任　丹

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州　貴陽(yáng)　550025

地方治理與公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)施的必要性前提研究

任丹

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025

摘要：文章主要從地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)施的條件來(lái)探討地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)施的必要性前提，同時(shí)筆者認(rèn)為地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化的實(shí)施前提還包括政府應(yīng)當(dāng)明確自己在地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化中的角色。

關(guān)鍵詞：地方治理；主體；公共服務(wù)民營(yíng)化；價(jià)格指導(dǎo)；監(jiān)督機(jī)制；政府角色

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)36-0295-02

作者簡(jiǎn)介：任丹(1989-)，女，貴州貴陽(yáng)人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障改革與發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái)，政治、經(jīng)濟(jì)和文化都在高度發(fā)展，政府也正在為國(guó)家的發(fā)展和未來(lái)做出了各種努力和改變，2008年提出的大部制、隨著而來(lái)的簡(jiǎn)政放權(quán)以及近幾年在政府的主導(dǎo)的地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化。在靳永翥的“‘滑桿原理’：貧困鄉(xiāng)村公共服務(wù)自主提供的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制”①中，從事“抬滑桿”服務(wù)的人們?yōu)榱擞@一目的制定約束行業(yè)內(nèi)行為規(guī)則。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)自治需要共同目的，是不是所有的地方都有條件實(shí)施自治。討論公共服務(wù)民營(yíng)化的改革成效時(shí)，筆者想到了貴陽(yáng)市供水服務(wù)的改革，幾年前，貴陽(yáng)政府將貴陽(yáng)供水40%左右承包給私人，隨之而來(lái)的就是水價(jià)上漲。民營(yíng)化改革承包給私人了，但是民營(yíng)化后呢？自治、民營(yíng)化是發(fā)展的趨勢(shì)，是不是任何地方都能實(shí)現(xiàn)呢？

一、文獻(xiàn)綜述

縱觀有關(guān)地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化的文章，基本都是關(guān)怎么提升、評(píng)價(jià)地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化的，很少有關(guān)其實(shí)施的前提性條件，多年實(shí)踐結(jié)果表明，地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化并不都是取得成功或者做得很好。

雖說(shuō)現(xiàn)在有些地方有錢(qián)有能力的人們自動(dòng)組織起來(lái)修路、拉電線等，實(shí)現(xiàn)地方自治。但在貧困的鄉(xiāng)村，沒(méi)有相應(yīng)的資金、物力等的支持是很難實(shí)現(xiàn)地方自治。筆者認(rèn)為，在地方治理大興的這個(gè)背景下，有必要研究地方治理的前提條件。

公共服務(wù)民營(yíng)化，事實(shí)證明，并不是所有的政府的公共服務(wù)的外包都取得成功，當(dāng)然都有一個(gè)共同點(diǎn)，這些產(chǎn)品、服務(wù)外包后都能減輕政府部分負(fù)擔(dān)。但從別的角度看，并不都是高效且利民的，有的地方政府對(duì)外包后的公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致一些問(wèn)題出現(xiàn)，部分企業(yè)為了盈利采取提高價(jià)格或不顧質(zhì)量的手段；有的企業(yè)為了獲得外包權(quán)，過(guò)分夸大企業(yè)實(shí)力。公共服務(wù)民營(yíng)化處于初級(jí)階段，政府也缺乏經(jīng)驗(yàn)，地方政府能將不賺錢(qián)的公共產(chǎn)品和服務(wù)外包就是首要，后面發(fā)生的事是其次。筆者認(rèn)為公共服務(wù)民營(yíng)化的基礎(chǔ)的研究可以幫助政府認(rèn)清自己的職責(zé)，也能督促企業(yè)保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。真正做到高效。

二、相關(guān)概念的界定與辨析

(一)地方治理與地方政府治理

孫柏瑛學(xué)者：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過(guò)程。理想地方治理模式應(yīng)包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動(dòng)過(guò)程；其運(yùn)作依靠在地方形成的應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的公共政策和公民參與網(wǎng)絡(luò)；關(guān)注環(huán)境變化和挑戰(zhàn)，視野始終放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上?！雹趶膶O柏瑛的界定，筆者得出：地方治理是貼近人們的生活的，其治理主體是多元的(甚至可以沒(méi)有政府的參與)，地方治理的目標(biāo)是應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題并共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過(guò)程。

雖然孫柏瑛界定的是地方治理，但是從中可見(jiàn)地方政府治理的概念，中國(guó)分成兩派，一些學(xué)者認(rèn)為“地方治理”與“地方政府治理”二者等同，也有學(xué)者認(rèn)為兩者的范圍、視角等不一。但是本文筆者認(rèn)為，在中國(guó)，地方治理包含了地方政府治理，地方政府治理就是強(qiáng)調(diào)政府在地方治理中的作用。如果地方治理的主體只是政府，那么還談什么地方治理。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府組織以外的各種組織、個(gè)人的力量也日漸增強(qiáng)，地方政府就該引入民間力量共同來(lái)解決公共問(wèn)題，所以在本文中，筆者認(rèn)為地方治理包含了地方政府治理。

那么，地方治理就有幾個(gè)特征：治理圍繞著公民產(chǎn)生；治理主體多元性(政府可能是治理主體之一)；形成治理是基于解決某一具體問(wèn)題等。

(二)公共服務(wù)和公共服務(wù)民營(yíng)化

公共服務(wù)是滿足公民生活、生存和發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受，由政府向公民提供的。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。③

公共服務(wù)的民營(yíng)化，是政府通過(guò)服務(wù)外包的形式將部分的公共服務(wù)交由民間機(jī)構(gòu)來(lái)做。更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少的依賴政府來(lái)滿足公眾的需求。在產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)的擁有方面減少政府的作用，增進(jìn)社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。

從公共服務(wù)的界定來(lái)看，其有幾個(gè)特征：不以盈利為目的；只要是本國(guó)的公眾均可享受政府提供的服務(wù)，也就非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；提供的這些服務(wù)都是直接與公眾日常生活息息相關(guān)的，例如供水、供電等。

從公共服務(wù)民營(yíng)化的界定來(lái)看，其有幾個(gè)特征：公共服務(wù)提供主體由政府向私人部門(mén)的轉(zhuǎn)變；更多依靠民間機(jī)構(gòu)向公眾提供公共服務(wù)。

三、地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)施的基礎(chǔ)

(一)地方治理的基礎(chǔ)

第一，存在一個(gè)公共問(wèn)題，且但憑借地方政府的力量(人力、財(cái)力、物力等)是不能解決的，而且這個(gè)公共問(wèn)題是關(guān)乎公眾的。

第二，當(dāng)?shù)氐墓娪幸庠附鉀Q這個(gè)公共問(wèn)題，并且最終能達(dá)成一致的目標(biāo)且能達(dá)成一個(gè)利益均衡。

第三，當(dāng)?shù)赜幸庠附鉀Q此公共問(wèn)題的公眾力量之和或者當(dāng)?shù)毓娔芡ㄟ^(guò)自己的關(guān)系找到足夠力量解決此公共問(wèn)題。這里力量依據(jù)公共問(wèn)題的棘手程度決定，力量的形式包括：足夠的人力資源、足夠的物質(zhì)支撐、足夠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、相應(yīng)的政策支持等。

第四，參與解決此公共問(wèn)題的主體是基于公共利益、理性的、部分是有能力的(主要是指制定與解決改公共問(wèn)題相關(guān)的規(guī)章條約的能力)。這里主要是指參與主體的能力，如果參與主體中沒(méi)有有能力制定相應(yīng)規(guī)章制度，否則會(huì)因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的一套規(guī)則導(dǎo)致很多問(wèn)題，這些問(wèn)題可能不會(huì)導(dǎo)致治理破產(chǎn)，但很可能會(huì)影響整個(gè)治理的進(jìn)度或質(zhì)量。

第五，地方治理基于共同的目標(biāo)，目標(biāo)完成后，參與整個(gè)過(guò)程的相關(guān)人員或者建立的相關(guān)場(chǎng)地就會(huì)失去它的身份、作用等。在針對(duì)解決某一個(gè)公共問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該有各種人員、經(jīng)費(fèi)等的計(jì)劃，計(jì)劃可以參照項(xiàng)目來(lái)做，但是不能忽略公共問(wèn)題的公共性。

(二)公共服務(wù)民營(yíng)化的基礎(chǔ)

公共服務(wù)，隨著社會(huì)的發(fā)展，很多民企也完全有能力去承包一些公共服務(wù)。所有的公共服務(wù)并不是只有政府提供才是效率的、經(jīng)濟(jì)的，政府的目標(biāo)不是利益最大化。像國(guó)防、警察這些安全的就應(yīng)該是政府提供，即使增加一個(gè)單位人的消費(fèi)，公共物品的成本不會(huì)升高。但像公路、鐵路、供水等非純公共物品可以由民企提供，非純公共物品具有競(jìng)爭(zhēng)性，增加一個(gè)單位人的消費(fèi)，其成本就會(huì)上升。政府的非營(yíng)利性以及它的公共性導(dǎo)致政府不會(huì)過(guò)多考慮成本；而企業(yè)的盈利特征讓做任何事都會(huì)考慮成本，對(duì)比來(lái)看，企業(yè)和政府在做的同樣的事，企業(yè)的成本比政府要少。

政府基本職能決定公共服務(wù)和產(chǎn)品是不是可以外包給企業(yè)。

政治職能：政府職能是軍事保衛(wèi)職能。外交職能。治安職能。民主政治建設(shè)職能。

經(jīng)濟(jì)職能：宏觀調(diào)控職能。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能(政府通過(guò)政府管理、制定產(chǎn)業(yè)政策、計(jì)劃指導(dǎo)、就業(yè)規(guī)劃等方式對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行間接控制；同時(shí)，還要發(fā)揮社會(huì)中介組織和企業(yè)的力量，與政府一道共同承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的任務(wù))。④市場(chǎng)監(jiān)管職能。

上述兩種關(guān)于政府的職能的列舉比較粗略，但是也說(shuō)出了政府基本的職能，同時(shí)，從上述的基本職能中，公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能是可以由除了政府以外的組織提供的。

公共服務(wù)民營(yíng)化的基礎(chǔ)：

第一，企業(yè)通過(guò)核算后，按照政府原來(lái)提供公共物品時(shí)的價(jià)格定價(jià)、盈余或政府給予一定補(bǔ)貼后企業(yè)還能盈利，那么企業(yè)就有可能承包政府的外包公共服務(wù)。

第二，政府將公共服務(wù)和產(chǎn)品外包給企業(yè)后，不做甩手掌柜，也應(yīng)擔(dān)起應(yīng)付的職責(zé)。政府定價(jià)，企業(yè)的盈利性希望價(jià)格越高越好，政府應(yīng)該就公共產(chǎn)品和服務(wù)的本質(zhì)制定指導(dǎo)價(jià)格；質(zhì)量監(jiān)管，應(yīng)有相關(guān)機(jī)構(gòu)專門(mén)監(jiān)督企業(yè)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。如果政府沒(méi)有價(jià)格指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)管，就會(huì)形成一個(gè)不完全競(jìng)爭(zhēng)或壟斷市場(chǎng)。只有政府定價(jià)和質(zhì)量監(jiān)管這兩前提，才能外包公共服務(wù)和產(chǎn)品。

每一個(gè)區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r不一，不能一概追求潮流、跟風(fēng)，各地應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，能外包就外包，不適合、沒(méi)有條件的具有可外包特征的公共產(chǎn)品和服務(wù)就不外包。

(三)政府在地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化中的角色定位

地方治理中政府可能是主體之一，也有可能不是。

民間力量介入的前提是當(dāng)?shù)卣芰Σ蛔阋越鉀Q公共問(wèn)題。

公共服務(wù)民營(yíng)化中政府是作為監(jiān)管方和價(jià)格指導(dǎo)方存在，政府不能因?yàn)樽约菏俏蟹饺ジ深A(yù)企業(yè)的管理。

政府應(yīng)找準(zhǔn)自己的角色定位，政府大多時(shí)候是屬于指導(dǎo)者或者監(jiān)管者。之所以引入民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)，是為了減輕政府的財(cái)政、人員負(fù)擔(dān)，讓政府能有更多的精力去做那些只能由政府做的事務(wù)。

四、總結(jié)

國(guó)家的發(fā)展方向確實(shí)是地方政府發(fā)展的趨勢(shì)，但是并不是每一個(gè)地方的政府都應(yīng)當(dāng)跟得上趨勢(shì)，因?yàn)槊總€(gè)地方的條件不一樣，有一些地方的條件比較成熟，有些地方的條件不夠成熟，得具體問(wèn)題具體分析，雖說(shuō)公眾參與公共問(wèn)題的治理甚至是成為主體，但是在沒(méi)有條件的地方，政府也應(yīng)該負(fù)擔(dān)起責(zé)任，將存在的公共問(wèn)題納入政府的計(jì)劃中。同理，公共服務(wù)民營(yíng)化也是國(guó)家發(fā)展的方向所在，但是如果還沒(méi)有形成一套監(jiān)督機(jī)制那么也是不適宜公共服務(wù)外包的。地方治理和公共服務(wù)民營(yíng)化看似是公眾或者是政府以外的組織參與到政府本來(lái)的事務(wù)管理中來(lái)，實(shí)則是轉(zhuǎn)嫁政府本來(lái)的一些責(zé)任，而這些都是與公眾生活息息相關(guān)的，因此政府不能一味地跟風(fēng)，看到成功的經(jīng)驗(yàn)就覺(jué)得自己地方也是合適的，而在當(dāng)?shù)匾补纹鸬胤街卫砗凸卜?wù)民營(yíng)化的風(fēng)。政府以外的個(gè)人或者組織較有能力且存在公共問(wèn)題亟待解決的地方就應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)起政府以外的個(gè)人或者組織的力量，實(shí)為地方治理。而企業(yè)有能力且政府監(jiān)管機(jī)制到位的地方就可以將一些公共產(chǎn)品和服務(wù)外包給企業(yè)去做，實(shí)為公共服務(wù)民營(yíng)化。這些都不是甩包袱，這些只是為給政府騰空，來(lái)做好政府的本職工作。

[注釋]

①靳永翥.“滑桿原理”：貧困鄉(xiāng)村公共服務(wù)自主提供的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制.

②羅毅.公眾網(wǎng)絡(luò)參與視角下地方政府治理問(wèn)題研究[D].湖南大學(xué)，2013.

③曹龍友.新形勢(shì)下老干部工作隊(duì)伍建設(shè)探究——以NC市為例[D].湖南大學(xué)，2013.

④肖樹(shù)權(quán).地方政府招商引資模式研究——以唐山市豐南沿海工業(yè)區(qū)為例[D].南開(kāi)大學(xué)，2011.

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[4]靳永翥.“滑桿原理”：貧困鄉(xiāng)村公共服務(wù)自主提供的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制.中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制"研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)年會(huì)，2010.

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