蘇為正

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073

十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》后，我國(guó)在依法治國(guó)的道路不斷前進(jìn)。目前，我國(guó)的依法行政已經(jīng)取得了令人矚目的成績(jī)。但是也面臨著許多的問題。正如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中所寫到的:“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出;有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈;部分社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在?！?/p>

一、我國(guó)目前依法行政面臨的問題

綜合來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)依法行政的問題可以歸結(jié)為:因各種原因，導(dǎo)致依法行政效率低下，依法行政能力不足。具體來(lái)講，分為以下幾點(diǎn):

(一)行政管理中相關(guān)法律于現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，行政管理效率及秩序不佳

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于行政管理方面的法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)范性文件數(shù)量眾多，但是在我國(guó)，這些法律法規(guī)在管理依法行政上存在著重復(fù)管理或者管理空白的問題。一方面，對(duì)于同一個(gè)問題可能有兩個(gè)甚至多個(gè)相沖突的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致了相關(guān)人員在處理這些問題的時(shí)候“無(wú)法適從”;另一方面，我國(guó)在許多行政管理領(lǐng)域上尚存在沒有相關(guān)法律，“無(wú)法規(guī)定”的尷尬。

例如我國(guó)的《公務(wù)員法》將公務(wù)員分類為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員，但是專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的相關(guān)管理規(guī)定卻遲遲未出，現(xiàn)在都只能夠“參照”綜合管理類公務(wù)員的管理辦法進(jìn)行管理。同時(shí)，《公務(wù)員法》將檢察官納入了公務(wù)員的范圍，但是檢察官卻還要受《檢察官法》的管理。類似的問題導(dǎo)致了我國(guó)在依法行政上出現(xiàn)了效率的問題，不能夠及時(shí)有效地以合適的方式來(lái)進(jìn)行行政?？梢娫谖覈?guó)，行政管理要做到能夠和現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，還有一段距離要走。

(二)行政執(zhí)法體制與依法行政要求不協(xié)調(diào)

筆者認(rèn)為，依法行政體制可以分為行政立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督三個(gè)方面。行政立法體制在前文已經(jīng)論述過，此處不再贅述。對(duì)于目前的行政執(zhí)法和行政監(jiān)督體制上，筆者有以下的看法:

1．行政執(zhí)法體制與依法行政要求不協(xié)調(diào)

在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》當(dāng)中，特別強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法體制上的問題。具體表現(xiàn)為:第一，許多部門之間存在著部門職責(zé)、權(quán)力的交叉或空白。在許多可以提高自己部門影響力或者能夠從中獲得私利的問題上，存在著大量的交叉管理;而在許多處理起來(lái)比較棘手，沒有對(duì)部門有實(shí)際利益的問題上，又存在著管理的空白。例如在城市噪音管理問題上，就存在著城市管理部門和環(huán)境保護(hù)部門相互推管的情況。第二，強(qiáng)制執(zhí)行中存在著執(zhí)行難或執(zhí)行方式錯(cuò)誤的情況。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，行政處罰的相關(guān)措施在告知行政相對(duì)人，在一定期限之后相對(duì)人不履行的，法院有進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。但是在某些地區(qū)，由于基于維穩(wěn)的要求，又或者是受制于客觀的物質(zhì)環(huán)境，強(qiáng)制執(zhí)行經(jīng)常會(huì)被各種各樣的因素所困擾，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)其目的。而在很多地方，由于政府法制意識(shí)不強(qiáng)，在強(qiáng)制執(zhí)行中又會(huì)出現(xiàn)方式錯(cuò)誤的情況。最典型的，就例如在城市的強(qiáng)拆當(dāng)中，許多地方政府往往是以“拆”為先，部分地區(qū)還出現(xiàn)了趁屋主不在而迅速?gòu)?qiáng)拆的荒唐行為。在執(zhí)法中，只有嚴(yán)格以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，才能從源頭上確保行政的合法性。①

2．行政監(jiān)督體制長(zhǎng)期缺位

在我國(guó)，行政監(jiān)督體制包括了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，旨在從兩方面監(jiān)督政府依法行政。但是在我國(guó)，行政監(jiān)督的嚴(yán)重不完善也存在著大量會(huì)阻礙依法行政的問題。由于主體缺乏獨(dú)立性、事前監(jiān)督不到位、事后處理遲緩等問題，導(dǎo)致了我國(guó)的行政監(jiān)督體制存在功能性的缺陷，最終導(dǎo)致行政行為無(wú)法得到有力的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督不獨(dú)立、外部監(jiān)督不有力、事前監(jiān)督不靈敏、事后監(jiān)督不及時(shí)等的問題，為我國(guó)的依法行政推動(dòng)蒙上了一層陰影。

(三)部分公務(wù)員素質(zhì)低下，依法行政能力不足

廣大公務(wù)員作為貫徹依法治國(guó)、依法行政的主要成員，其個(gè)人素質(zhì)關(guān)系到依法行政的成敗。但在現(xiàn)實(shí)生活中，部分公務(wù)員卻出現(xiàn)了素質(zhì)低下，品德敗壞的情況。一方面，部分官員的知識(shí)和能力不到位，不能有效貫徹上級(jí)的政策指示，在面對(duì)依法行政當(dāng)中出現(xiàn)的困難時(shí)也沒有足夠的方式進(jìn)行解決。另外一方面，部分官員的道德素質(zhì)較為低下，漠視道德，甚至不遵守法律的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)重不符當(dāng)前依法行政的要求。例如說(shuō)在廣東潮汕地區(qū)，計(jì)劃生育相關(guān)政策的執(zhí)行效率相當(dāng)?shù)拖?。甚至有的市的?jì)劃生育委員會(huì)內(nèi)部的工作人員都超生生了好幾個(gè)。究其原因，是因?yàn)檫@些公務(wù)員個(gè)人的法制和道德意識(shí)不高，最終導(dǎo)致了他們依法行政能力不足，甚至是帶頭違法行政。

由于考核和培養(yǎng)公務(wù)員能力與素質(zhì)機(jī)制存在形式化、浮夸化等的問題，一些地方在考核和培養(yǎng)公務(wù)員能力或個(gè)人素質(zhì)的時(shí)候重結(jié)果、輕過程，重實(shí)體、輕程序，重效率、輕規(guī)范。②

二、運(yùn)用權(quán)力規(guī)范機(jī)制來(lái)解決依法行政問題

根據(jù)依法治國(guó)的要求，要做到:“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。依法行政所依賴的是法律，依法行政的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是一種法律權(quán)力。政府依賴法律進(jìn)行行政，實(shí)質(zhì)上是一種公權(quán)力實(shí)施的體現(xiàn)。因此，從依法治國(guó)的角度來(lái)談，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行對(duì)于依法行政有著重要的作用。在我看來(lái)，應(yīng)該從權(quán)力的產(chǎn)生、權(quán)力的行使和權(quán)力的監(jiān)督三個(gè)方面，來(lái)進(jìn)行規(guī)范。具體來(lái)說(shuō):

(一)要堅(jiān)持民主決策的制度

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的民主決策制度，在很多時(shí)候是失效的。很多時(shí)候聽證會(huì)、討論會(huì)往往會(huì)因?yàn)楦鞣N各樣的原因流于形式。有的時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)“市民代表全體支持漲價(jià)”的局面。為了能夠真正將民主決策發(fā)揮到實(shí)處，為依法行政提供有力的支持，應(yīng)該建立健全公眾參與、專家咨詢和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，并且健全目前的決策規(guī)則和相關(guān)的程序。這樣才能夠在制定相關(guān)法律或者在做出相關(guān)行政行為的時(shí)候，在權(quán)力的產(chǎn)生上有充分的考慮。

(二)要努力提高公務(wù)員素質(zhì)和道德水平，提高行政執(zhí)法水平

要大力開展的普法活動(dòng)，不能讓對(duì)公務(wù)員的普法活動(dòng)流于形式，而要用行之有效的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)公務(wù)員來(lái)進(jìn)行素質(zhì)和道德上的提升。公務(wù)員是依法行政的執(zhí)行者，也是政府權(quán)力的行使者。因此要在權(quán)力的行駛上進(jìn)行規(guī)范，提高公務(wù)員行政水平很有必要。此外，在目前我國(guó)問題較為突出的行政執(zhí)法中，也要采取相應(yīng)的措施提高政府的行政執(zhí)法水平，要做到合理、合法地進(jìn)行執(zhí)法。如果廣大公務(wù)員本身法律意識(shí)和素質(zhì)淡薄，那么再好再多的法律，也是一紙空文，發(fā)揮不了他的作用③

(三)要完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于權(quán)力的產(chǎn)生和權(quán)力的運(yùn)用上，要設(shè)計(jì)完善的制度來(lái)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。要利用政府信息公開制度的推進(jìn)，建設(shè)陽(yáng)光政府，實(shí)施政務(wù)公開，將政府自身的工作暴露在公眾的監(jiān)督之下。同時(shí)，要保證監(jiān)督主體的獨(dú)立地位。不管是行政內(nèi)部監(jiān)督還是行政外部監(jiān)督，在很多時(shí)候都面臨著因?yàn)槭軝?quán)力部門的影響而無(wú)法良好的發(fā)揮自身監(jiān)督權(quán)利的情況。要將權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、國(guó)家專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督等不同渠道，從不同方面來(lái)保證行政機(jī)關(guān)能夠正確實(shí)施行政法律規(guī)范，促進(jìn)基層依法行政。④

［ 注 釋 ］

①應(yīng)松年．依法行政倫［J］．中國(guó)法學(xué)，2001．3．

②翁岳生．法治國(guó)家之行政法［M］．北京:法律出版社，2003．

③沈開舉．行政補(bǔ)償法研究［M］．北京:法律出版社，2004．

④陳新民．行政法學(xué)總論［M］．北京:法律出版社，2006．