●張黃付

全過程預(yù)算績效管理的價(jià)值探討
——以上海市人民政府發(fā)展研究中心開展政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目為例

●張黃付

預(yù)算績效管理不僅是財(cái)政管理的核心，更是政府職能部門履職和管理的基本保證。為了提高財(cái)政資金使用效率，提升政府管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，推動政府職能轉(zhuǎn)變，十八屆三中全會對深化財(cái)稅體制改革作了全面部署，其中特別強(qiáng)調(diào)了改進(jìn)預(yù)算管理制度，增加財(cái)政預(yù)算透明度，建立健全預(yù)算績效評價(jià)體系。財(cái)政部在第一次全國預(yù)算績效管理工作會議上提出全過程預(yù)算績效管理理念，明確了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。對于預(yù)算部門（單位）而言，與預(yù)算相對應(yīng)的是項(xiàng)目，全過程預(yù)算績效管理可以有效促進(jìn)預(yù)算單位提高項(xiàng)目管理的水平以及資金使用的規(guī)范性，對提升部門整體管理水平、加強(qiáng)跨部門協(xié)作具有重大意義。

筆者結(jié)合上海市人民政府發(fā)展研究中心開展2013-2014年政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全過程預(yù)算績效管理工作的經(jīng)驗(yàn)和體會，試圖從預(yù)算單位實(shí)踐的角度闡釋全過程預(yù)算績效管理的價(jià)值。

一、項(xiàng)目背景

上海市人民政府發(fā)展研究中心是上海市政府決策咨詢研究機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括開展為經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和改革開放的決策咨詢研究，研究本市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和改革開放中具有全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的問題，了解動態(tài)、分析矛盾、研究對策、預(yù)測前景，及時(shí)向市政府領(lǐng)導(dǎo)提出決策意見和咨詢意見等。政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)包括：（1）政府重點(diǎn)課題，即市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)注的、關(guān)系上海發(fā)展的重大戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性問題的研究課題，委托中央部委開展的課題；（2）政府熱點(diǎn)課題，即當(dāng)前市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)比較關(guān)注、緊扣上海改革發(fā)展實(shí)踐的熱點(diǎn)問題的研究課題；（3）政府調(diào)研課題，即以社會調(diào)研形式開展并完成的相關(guān)研究；（4）政府專項(xiàng)課題，即根據(jù)形勢任務(wù)需要或領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)確定的研究課題；（5）民生問題問卷調(diào)查，即以民生為主題開展的問卷調(diào)查。

2013年該中心決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算816萬元，全部來自于上海市市級財(cái)政撥款。經(jīng)費(fèi)用于25個(gè)政府重點(diǎn)課題研究、51個(gè)政府熱點(diǎn)課題研究、58個(gè)政府調(diào)研課題研究、21個(gè)政府專項(xiàng)課題研究以及1項(xiàng)民生問題問卷調(diào)查，共計(jì)156項(xiàng)，實(shí)際支出746.83萬元。2014年該項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算816萬元，用于23個(gè)政府重點(diǎn)課題研究、52個(gè)政府熱點(diǎn)課題研究、12個(gè)政府調(diào)研課題研究、12個(gè)政府專項(xiàng)課題研究以及1項(xiàng)民生問題問卷調(diào)查，共計(jì)100項(xiàng)，截至2014年11月30日實(shí)際支出573.71萬元。

決策咨詢科研業(yè)務(wù)是該中心一項(xiàng)重要的核心業(yè)務(wù)。該項(xiàng)支出作為一筆重要支出，得到了中心領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目參與人員和財(cái)務(wù)人員的高度重視。為更好地完成決策咨詢科研業(yè)務(wù)，體現(xiàn)資金績效，該中心于2013年進(jìn)行了試點(diǎn)，開展了決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)績效后評價(jià)以及目標(biāo)申報(bào)，總結(jié)了項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，也暴露了一些問題。2014年中心領(lǐng)導(dǎo)決定全面鋪開，進(jìn)一步完善從績效目標(biāo)申報(bào)到結(jié)果應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理，在設(shè)定的績效目標(biāo)基礎(chǔ)上，全面考察、分析項(xiàng)目運(yùn)行情況和項(xiàng)目取得的效益。

二、全過程預(yù)算績效管理實(shí)施過程和評價(jià)結(jié)論

2014年，該中心按照《2014年預(yù)算績效管理工作要點(diǎn)》開展預(yù)算績效管理工作，完善了項(xiàng)目前期的目標(biāo)管理，開展了跟蹤監(jiān)控和績效評價(jià)，特別強(qiáng)調(diào)績效管理質(zhì)量，主要工作開展情況如下：

（一）基礎(chǔ)工作

1、組織建設(shè)。該中心明確秘書處為預(yù)算績效管理的牽頭部門，同時(shí)明確財(cái)務(wù)人員、科研處、信息處等各業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算績效管理，配合預(yù)算績效管理工作的開展。

2、制度建設(shè)。根據(jù)《上海市財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)〔2011〕1號），該中心制定了《上海市人民政府發(fā)展研究中心財(cái)政支出績效評價(jià)管理辦法》（討論稿）和實(shí)施細(xì)則。隨著滬財(cái)績〔2014〕22號文的出臺，該中心按新的預(yù)算績效管理要求對中心預(yù)算績效管理辦法進(jìn)行了修訂。

3、指標(biāo)體系。該中心根據(jù)不同項(xiàng)目，研究制定不同類別績效評價(jià)指標(biāo)體系，包括決策咨詢課題研究類、信息化管理類和人才建設(shè)類，各類別績效評價(jià)按照產(chǎn)出——效果——影響力的邏輯進(jìn)行架構(gòu)，二級指標(biāo)考察項(xiàng)目成本控制、質(zhì)量、數(shù)量和時(shí)效完成情況、社會效益、可持續(xù)發(fā)展以及滿意度等，并全部細(xì)化到三級指標(biāo)。

4、工作流程。該中心根據(jù)不同項(xiàng)目的類型，分為項(xiàng)目立項(xiàng)和計(jì)劃階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目收尾和完成階段三個(gè)階段，分別明確了工作開展的具體管理內(nèi)容、目標(biāo)要求、負(fù)責(zé)部門、保障制度、保障措施等，并結(jié)合指標(biāo)體系對工作流程進(jìn)行了梳理。

（二）績效目標(biāo)管理

2013年，該中心按照市財(cái)政要求對下一年政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目開展了績效目標(biāo)申報(bào)，2014年進(jìn)一步增加了部市合作經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的績效目標(biāo)申報(bào)。中心還根據(jù)所申報(bào)的績效目標(biāo)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，全部細(xì)化到三級指標(biāo)，并將相關(guān)制度要求、各級指標(biāo)以及工作流程全部納入表格化管理。目標(biāo)申報(bào)表樣表見表1。

表1 2013年度上海市政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)績效目標(biāo)申報(bào)表（樣表）

（三）績效跟蹤

2014年11月，該中心根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目原則，委托第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)對2013年編報(bào)績效目標(biāo)的項(xiàng)目政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)施績效跟蹤，并形成績效跟蹤報(bào)告，資金覆蓋率為當(dāng)年項(xiàng)目預(yù)算總額的11.63%。跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)部分課題項(xiàng)目資金撥付進(jìn)度有所滯后，影響了預(yù)算執(zhí)行率。同時(shí)，項(xiàng)目管理中信息化管理水平和結(jié)果應(yīng)用效率有待提高。綜合以上幾點(diǎn)問題，該中心責(zé)令各部門在跟蹤報(bào)告完成后及時(shí)進(jìn)行糾偏，形成糾偏說明。

（四）績效評價(jià)

2014年1月至4月，該中心委托第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)開展2013年政府決策咨詢科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)施全面的績效評價(jià)，對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性進(jìn)行了綜合分析評價(jià)。評價(jià)肯定了該中心政府決策咨詢科研工作的價(jià)值、此項(xiàng)工作與中心職能的匹配性以及項(xiàng)目立項(xiàng)的充分性。在此基礎(chǔ)上，該中心課題開展的流程和相應(yīng)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制和各項(xiàng)管理制度建設(shè)的完善性和落實(shí)情況也得到了相應(yīng)的核查并獲得了正面評價(jià)。對于課題成果，特別是成果的轉(zhuǎn)化和積累，該中心要求第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)關(guān)注。評價(jià)結(jié)果顯示該中心建立了一定的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，形成了研究成果的儲備和積累，并為成果資源共享搭建了公共平臺，擴(kuò)大了科研成果的影響力，保障了政府決策研究工作的開展。評價(jià)針對財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算編制準(zhǔn)確性和績效目標(biāo)管理提出了更高要求，并建議通過加強(qiáng)項(xiàng)目的全過程管理和信息化管理，提高研究成果轉(zhuǎn)化率和轉(zhuǎn)化時(shí)效。

（五）結(jié)果應(yīng)用、反饋與公開

在績效跟蹤和績效評價(jià)完成后，該中心針對其中發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)行了相應(yīng)的糾偏和整改。首先，考慮到提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性對預(yù)算執(zhí)行的重要意義，該中心對預(yù)算編制工作提出了更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?；其次，在?xiàng)目管理方面，該中心在制度上和流程上加強(qiáng)了對項(xiàng)目資金使用情況、對課題完成質(zhì)量和成果轉(zhuǎn)化效果的監(jiān)管；最后，該中心還計(jì)劃提升項(xiàng)目信息化管理水平，建立網(wǎng)上申報(bào)評審，提高課題成果轉(zhuǎn)化的效率性和時(shí)效性，以更好體現(xiàn)決策科研工作的前瞻價(jià)值。

根據(jù)結(jié)果應(yīng)用的反饋，該中心最終形成了整改說明，并將評價(jià)結(jié)果和反饋結(jié)果進(jìn)行內(nèi)部公開，接受各部門監(jiān)督。

三、全過程預(yù)算績效管理的價(jià)值

目前在我國，預(yù)算績效管理仍處在起步和摸索階段，囿于專業(yè)知識、理論結(jié)構(gòu)、人力財(cái)力等方面的限制，大多數(shù)財(cái)政部門和預(yù)算單位雖已逐步意識到了全過程預(yù)算績效管理的重要性，但對同一項(xiàng)目進(jìn)行全過程預(yù)算績效管理尚處于試點(diǎn)階段，實(shí)際開展過程中績效目標(biāo)管理、績效跟蹤和績效評價(jià)各環(huán)節(jié)的工作開展仍然相對獨(dú)立。這種管理方式雖然也取得了明顯的成效，但是相比全過程預(yù)算績效管理，仍然存在一定缺陷。全過程預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同構(gòu)成的綜合體系，是以資金流為切入點(diǎn)，對項(xiàng)目管理和實(shí)施進(jìn)行全面考察的評價(jià)模式。相比獨(dú)立開展其中某一個(gè)環(huán)節(jié)，它具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性、邏輯性和結(jié)果導(dǎo)向性，在預(yù)算管理和業(yè)務(wù)管理中體現(xiàn)了更高的價(jià)值。

首先，作為一個(gè)綜合體系，全過程預(yù)算績效管理的價(jià)值之一是其系統(tǒng)性，具體體現(xiàn)在對項(xiàng)目各個(gè)時(shí)間段的全面覆蓋上。項(xiàng)目立項(xiàng)之前，業(yè)務(wù)部門根據(jù)其機(jī)構(gòu)職能、工作規(guī)劃、項(xiàng)目特點(diǎn)，按照財(cái)政部門要求制定并申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。確立了績效目標(biāo)和指標(biāo)體系之后，即可開展后續(xù)的績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)?？冃н\(yùn)行監(jiān)控，也稱績效跟蹤，是在項(xiàng)目開展過程中對預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤并及時(shí)反饋，并通過對項(xiàng)目績效運(yùn)行過程中存在的偏差進(jìn)行糾正，以促進(jìn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。其實(shí)質(zhì)是以資金使用為抓手，全程考察中心業(yè)務(wù)部門課題和項(xiàng)目的運(yùn)行情況。績效跟蹤實(shí)現(xiàn)了對項(xiàng)目的事中監(jiān)控，而績效評價(jià)則是借助指標(biāo)體系對項(xiàng)目進(jìn)行事后總結(jié)性評價(jià)，綜合項(xiàng)目的投入和取得的績效，全面提示項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性?？紤]到?jīng)Q策咨詢科研業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的前瞻性和時(shí)效性，我們的績效評價(jià)側(cè)重考察課題結(jié)果轉(zhuǎn)化情況，以評價(jià)促進(jìn)業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)轉(zhuǎn)化效率和時(shí)效。經(jīng)過2013年和2014年連續(xù)兩年的探索和實(shí)踐，該中心從試點(diǎn)到全面鋪開，基本實(shí)現(xiàn)了對項(xiàng)目事前、事中和事后三個(gè)不同階段的全過程覆蓋，保障了財(cái)政監(jiān)督工作在時(shí)間上的連續(xù)性，也確保了預(yù)算管理的系統(tǒng)性。

其次，全過程預(yù)算績效管理的另一個(gè)價(jià)值體現(xiàn)在它的邏輯性上，其每一個(gè)環(huán)節(jié)都與前后環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?？冃繕?biāo)管理作為所有預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，可以說，科學(xué)、合理、可行的績效目標(biāo)的制定是全過程預(yù)算績效管理一切后續(xù)工作開展的前提?？冃繕?biāo)的編制既要符合實(shí)際，切實(shí)可行，也要體現(xiàn)一定前瞻性，為工作的開展預(yù)留一定靈活空間，由此制定的績效目標(biāo)才具有可實(shí)現(xiàn)性和指導(dǎo)意義。當(dāng)績效目標(biāo)通過審核后，中心將績效目標(biāo)固定下來，并根據(jù)目標(biāo)在此基礎(chǔ)上細(xì)化成成套的指標(biāo)體系，作為日后績效跟蹤和績效評價(jià)的評價(jià)依據(jù)?？冃Ц欁鳛楦采w整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程的一項(xiàng)工作，體現(xiàn)的是承上啟下的作用。它對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的定期、動態(tài)跟蹤是對績效目標(biāo)的再次驗(yàn)證和明確。同時(shí)，它大量收集了項(xiàng)目實(shí)施過程中的數(shù)據(jù)和資料，也是對事后開展績效評價(jià)工作的鋪墊?？冃Ц櫟膬r(jià)值即體現(xiàn)在其“動態(tài)”上，只有持續(xù)跟蹤，實(shí)時(shí)反饋糾偏建議，并及時(shí)應(yīng)用糾偏建議對偏差進(jìn)行修正，才能保證績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目取得的效果，則是績效評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注的問題。績效評價(jià)是對績效跟蹤結(jié)果的最終檢驗(yàn)，總結(jié)已完成的績效目標(biāo)的工作經(jīng)驗(yàn)，分析未完成的績效目標(biāo)的原因和其中存在的問題，為今后類似項(xiàng)目的開展提出改進(jìn)建議。從中我們可以看出，從績效目標(biāo)編制，到績效運(yùn)行監(jiān)控，再到績效評價(jià)，全過程預(yù)算績效管理存在這一條清晰的、環(huán)環(huán)相扣的內(nèi)在邏輯主線，而貫穿這條主線的便是結(jié)果的反饋和應(yīng)用。

結(jié)果導(dǎo)向性是全過程預(yù)算績效管理工作最重要的價(jià)值體現(xiàn)。作為全過程預(yù)算績效管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，結(jié)果反饋和應(yīng)用是整個(gè)預(yù)算績效管理工作的意義所在，更能體現(xiàn)資金投入和項(xiàng)目運(yùn)行的價(jià)值。在預(yù)算績效管理工作中，即可以理解為包括績效目標(biāo)制定、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)在內(nèi)的工作過程都是為最終評價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用服務(wù)的。不論是績效目標(biāo)的審核意見，或是績效跟蹤的糾偏建議，再或是績效評價(jià)的結(jié)論，其目的都是為了財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門能夠更好協(xié)同合作，切實(shí)落實(shí)到今后工作中去，最終目標(biāo)都是為了促進(jìn)績效目標(biāo)的達(dá)成，優(yōu)化項(xiàng)目管理和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)資金使用的效益，提升項(xiàng)目的績效。該中心在所有評價(jià)工作完成后，特別增加了評價(jià)結(jié)論反饋和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，邀請第三方中介機(jī)構(gòu)參與對結(jié)果應(yīng)用效果的再次評估，并主動在中心內(nèi)公開，接受各部門的監(jiān)督，真正做到“評價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

綜上所述，全過程預(yù)算績效管理是兼具系統(tǒng)性、邏輯性和結(jié)果應(yīng)用性的綜合財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)監(jiān)控體系，其中的各個(gè)環(huán)節(jié)都是其有機(jī)組成部分，具有不可或缺的價(jià)值。將其中各環(huán)節(jié)拆分進(jìn)行雖然也能在一定程度上起到促進(jìn)預(yù)算績效科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高項(xiàng)目管理水平的作用，但是其價(jià)值和效果是大打折扣的。從該中心的實(shí)踐中可以看到，全過程預(yù)算績效管理的實(shí)施給中心的項(xiàng)目和資金管理提供了制度性保證，經(jīng)過兩年的全過程預(yù)算績效評價(jià)，該中心財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)工作及管理水平得到了提升。因此，全過程預(yù)算績效管理在預(yù)算管理、財(cái)務(wù)監(jiān)控以及業(yè)務(wù)管理中具有重大意義，值得借鑒和推廣。■

（作者單位：上海市人民政府發(fā)展研究中心）

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>

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