購買國債，但收益每年只有百分之二點(diǎn)幾，遠(yuǎn)不及通脹速度[8]。

2 解決我國養(yǎng)老金缺口的對策分析

（一）建立科學(xué)有效的養(yǎng)老保險繳費(fèi)激勵機(jī)制，強(qiáng)化養(yǎng)老金繳費(fèi)激勵，積極擴(kuò)大征繳范圍和繳費(fèi)比率，實(shí)現(xiàn)應(yīng)參盡參、應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收

在繼續(xù)做好國有企業(yè)、集體企業(yè)參保工作的同時，要把民辦股份制企業(yè)、民營獨(dú)資私營企業(yè)、民辦非企業(yè)等非公有制單位，企業(yè)化管理事業(yè)單位等應(yīng)參保而未參保單位作為擴(kuò)大養(yǎng)老保險征繳面的重點(diǎn)對象，逐步納入社會養(yǎng)老保險體系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)及從業(yè)人員“應(yīng)參盡參、應(yīng)保盡?！?，使參保率、繳費(fèi)率和清欠率大幅度增長。首先，要調(diào)整和優(yōu)化現(xiàn)行養(yǎng)老保險個人繳納政策。要進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保條件，允許農(nóng)村戶籍、外省戶籍人員憑暫住證或在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的相關(guān)證明參加城鎮(zhèn)個體勞動者基本養(yǎng)老保險，允許與單位解除勞動關(guān)系后繼續(xù)在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員接續(xù)基本養(yǎng)老保險關(guān)系。要逐漸推行彈性繳費(fèi)制度，改固定繳費(fèi)制為比例繳費(fèi)制，個人按照固定的比例自主選擇繳費(fèi)檔次繳費(fèi)，政府按照一定比例對不同繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限的參保人予以補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)多繳多得，長繳多得。其次，要激勵企業(yè)積極參保。要適當(dāng)降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費(fèi)水平，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。財政、稅務(wù)等部門在落實(shí)招商引資、非公有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策時，應(yīng)事先經(jīng)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對其參保繳費(fèi)情況進(jìn)行認(rèn)定，視情況決定是否享受優(yōu)惠政策。同時，將各類企業(yè)依法參保繳費(fèi)情況納入社會誠信評價體系。第三，要把擴(kuò)面征繳納入各級政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，建立和落實(shí)相應(yīng)的考核監(jiān)督機(jī)制。在考核時，既要考核地方的財稅收入增長情況，也要考核社會基本養(yǎng)老保險費(fèi)收入增長情況；既要考核新增從業(yè)人員數(shù)量，也要考核參保繳費(fèi)職工增加情況；既要考核企業(yè)戶數(shù)，也要考核參保戶數(shù)。無論是擴(kuò)大征繳面積還是推行彈性征繳制度，都需要有配套的信息化基礎(chǔ)設(shè)施加以保證。要加大“金保工程”建設(shè)力度，完善信息化設(shè)施，提高自動化水平，開展網(wǎng)上申報，網(wǎng)上繳費(fèi)。

（二）增加養(yǎng)老金的公共財政投入，轉(zhuǎn)持國有資本充實(shí)社?；?，國企上繳紅利補(bǔ)充養(yǎng)老金，多方渠道補(bǔ)充養(yǎng)老金資金池

依靠財政補(bǔ)貼來維持養(yǎng)老金特別是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的平衡是國際通行做法。基于我國的歷史與現(xiàn)實(shí)國情，加大公共財政投入彌補(bǔ)養(yǎng)老金歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)缺口是題中應(yīng)有之意，也是一種行之有效的辦法。統(tǒng)賬結(jié)合之前已經(jīng)辦理退休的“老人”，統(tǒng)賬結(jié)合之前參加工作、之后到齡辦理退休的“中人”，以及尚未繳納社會基本養(yǎng)老金國企事業(yè)單位人員三類人員的社會保障養(yǎng)老金欠賬應(yīng)由政府買單。當(dāng)前，與其它很多國家比較，我國公共財政對于養(yǎng)老金的投入比例偏低。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展和國家財政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，可用于支持養(yǎng)老保障的財政支付能力也隨之提高，要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化形勢穩(wěn)步增加政府公共財政的養(yǎng)老金支出比例。同時，可通過轉(zhuǎn)持部分國有資本和國企上繳紅利來充實(shí)我國社?；?。國企包括金融企業(yè)每年凈利潤在4萬億元以上,按照20%上繳紅利,就可以每年至少充實(shí)社保資金1萬億元左右[9]。要完善國有股減轉(zhuǎn)持相關(guān)政策、做好國有上市公司追溯部分的國有股份轉(zhuǎn)持工作,在不影響國有企業(yè)的正常運(yùn)營的前提下，進(jìn)一步加大對社?；鸬闹С至Χ?充實(shí)社?；?，增大其滾雪球般盈利能力。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老金的投資運(yùn)營，加強(qiáng)養(yǎng)老金的精算管理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值

養(yǎng)老金的大量貶損，使得優(yōu)化養(yǎng)老金的管理和投資運(yùn)營勢在必行。第一，要加強(qiáng)養(yǎng)老金的投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營。要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老金的投資運(yùn)營，并輔以專業(yè)化、規(guī)范化的監(jiān)管來保障資金安全。要進(jìn)行多元化的資產(chǎn)配置，比如投入保障房、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有長期穩(wěn)定收益的領(lǐng)域，以抗擊通脹，實(shí)現(xiàn)保值增值?！靶录悠履Ｊ健笔侵档梦覈梃b的，即勞資雙方繳費(fèi)，政府投資管理，政府承擔(dān)風(fēng)險。第二，要進(jìn)一步完善養(yǎng)老金管理和監(jiān)督的法律法規(guī)。例如，在《社會保險法》的基礎(chǔ)上，積極制定地方性法規(guī)和政策，出臺專項(xiàng)的養(yǎng)老金監(jiān)管立法，以規(guī)范養(yǎng)老金的征繳、管理、支付、運(yùn)營等行為。對養(yǎng)老金監(jiān)管的工作方式和工作方法做出制度性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理和依法監(jiān)管。要打破目前基本養(yǎng)老保險金分散式管理的格局，實(shí)行中央集中統(tǒng)一管理運(yùn)營模式，改變基金監(jiān)管中存在的監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)混同、主體定位不明、監(jiān)督效果差、權(quán)力不集中、缺乏層級管理和權(quán)責(zé)劃分不清的問題[10]。第三，要在養(yǎng)老金的管理中引入精算概念，加強(qiáng)養(yǎng)老金的精算管理，以提高資金使用效率。在宏觀上，要對養(yǎng)老金的當(dāng)期收支、參保人繳納比例、國家財政補(bǔ)貼比例進(jìn)行精算管理；在微觀上，通過精算得出參保人繳納的比例與家庭收支的關(guān)系，明確界定國家補(bǔ)貼的資金中國有資本紅利、稅收補(bǔ)償數(shù)額等。

（四）有序延遲退休年齡，實(shí)行彈性退休制度，減小養(yǎng)老金缺口壓力

實(shí)行彈性退休制度，逐步延長退休年齡，一方面能增加養(yǎng)老金的繳費(fèi)人數(shù)，擴(kuò)大使養(yǎng)老金的收入規(guī)模；另一方面能減少當(dāng)期領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)，減小養(yǎng)老金支出規(guī)模，從而大幅減輕養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。根據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測算，我國職工退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。我國目前女職工的退休年齡為50歲，男職工的退休年齡為60歲，而發(fā)達(dá)國家的退休年齡普遍超過60周歲，如美國是65～67歲，德國、西班牙、丹麥、荷蘭都是65歲。因此，可采取漸進(jìn)模式，實(shí)行彈性退休制度，逐步延遲退休年齡。首先，要在保護(hù)勞動者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，遵從勞動者自主選擇的權(quán)利，按照不同行業(yè)、不同職業(yè)、不同的個人體能狀況和個人意愿制定彈性退休制度實(shí)施路徑框架。其次，通過政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)正常退休、提前退休以及超齡退休的福利差異，清理越早退、養(yǎng)老金越多拿的“倒掛”政策等不合理的養(yǎng)老金政策，鼓勵和引導(dǎo)勞動者延遲退休。最后，針對我國就業(yè)和勞動力人口數(shù)量、人口預(yù)期壽命、收入分配等因素，逐步提高退休年齡標(biāo)準(zhǔn)。

（五）構(gòu)建基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金、個人儲蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險在內(nèi)的多層次、多支柱養(yǎng)老金體系，共同分擔(dān)養(yǎng)老金缺口壓力

按照國際慣例，較為規(guī)范的社會養(yǎng)老保障制度會將養(yǎng)老金分為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“補(bǔ)充養(yǎng)老金”兩大塊，基礎(chǔ)養(yǎng)老金依靠政府的公共財政投入，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外，會發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金、個人儲蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險等。我國的養(yǎng)老保障制度改革可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在做實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的同時，大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老金。一要制定和實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，激勵企業(yè)建立、健全企業(yè)年金和職業(yè)年金制度。要建立良好的投資與管理機(jī)制，既做好企業(yè)年金的風(fēng)險識別與控制，又能有效的實(shí)現(xiàn)保值增值。要制定企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策，完善相關(guān)法規(guī)，吸引企業(yè)和職工積極參與企業(yè)年金制度。要根據(jù)各地區(qū)、各行業(yè)的不同狀況，因地制宜推動企業(yè)年金制度發(fā)展。可先選擇效益好、具有長期發(fā)展能力的企業(yè)作為試點(diǎn)，待試點(diǎn)成功后再逐步推廣到其它企業(yè)。二要增強(qiáng)老年人儲蓄養(yǎng)老的觀念，提高老年人“自撫能力”，為自己的養(yǎng)老問題承擔(dān)首要和主要的責(zé)任。從發(fā)達(dá)國家來看，個人積蓄在養(yǎng)老資源中占很大比重，如澳大利亞和新西蘭，個人積蓄大約占到養(yǎng)老消費(fèi)的75%以上，美國老年人的養(yǎng)老收入主要來源于房產(chǎn)和其它財產(chǎn)收入[11]。要引導(dǎo)勞動者從中青年開始考慮、籌劃和安排自己的養(yǎng)老問題。三要加快商業(yè)養(yǎng)老保險制度改革，大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。2014年發(fā)布的保險“新國十條”再次把商業(yè)養(yǎng)老保險作為重中之重提出來，要求把商業(yè)養(yǎng)老保險建成社會保障體系的重要支柱，充分發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險對基本養(yǎng)老的補(bǔ)充作用。要完善商業(yè)養(yǎng)老保險稅收優(yōu)惠政策，可借鑒國外“先免后征”的延遲稅收制度。地方政府要牽頭搭建商業(yè)養(yǎng)老保險投資平臺，創(chuàng)造一個良好的商業(yè)養(yǎng)老保險市場投資環(huán)境。要激勵保險公司和基金公司在國內(nèi)發(fā)展種類豐富的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，滿足老年人多種多樣的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品需求。要嚴(yán)格市場監(jiān)管，及時出臺相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范保險市場，保護(hù)投保人的合法權(quán)益。

3 研究結(jié)論

當(dāng)前，快速的人口老齡化和養(yǎng)老保險制度并軌改革產(chǎn)生了長期巨大的養(yǎng)老金需求。但同時，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還處于中等收入國家行列，養(yǎng)老金繳納制度和財政補(bǔ)貼制度還不完善，商業(yè)養(yǎng)老保險還處于開發(fā)推廣階段，養(yǎng)老金運(yùn)營制度欠缺，養(yǎng)老金保值增值困難，導(dǎo)致我國養(yǎng)老金供給不足。養(yǎng)老金的供需矛盾形成巨大的養(yǎng)老金缺口。為此，要做好頂層設(shè)計，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、市場、個人的作用，多籌并舉，做實(shí)養(yǎng)老金池，減小養(yǎng)老金缺口壓力。要積極擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)范圍和繳費(fèi)比率，增加養(yǎng)老金公共財政投入，優(yōu)化養(yǎng)老金投資運(yùn)營，漸進(jìn)式延遲退休年齡，大力開發(fā)和推廣企業(yè)年金、個人儲蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險等補(bǔ)充養(yǎng)老金，構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老金體系。

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