●陳 瑤

國有金融企業(yè)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的主要表現(xiàn)及治理對策

●陳 瑤

嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。黨中央和國務(wù)院一直十分重視財(cái)經(jīng)紀(jì)律，在當(dāng)前全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的重要性。國有金融企業(yè)是中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的骨干力量，理應(yīng)成為模范遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的表率，但近年來國有金融企業(yè)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題仍時(shí)有發(fā)生，不僅擾亂了財(cái)務(wù)管理秩序，造成國家財(cái)富的流失，而且容易誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，敗壞黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。本文結(jié)合近年來財(cái)政金融監(jiān)管工作情況，分析了國有金融企業(yè)違反黨的財(cái)經(jīng)紀(jì)律的主要問題及其成因，并初步提出了一些治理對策。

一、當(dāng)前國有金融企業(yè)違反黨的財(cái)經(jīng)紀(jì)律的主要表現(xiàn)形式

近年來，隨著國有金融企業(yè)改革的逐步深入以及多部門、多層次的金融監(jiān)管體系的建立完善，國有金融企業(yè)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)管理水平有了明顯提升，但是通過金融企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查、“小金庫”治理重點(diǎn)檢查以及財(cái)政補(bǔ)貼資金審核等工作，發(fā)現(xiàn)一些單位仍存在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題。本文對照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十一章“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為”的規(guī)定，對國有金融企業(yè)違反黨的財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為進(jìn)行了以下總結(jié)歸納。

（一）“小金庫”問題屢禁不絕

“小金庫”是滋生腐敗的溫床，雖然屢經(jīng)檢查治理，但仍然有一些單位和個(gè)人無視國家財(cái)經(jīng)法規(guī)，有令不行，有禁不止，采用多種手段設(shè)立“小金庫”。一是隱匿收入設(shè)立“小金庫”。包括用利息收入、手續(xù)費(fèi)收入、保費(fèi)收入等主營業(yè)務(wù)收入，用傭金、代辦手續(xù)費(fèi)、財(cái)政性資金等其他業(yè)務(wù)收入，用資產(chǎn)清理、抵債資產(chǎn)變現(xiàn)等營業(yè)外收入設(shè)立“小金庫”，以及以拆借、咨詢、代客理財(cái)?shù)刃问皆O(shè)立“小金庫”。例如，某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)A市中心支公司通過打印“陰陽”保單、核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)外打印單證、批量錄入等形式，截留保費(fèi)收入101.52萬元設(shè)立 “小金庫”，全部用于日常業(yè)務(wù)中違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)、退保費(fèi)。二是虛列支出設(shè)立“小金庫”。包括以假發(fā)票、假合同、假票據(jù)等手段騙取資金，以虛列利息支出、傭金手續(xù)費(fèi)、業(yè)務(wù)及管理費(fèi)、賠付退保支出等套取資金設(shè)立“小金庫”。例如，某國有控股商業(yè)銀行B市分行通過虛列會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)等支出套取資金132.5萬元，形成的“小金庫”主要用于支付營業(yè)廳超標(biāo)準(zhǔn)裝修費(fèi)、內(nèi)部發(fā)放加班和出差補(bǔ)助、支付客戶結(jié)算款手續(xù)費(fèi)、請客送禮、個(gè)人私分等事項(xiàng)。三是轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”。包括轉(zhuǎn)移對外投資，轉(zhuǎn)移固定資產(chǎn)、抵債資產(chǎn)，轉(zhuǎn)移清收的不良資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”。

（二）薪酬及職務(wù)消費(fèi)不規(guī)范問題較為突出

一是薪酬費(fèi)用化現(xiàn)象較為普遍。對國有金融企業(yè)開展的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查等情況顯示，當(dāng)前國有金融企業(yè)在“應(yīng)付職工薪酬”科目外、以費(fèi)用報(bào)銷形式支付職工工資性支出的問題仍較為普遍。員工報(bào)銷的費(fèi)用項(xiàng)目有的是總行或總公司制定的，有的是分支機(jī)構(gòu)自行制定的，賬務(wù)處理上主要在公雜費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用科目列支。例如，某國有銀行C分行內(nèi)部規(guī)定各級(jí)別員工每年報(bào)銷費(fèi)用額度，員工拿火車票、汽車票、過路過橋費(fèi)、加油票等多種票據(jù)在額度內(nèi)報(bào)銷，該分行在 “差旅費(fèi)”、“車船使用費(fèi)”等科目中列支。二是在職工福利費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)中亂支亂列。一些國有金融企業(yè)通過“職工福利費(fèi)”、“工會(huì)經(jīng)費(fèi)”等科目違規(guī)發(fā)放實(shí)物或現(xiàn)金福利。三是職務(wù)消費(fèi)有待進(jìn)一步規(guī)范。個(gè)別國有金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔從業(yè)規(guī)定，存在鋪張浪費(fèi)、將履行工作職責(zé)以外的費(fèi)用列入職務(wù)消費(fèi)以及不按照規(guī)定公開職務(wù)消費(fèi)情況等問題。

（三）違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定的問題不容忽視

部分國有金融企業(yè)對信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)管理粗放，甚至違規(guī)處置資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。一是違規(guī)發(fā)放貸款。貸前調(diào)查流于形式、貸中審查把關(guān)不嚴(yán)、貸后管理不到位，使得企業(yè)騙貸、銀行違規(guī)放貸的問題仍未杜絕。二是違規(guī)核銷呆賬。有些國有金融企業(yè)在未滿足國家規(guī)定的呆賬核銷條件的情況下，放松申報(bào)及審核要求，甚至編制虛假材料核銷呆賬；有些國有金融企業(yè)呆賬責(zé)任認(rèn)定和追究工作相脫節(jié)，責(zé)任追究不到位。三是抵債資產(chǎn)管理不規(guī)范。在抵債資產(chǎn)收取、保管和處置過程中，部分國有金融企業(yè)違反“嚴(yán)格控制、合理定價(jià)、妥善保管、及時(shí)處置”的原則，存在抵債資產(chǎn)超期限未處置、違規(guī)自用等問題，有的甚至采用不當(dāng)評(píng)估方法，高估入賬價(jià)值、低估處置價(jià)值，造成國有金融資產(chǎn)的流失。

（四）違規(guī)申報(bào)財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

為推進(jìn)“三農(nóng)”等工作的順利開展，國家實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等財(cái)政補(bǔ)貼政策。部分金融機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格按規(guī)定開展農(nóng)險(xiǎn)承保、涉農(nóng)貸款發(fā)放等工作，申報(bào)補(bǔ)貼過程存在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不規(guī)范、未達(dá)到申報(bào)條件卻申報(bào)以及多申報(bào)財(cái)政補(bǔ)貼等問題，有的甚至編制虛假資料騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金。例如，某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司D市營銷服務(wù)部承保奶牛保險(xiǎn)過程中，放松驗(yàn)標(biāo)管控，未嚴(yán)格核實(shí)投保標(biāo)的數(shù)量，虛增保費(fèi)收入82.1萬元，涉及各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金共計(jì)65.7萬元。

二、原因分析

當(dāng)前國有金融企業(yè)違反黨的財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的產(chǎn)生，有歷史因素、主觀因素、體制因素等多方面原因，但究其根源在于相關(guān)制度不完善，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，外部監(jiān)督機(jī)制不健全。

（一）國有金融企業(yè)薪酬制度和激勵(lì)機(jī)制不完善

1、工資總額與職工福利費(fèi)規(guī)定不夠明確。近年來，國有金融企業(yè)薪酬制度改革取得一定成效，但工資福利政策不統(tǒng)一、不完善的問題依然存在。一是工資總額的構(gòu)成不盡相同。總行或總公司各自規(guī)定本系統(tǒng)“工資總額”的構(gòu)成內(nèi)容，但國有金融企業(yè)之間差異較大。例如某企業(yè)規(guī)定2012年起將交通補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)貼、午餐費(fèi)補(bǔ)貼、節(jié)日補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等項(xiàng)目支出納入工資總額管理，而有些企業(yè)按員工等級(jí)發(fā)放或報(bào)銷的交通費(fèi)、通訊費(fèi)等支出，直接在費(fèi)用科目列支未納入工資總額管理。二是職工福利費(fèi)規(guī)定不夠細(xì)化。加強(qiáng)職工福利費(fèi)核算管理是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的重點(diǎn)工作，《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》及其實(shí)施指南對金融企業(yè)“職工福利費(fèi)”的規(guī)定較為籠統(tǒng)，一方面容易導(dǎo)致企業(yè)各行其是，另一方面也使外部監(jiān)管缺乏明確依據(jù)。

2、費(fèi)用指標(biāo)激勵(lì)機(jī)制不盡合理。國有金融企業(yè)普遍將分支機(jī)構(gòu)費(fèi)用指標(biāo)與經(jīng)營業(yè)績考核相掛鉤，雖然具有一定的激勵(lì)作用，但由于相關(guān)政策還不完善，重規(guī)模輕效益、重速度輕質(zhì)量、重增長輕規(guī)則的弊端仍較為明顯。一些企業(yè)更是通過薪酬費(fèi)用化，達(dá)到規(guī)避工資總額控制、偷逃個(gè)人所得稅的目的。

（二）內(nèi)控制度不夠健全，執(zhí)行不夠嚴(yán)格

1、缺少有效的權(quán)力制衡機(jī)制。我國近年來積極完善公司治理結(jié)構(gòu)，國有金融企業(yè)基本建立健全了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)，但在一些國有金融企業(yè)經(jīng)營管理過程中，管理層實(shí)際控制現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)的職能未能充分發(fā)揮。分支機(jī)構(gòu)“一把手”權(quán)力過大，缺乏有效監(jiān)督制約的問題尤為突出。國有金融企業(yè)內(nèi)控制度實(shí)際上主要是約束和控制基層業(yè)務(wù)部門的，對高級(jí)管理人員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的約束力有限。分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)在承擔(dān)上級(jí)部門業(yè)績考核壓力的同時(shí)，在內(nèi)部經(jīng)費(fèi)使用、人員安排等方面有較大的話語權(quán)。受部門利益、小團(tuán)體利益的驅(qū)使，一些分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織或默許員工通過隱匿收入、虛列支出等方式設(shè)立“小金庫”，用于開展不正當(dāng)競爭、濫發(fā)補(bǔ)貼、甚至私分，嚴(yán)重違反了黨的財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

2、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理有薄弱之處。一是銀行賬戶未實(shí)行嚴(yán)格歸口管理。一些金融企業(yè)對內(nèi)部設(shè)立的賬戶疏于管理，不利于資金的全面管控。二是物資采購與管理不夠規(guī)范。上級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)施集中采購的物資種類較少，一般性物資主要由各分支機(jī)構(gòu)分散采購，在財(cái)務(wù)部門審核票據(jù)不嚴(yán)格，物資采購、入庫、出庫管理缺乏監(jiān)督制約的情況下，使得虛列采購支出套取資金成為違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的主要表現(xiàn)形式。三是資產(chǎn)管理不夠完善。為完成上級(jí)考核任務(wù)，謀求自身利益，一些分支機(jī)構(gòu)利用審查不嚴(yán)格等內(nèi)控制度的漏洞違規(guī)發(fā)放貸款，處置抵債資產(chǎn)，核銷呆賬，造成國有資產(chǎn)的極大流失。

3、內(nèi)部審計(jì)和責(zé)任追究不夠到位。一是內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立性不強(qiáng)。沒有充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對管理層應(yīng)有的控制和監(jiān)督制約作用，出現(xiàn)“控下不控上”的局面，使部分高級(jí)管理人員游離于內(nèi)部控制范圍之外。二是責(zé)任追究機(jī)制流于形式。特別是呆賬核銷責(zé)任認(rèn)定和追究方面，雖然各家銀行制定了相關(guān)辦法，但由于是銀行內(nèi)部人員實(shí)際操作，往往因?yàn)閮?nèi)部人員共享違規(guī)利益、礙于情面等原因，普遍存在側(cè)重強(qiáng)調(diào)呆賬形成的客觀原因，呆賬核銷責(zé)任追究過輕、追究不到位的問題。

（三）外部監(jiān)管力度不夠

其一，發(fā)票治理不力是“小金庫”屢禁不止的重要原因。雖然近年來國家有關(guān)部門不斷完善發(fā)票管理制度，但由于印制普通發(fā)票的技術(shù)含量相對較低，部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票領(lǐng)購、繳銷管控不嚴(yán)，各地發(fā)票查詢系統(tǒng)不統(tǒng)一、不完善，以及相關(guān)部門對發(fā)票違規(guī)行為的檢查懲處力度不夠等原因，使得一些單位利用發(fā)票管理漏洞，將非法獲取發(fā)票套取資金、不開或開具“大頭小尾”發(fā)票隱瞞收入、虛列支出，作為設(shè)立“小金庫”的主要手段，這不僅造成國家稅收的大量流失，更為腐敗提供了溫床，嚴(yán)重?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序。其二，各部門未形成監(jiān)管合力。目前財(cái)政、審計(jì)、人行、三會(huì)、稅務(wù)、紀(jì)檢等部門分別根據(jù)各自職能對國有金融企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，但各負(fù)其責(zé)，缺乏信息溝通機(jī)制，存在一定的監(jiān)管盲區(qū)，未形成有效監(jiān)管合力。特別是在審核發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼資金過程中，由于相關(guān)職能部門缺乏協(xié)同有效的事先審核、事中監(jiān)控、事后檢查機(jī)制，致使個(gè)別金融企業(yè)虛報(bào)冒領(lǐng)的行為有機(jī)可乘。

三、治理對策

嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律要從制度建設(shè)入手，從“源頭”抓起，建立有效管用的長效機(jī)制。

（一）規(guī)范管理制度，完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策

一是規(guī)范“工資總額”管理制度。建議相關(guān)部門對“工資總額”的具體構(gòu)成項(xiàng)目、發(fā)放的人員范圍等事項(xiàng)作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。二是細(xì)化國有金融企業(yè)職工福利費(fèi)政策。建議進(jìn)一步加強(qiáng)對國有金融企業(yè)職工福利費(fèi)的管理，細(xì)化核算內(nèi)容、核算要求。三是修訂完善企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理辦法。財(cái)政金融監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，國有金融企業(yè)自行制定的一些財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算管理辦法，由于長期不修訂，存在與現(xiàn)行會(huì)計(jì)法規(guī)制度不一致的現(xiàn)象。建議開展國有金融企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理辦法清理報(bào)備工作，要求企業(yè)自行梳理完善相關(guān)辦法，向財(cái)政部門定期報(bào)備，財(cái)政部門適時(shí)開展重點(diǎn)抽查工作。

（二）加強(qiáng)公司治理，完善激勵(lì)機(jī)制

建立以國有金融資本保值增值為核心的國有金融企業(yè)經(jīng)營績效考評(píng)體系，堅(jiān)持薪酬與風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任相一致，短期激勵(lì)與中長期激勵(lì)相結(jié)合的原則，推進(jìn)國有金融企業(yè)薪酬收入體系的市場化、貨幣化和規(guī)范化，避免激勵(lì)有余，約束不足。此外，還應(yīng)將績效評(píng)價(jià)結(jié)果和引導(dǎo)金融企業(yè)健康發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)國有金融企業(yè)改善公司治理，使企業(yè)不僅重視當(dāng)期利潤目標(biāo)和薪酬，也關(guān)注持續(xù)發(fā)展能力和市場競爭力的培養(yǎng)，提高投資決策的有效性。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制，完善監(jiān)督制衡機(jī)制

一是建立健全權(quán)力制衡機(jī)制。國有金融企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化業(yè)務(wù)審批、資產(chǎn)管理、物資采購、經(jīng)費(fèi)支出等方面的分級(jí)授權(quán)制度。建立健全決策責(zé)任制和簽字背書制，防止權(quán)力濫用、敷衍塞責(zé)。上級(jí)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對下屬機(jī)構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管，在關(guān)鍵業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)采取直線管理、定期核查、不定期抽查等方式加強(qiáng)管控，防止落實(shí)規(guī)章制度不嚴(yán)，流于形式。國有金融企業(yè)還應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。二是切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。其一，提高財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性和科學(xué)性。在費(fèi)用總額控制的前提下，對經(jīng)營性費(fèi)用和管理性費(fèi)用進(jìn)行差別化管理，合理分配費(fèi)用支出，并確保對各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)的流程控制達(dá)到全面覆蓋。其二，改進(jìn)國有金融企業(yè)核心管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)。突出財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)對業(yè)務(wù)條線的監(jiān)督、制約和控制功能，發(fā)揮財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)橫向跟蹤監(jiān)控作用。其三，加強(qiáng)銀行賬戶管理，推進(jìn)財(cái)務(wù)公開制度。財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理賬戶，定期公布財(cái)務(wù)收支，避免“暗箱”操作，從制度上有效防范發(fā)生違規(guī)違紀(jì)問題的風(fēng)險(xiǎn)。三是加大內(nèi)部審計(jì)和責(zé)任追究力度。國有金融企業(yè)要增加內(nèi)部稽核力量，開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，做到發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理、及時(shí)整改，對分支機(jī)構(gòu)和員工的違法違規(guī)行為堅(jiān)決實(shí)行“零容忍”。

（四）加強(qiáng)外部監(jiān)督，加大執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力度

一是完善監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)人行、三會(huì)、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等執(zhí)法監(jiān)督部門的溝通協(xié)調(diào)，通過定期座談、文件抄送、案件移送等方式，加強(qiáng)信息傳遞和成果利用，重點(diǎn)推進(jìn)發(fā)票治理、補(bǔ)貼資金審核、資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管等工作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力。二是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，加大政策宣傳力度，完善群眾舉報(bào)制度，拓展查處“小金庫”等違紀(jì)線索的渠道和來源。三是加大處罰力度。要實(shí)行“一案雙查”制度，既要依紀(jì)依法追究當(dāng)事人的法紀(jì)責(zé)任，還要依照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制要求，區(qū)分不同情形，嚴(yán)肅追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)乃至“一把手”的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)防止只對單位處罰、不對個(gè)人處罰，只重經(jīng)濟(jì)處罰、不重人事處理的傾向。通過加大處罰力度，有效遏制違法違紀(jì)行為的發(fā)生。■

（作者單位：財(cái)政部駐河北專員辦）