●戴益民 吳軍峰

推進(jìn)財(cái)政部門懲防體系建設(shè)的思考

●戴益民 吳軍峰

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財(cái)稅形勢變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問題和不足日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明；稅收制度不健全、不完善；政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理；財(cái)政資金分配方式和投入方式改革不到位，部分財(cái)政資金使用分散、效用較低，迫切需要進(jìn)行整體性、適應(yīng)性改革。本文結(jié)合當(dāng)前財(cái)政體制運(yùn)行狀況，分析存在的問題，并提出推進(jìn)財(cái)政部門懲防體系建設(shè)的若干對策及建議。

一、當(dāng)前財(cái)政管理制度改革中存在的問題

近幾年的財(cái)政改革雖然取得了顯著成效，從源頭上遏制了腐敗的發(fā)生，但一些制度還有待于進(jìn)一步完善，有些問題亟待解決。

（一）部門預(yù)算項(xiàng)目支出預(yù)算準(zhǔn)確性、效益性差

由于傳統(tǒng)管理方式和既得利益的慣性思維，項(xiàng)目支出的預(yù)算編制仍存在著可行性研究、評估論證和立項(xiàng)等基礎(chǔ)工作不扎實(shí)的問題，尤其是對已申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行排序和篩選時(shí)所遵循的規(guī)則不規(guī)范、不細(xì)致，最終影響了項(xiàng)目支出預(yù)算的準(zhǔn)確性、效益性。比如一些部門單位的項(xiàng)目資金滯壓現(xiàn)象，說明項(xiàng)目建設(shè)不是急需，在財(cái)力有限的情況下，這種現(xiàn)象是資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）財(cái)政資金“供養(yǎng)性”導(dǎo)致公共資源配置效率不高

目前，行政機(jī)關(guān)、教育、衛(wèi)生、文化等公共部門的財(cái)政支出“供養(yǎng)性”占據(jù)主要成分。出現(xiàn)供養(yǎng)性財(cái)政的主要原因，一方面是部門之間資源占用不合理，人均占有量懸殊較大，事業(yè)發(fā)展的功能需要苦樂不均，存在著一些部門資源富裕，一些部門資源短缺的矛盾。占有資源富裕的部門，為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政就要負(fù)擔(dān)大量富裕資源運(yùn)行和養(yǎng)護(hù)方面的供養(yǎng)性支出。另一方面，一些部門機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多，許多財(cái)政支出被機(jī)構(gòu)和人員吃掉，公共財(cái)政難以發(fā)揮其滿足公共需要的作用，財(cái)政的投入只有少部分用于公共事業(yè)，很難保證部門預(yù)算的科學(xué)、恰當(dāng)，更難以保證財(cái)政資源配置的效率。

（三）資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)過多導(dǎo)致運(yùn)行效率和使用效益低下

國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)思想是減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)，提高資金支付效率，降低資金支付風(fēng)險(xiǎn)。但目前國庫集中支付制度改革還難以做到將資金都直接支付到收款人或最終的用款單位，仍然不可避免地存在轉(zhuǎn)撥現(xiàn)象。財(cái)政雖實(shí)行了國庫集中支付，但因?yàn)轫?xiàng)目管理層次多，資金撥付環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致資金運(yùn)行效率和使用效益低下，暴露出傳統(tǒng)資金繳撥方式的諸多問題。

（四）績效監(jiān)督缺失影響財(cái)政管理制度改革成效

財(cái)政績效監(jiān)督是財(cái)政管理的一部分，貫穿于財(cái)政管理的始終。財(cái)政績效監(jiān)督是否得力直接決定著財(cái)政管理的成效。如部分項(xiàng)目預(yù)算編制簡單粗糙，缺乏體現(xiàn)科學(xué)性、規(guī)范性的績效內(nèi)容；有些項(xiàng)目雖沒有違反財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象，但其運(yùn)行和完成結(jié)果卻是低效甚至是無效的；項(xiàng)目實(shí)施完成后，驗(yàn)收走過場，無驗(yàn)收單與驗(yàn)收報(bào)告，出現(xiàn)問題責(zé)任不清等問題普遍存在。財(cái)政資金運(yùn)行效率低下，不僅會制約財(cái)政職能的充分發(fā)揮，而且也會使各項(xiàng)財(cái)政管理制度改革難以產(chǎn)生應(yīng)有的成效。

（五）部門利益驅(qū)動導(dǎo)致財(cái)政管理不力

財(cái)政管理制度改革，觸及了某些部門的切身利益，有的部門和單位領(lǐng)導(dǎo)由于不能正確看待和處理局部利益和整體利益的關(guān)系，認(rèn)為財(cái)政管理制度改革是財(cái)政部門奪主管部門的財(cái)政管理權(quán)，因而在改革中缺乏主動性、自覺性和積極性。如：“收支兩條線”改革過程中，有的單位及主管部門的領(lǐng)導(dǎo)對行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的資金性質(zhì)存在模糊認(rèn)識，仍把行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入視為單位自有資金；有的部門沒有依據(jù)法規(guī)和規(guī)章做到應(yīng)收盡收，導(dǎo)致一部分行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入流失。凡此種種，都在一定程度上阻礙了改革的順利進(jìn)行。

二、推進(jìn)財(cái)政懲防體系建設(shè)的對策與建議

如何全面深化政府預(yù)算制度改革，推進(jìn)財(cái)政懲防體系建設(shè)？筆者認(rèn)為，財(cái)稅體制改革的基本思路主要有四點(diǎn)：一是依法理財(cái)，將財(cái)政運(yùn)行全面納入法治化軌道；二是明確事權(quán)，合理調(diào)整并明確省、市、縣各級事權(quán)與支出責(zé)任；三是透明預(yù)算，按照新預(yù)算法的要求，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度；四是提高效率，改革財(cái)政資金分配方式和投入方式，推行績效預(yù)算管理制度。

（一）建立全面、透明、公開的預(yù)算制度

政府收支全部納入預(yù)算管理，主要體現(xiàn)在“兩個(gè)統(tǒng)籌”上，即統(tǒng)籌“四本預(yù)算”，統(tǒng)籌“三級資金”?！八谋绢A(yù)算”是：公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；鹗杖腩A(yù)算；“三級資金”是：中央級專項(xiàng)資金、省級專項(xiàng)資金和市級專項(xiàng)資金。改進(jìn)專項(xiàng)資金分配、管理和使用辦法，實(shí)行一項(xiàng)資金一個(gè)管理辦法，建立資金預(yù)算——執(zhí)行——支付——評價(jià)——監(jiān)督“五位一體”管理機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)“三公三合”目標(biāo)，即公開、公平、公正，合法、合規(guī)、合理。除涉密信息外,所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算,所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)(因公出國、境費(fèi),公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi),公務(wù)接待費(fèi))都要公開。改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。

（二）完善相關(guān)制度法規(guī)，保障改革措施落實(shí)到位

1、改變支付方式，逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍。要逐步改革資金支付方式，縮小授權(quán)支付比例，擴(kuò)大直接支付范圍，以提高財(cái)政主動控制和同步審核的能力，降低財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)。這應(yīng)該是決定國庫集中支付改革成效是否顯著的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2、深化基本支出改革，制定科學(xué)的定員定額指標(biāo)體系。一是明確定員定額的涵蓋范圍。要按照公共財(cái)政的基本原則，合理界定需要政府提供財(cái)力保障的預(yù)算單位范圍，以及各部門或單位維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成日常工作任務(wù)所需基本支出的范圍，確保定員定額涵蓋范圍合理、規(guī)范。二是按照兼顧公平與現(xiàn)實(shí)的原則，逐步建立和完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。人員經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格按照國家的工資制度和有關(guān)政策規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)核定。由于日常公用經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)是分類分檔確定的，因而要細(xì)化對部門的分類，充分考慮各預(yù)算單位的工作特點(diǎn)和支出特點(diǎn)，細(xì)化類檔，使不同類檔單位的定額標(biāo)準(zhǔn)更切合實(shí)際。

3、完善項(xiàng)目支出預(yù)算編制方法，提高項(xiàng)目支出的有效性。財(cái)政管理制度改革的落腳點(diǎn)不應(yīng)只是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全性，還應(yīng)注重財(cái)政資金的有效性。截留、挪用財(cái)政資金是腐敗，低效或無效運(yùn)用財(cái)政資金同樣也是腐敗。因此要規(guī)范和強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制工作。一是強(qiáng)化項(xiàng)目的可行性研究和立項(xiàng)工作；二是必須建立項(xiàng)目庫；三是明確篩選項(xiàng)目的排序規(guī)則，以效率為排序的基本原則；四是加強(qiáng)對項(xiàng)目支出的監(jiān)督，對低效或無效使用財(cái)政資金的要嚴(yán)查、嚴(yán)處、嚴(yán)罰。

4、進(jìn)一步加強(qiáng)“收支兩條線”管理。應(yīng)進(jìn)一步明確非稅收入也是財(cái)政資金的理念，在推進(jìn)綜合預(yù)算編制上有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，保證所有財(cái)政資金都納入預(yù)算約束之中。

（三）將績效評價(jià)引入預(yù)算管理，建立財(cái)政資金績效評價(jià)管理新機(jī)制

逐步將全過程預(yù)算績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財(cái)政性資金，將績效評價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，以統(tǒng)籌整合的理念和方法來統(tǒng)攬、統(tǒng)籌、統(tǒng)盤政府所有的資金、資產(chǎn)、資源，最大限度集中財(cái)力、形成合力，形成以“財(cái)力統(tǒng)攬、資金統(tǒng)籌、預(yù)算統(tǒng)編、項(xiàng)目統(tǒng)定、監(jiān)管統(tǒng)一、績效統(tǒng)評”為主要特點(diǎn)的績效預(yù)算管理體系。首先，需要確定績效評價(jià)的具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)涵蓋整個(gè)財(cái)政預(yù)算支出，包括項(xiàng)目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算，但主要應(yīng)側(cè)重于項(xiàng)目支出預(yù)算，即重點(diǎn)對項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評價(jià)。其次，要構(gòu)建職責(zé)明確、分工合理、管理有效的績效考評管理平臺。財(cái)政作為績效考評工作的主管部門，在績效考評工作中發(fā)揮統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃的主導(dǎo)作用；各政府部門主要負(fù)責(zé)本部門的績效考評工作；基層單位按照規(guī)定和要求組織本單位的績效自評工作，向主管部門報(bào)送績效報(bào)告。再次，要建立考核問責(zé)機(jī)制和政府信用評級制度。

（四）加強(qiáng)預(yù)算資金的審核和監(jiān)督，實(shí)施“陽光財(cái)政”工程

預(yù)算資金的審核和監(jiān)督對于提高預(yù)算編制質(zhì)量，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、科學(xué)性，減少財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。當(dāng)前有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算資金的審核和監(jiān)督，使之貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保財(cái)政資金的安全、有效。與此同時(shí)，杜絕財(cái)政分配的暗箱操作，以控制財(cái)政分配環(huán)節(jié)的腐敗行為。增強(qiáng)財(cái)政透明度既是財(cái)政管理制度改革的應(yīng)有內(nèi)涵，又是財(cái)政管理制度改革順利推進(jìn)的保障措施。實(shí)施“陽光財(cái)政”工程，將財(cái)政資金分配、使用、效果置于“陽光”之下，接受群眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府管理與納稅人的信息對稱。

（五）加快稅收征管體制改革步伐

一是規(guī)范征、管、查各方面主體模式行為。二是調(diào)整征管職能機(jī)構(gòu)，建立分工明確與職能清晰的稽查隊(duì)、稅務(wù)檢查隊(duì)，發(fā)票管理等專業(yè)化的征管機(jī)構(gòu)。三是建立全方位稅收監(jiān)督約束機(jī)制。四是創(chuàng)新征、管、查分離模式。按照市場經(jīng)濟(jì)體制與財(cái)政管理體制對稅收征管體制的要求，從整體性、系統(tǒng)性、角度性出發(fā)，進(jìn)一步完善征、管、查分離模式，達(dá)到分工程度更細(xì)，專業(yè)化程度更高，征管方法更加科學(xué)，征管工作流程更加規(guī)范有序的目標(biāo)。

（六）筑牢拒腐防變的思想防線

財(cái)政是政府的重要組成部門，承擔(dān)著服務(wù)發(fā)展、保障運(yùn)轉(zhuǎn)、關(guān)注民生的重要職責(zé)，聯(lián)系方方面面，涉及千家萬戶，是社會關(guān)注的重點(diǎn)對象。財(cái)政部門廉政建設(shè)的成效，關(guān)系到黨和政府的形象，關(guān)系到以人為本、為民理財(cái)?shù)赛h的方針政策能否落到實(shí)處，必須引起高度警覺。要堅(jiān)持廉潔理財(cái)?shù)墓ぷ鞣结?，把?yán)要求落實(shí)到對黨員教育、管理、監(jiān)督、追責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)，采取各種行之有效的措施，將教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力和懲治的威懾力有機(jī)結(jié)合起來，加大反腐倡廉建設(shè)力度，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為，有效防止消極腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

（作者單位：湖北省武穴市財(cái)政局）