馬淑娟

甘肅省民族研究所，甘肅 蘭州730030

甘肅是一個多宗教、多民族聚居的欠發(fā)達(dá)省份，有2個民族自治州、21個民族縣。甘肅省民族地區(qū)民主法制建設(shè)水平較低，基礎(chǔ)教育落后，人們的思想道德水平較低且混亂，少數(shù)民族地區(qū)社會的復(fù)雜性決定了法律不可能是社會秩序唯一的規(guī)范基礎(chǔ)，因此少數(shù)民族法制建設(shè)時不應(yīng)排斥少數(shù)民族習(xí)慣法的存在及其合理性。

一、甘肅民族地區(qū)法制建設(shè)概述

(一)民族區(qū)域自治法的建設(shè)與貫徹

1．民族區(qū)域自治法的建設(shè)

甘肅省于1949年10月開始實施民族區(qū)域自治。1949年10月25日，第一次蒙古族牧民群眾大會在酒泉魚兒紅柳溝召開，會議上宣布成立“肅北蒙民臨時自治委員會”，1954年憲法確定了民族區(qū)域自治制度的法律地位，明確規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”，民族區(qū)域自治制度得到了進(jìn)一步發(fā)展。甘肅省現(xiàn)有2個自治州、7個自治縣、21個民族縣(市)，占全省縣行政單位的24．4%。現(xiàn)今甘肅全省法規(guī)與政府規(guī)章中共有63件涉及民族方面，該類法規(guī)的制定與實施有效的保障了堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保了民族自治區(qū)域能依法行使自治權(quán)，推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

2．民族區(qū)域自治法的貫徹

民族區(qū)域自治的基本精神是為了團(tuán)結(jié)各民族，實現(xiàn)各民族間的和諧、平等、互助與共同繁榮和進(jìn)步。2004年甘肅省委、省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動的決定》，確定每年5月為“全省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳月”，集中開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動。多年來，基于黨和國家的民族政策，在切實保障少數(shù)民族合法權(quán)利的基礎(chǔ)上，甘肅省健全了城市少數(shù)民族流動人口的服務(wù)與管理水平，改善了城市民族工作，完善了社會管理機(jī)制，應(yīng)急預(yù)案以及訴訟表達(dá)、相關(guān)利益協(xié)調(diào)與少數(shù)民族群眾合法權(quán)益保障機(jī)制得到健全與完善，建立完善了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，有助于及時排查矛盾隱患，妥善解決社會熱點。

建設(shè)少數(shù)民族干部人才隊伍始終推動民族區(qū)域自治和解決民族問題的重要工作，是加強(qiáng)黨在民族自治區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)的有效方法。甘肅省財政廳自2006年開始設(shè)立“少數(shù)民族適用人才專項資金”用于培訓(xùn)民族區(qū)域各類人才，額度為300萬元。2012年底，甘肅省少數(shù)民族干部人數(shù)達(dá)到7．35萬人，占到了干部總?cè)藬?shù)8．16%。2009年以來，對全省少數(shù)民族干部進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)了一大批有能力、本土化的少數(shù)民族干部人才隊伍。

通過召開全省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會對民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范進(jìn)行表彰，至今已表彰模范2339個，包含模范集體793人，模范個人1446人，在全社會起到了良好的作用，營造了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的氛圍。隆重舉辦民族自治州、自治縣逢十周年慶典活動，累計舉辦州慶和縣慶活動達(dá)51次，制定了《甘肅省民族自治地方逢10周年慶典活動管理辦法》，對州慶、縣慶活動統(tǒng)一指導(dǎo)、總體部署，在協(xié)調(diào)各部門集中規(guī)劃一批推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)項目的基礎(chǔ)上辦好慶典活動，營造良好的民族團(tuán)結(jié)氛圍。

(二)推動法制建設(shè)的主要措施

2006年甘肅省民族工作會議的召開，鑒于當(dāng)前新時期民族工作的現(xiàn)狀，出臺了一系列以促進(jìn)少數(shù)民族和民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)民族工作的政策措施。

一是強(qiáng)化政策扶持，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo):“十一五”以來，“全省民族工作座談會”每年召開一次，為進(jìn)一步推動民族區(qū)域社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定和規(guī)劃了民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“十一五”和“十二五”計劃，同時，在結(jié)合地方實際的基礎(chǔ)上，相關(guān)部分另外制定規(guī)劃了興邊富民行動、扶持人口較少民族發(fā)展和特色村寨保護(hù)與發(fā)展、建設(shè)牧民新村、推進(jìn)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方陣方案，真正的實現(xiàn)了分類指導(dǎo)、因地制宜。

二是建設(shè)“兩個共同”示范縣(市、區(qū))，開展“1414”對口支援:省財政撥款8700萬元專項資金，專項用于推進(jìn)試點工作;啟動“1414”對口支援工作，即省委、省政府的一位領(lǐng)導(dǎo)帶頭，下有四個單位共同參與，對口支援一個示范縣(市、區(qū))，目標(biāo)是一年內(nèi)至少辦成四件事實。

三是不斷加大對民族地區(qū)的財政支持和投入力度:2006年以來，中央財政將甘肅省2個民族區(qū)域自治州和7個自治縣歸進(jìn)中央財政撥款范圍，財政補(bǔ)助及其余專項補(bǔ)助資金也一步到位，財政撥款在原有的7000萬元翻了一番達(dá)到14700萬元。

四是設(shè)立蘭州新區(qū)甘肅民族經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū):民族區(qū)域所處地帶通常海拔較高、自然條件惡劣，造成基礎(chǔ)條件落后，不具備優(yōu)越的投資環(huán)境。以“飛地經(jīng)濟(jì)”理念為指導(dǎo)思想的情況下設(shè)立了“蘭州新區(qū)甘肅民族經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園”，結(jié)合蘭州新區(qū)所具有的各項優(yōu)勢，向民族區(qū)域引入大量商業(yè)投資、改善工業(yè)創(chuàng)造條件。

五是促進(jìn)邊境民族縣實現(xiàn)跨越式發(fā)展:憑借興邊富民行動平臺致力于將肅北蒙古族自治縣發(fā)展成“西部少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”，肅北縣城在發(fā)展過程中城鄉(xiāng)面貌出現(xiàn)了深刻的變化，經(jīng)濟(jì)增長突飛猛進(jìn)，產(chǎn)業(yè)層次更加豐富、發(fā)展速度穩(wěn)定提升，憑借興邊富民行動這個平臺推動了肅北縣實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

六是將教育視為發(fā)展的第一位:國內(nèi)外支援項目的重點皆在民族區(qū)域，經(jīng)過世界銀行的“貧三”項目、援藏項目、中英甘肅基礎(chǔ)教育項目和國家義務(wù)教育工程等項目，很大程度上提升了民族自治區(qū)域的教育狀況，城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育得到全面普及。

(三)法制建設(shè)的現(xiàn)狀

回顧近年來甘肅省的法制建設(shè)工作進(jìn)展，當(dāng)前法制建設(shè)進(jìn)展良好，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，民族自治區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了迅速的發(fā)展，社會十分穩(wěn)定和諧，成果十分顯著。立法工作上，《甘肅省實施＜民族區(qū)域自治法＞若干規(guī)定》、《甘肅省清真食品認(rèn)證通則》等法律法規(guī)、自治條例的制定與修改完善了甘肅省的民族法制，極大的推動了民族法制建設(shè)的發(fā)展;社會建設(shè)上，出臺了《進(jìn)一步加強(qiáng)全省城市民族工作的意見》等重要文件，構(gòu)建了完整的和諧建設(shè)機(jī)制。

二、阻礙民族區(qū)域法制建設(shè)的因素

(一)民族區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)落后

甘肅省大部分民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，自國家開啟“西部大開發(fā)”以來，國家對西部的投入日益增大，但是，由于地區(qū)生態(tài)環(huán)境、舊有基礎(chǔ)、宗教信仰、民族風(fēng)俗等相關(guān)因素的影響，西部的貧困與落后很難在短時間內(nèi)得到改善，沒有足夠的動力推動法制建設(shè)，使得法制建設(shè)發(fā)展緩慢，民族經(jīng)濟(jì)難以與民族區(qū)域法制實現(xiàn)功能上的互動，使得落后的民族經(jīng)濟(jì)制約法制建設(shè)。

(二)少數(shù)民族素質(zhì)的阻礙

民族區(qū)域的科學(xué)文化素養(yǎng)普遍偏低，而隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展，對人的科學(xué)文化素養(yǎng)的要求也水漲船高，民族區(qū)域人口接受事務(wù)的能力有限，思想觀念僵化、難以更新，甚至對新生事物會有抵觸感，于是便嚴(yán)重的制約了民族區(qū)域法制建設(shè)的推進(jìn)。

(三)民族地區(qū)傳統(tǒng)文化的阻礙

甘肅省各類少數(shù)民族的傳統(tǒng)法律文化相互之間差異很大。但是普遍經(jīng)濟(jì)水平低下、生產(chǎn)力發(fā)展水平較低、生活環(huán)境相對閉塞、社會秩序相對停滯。少數(shù)民族區(qū)域的傳統(tǒng)法律文化立足于特定的民族社會，是少數(shù)民族人民群眾多年來日常生活積累發(fā)展而來，僅僅只是地方性知識，它扎根于社會基層和鄉(xiāng)土民間，相對的封閉、保守以及落后，具有明顯的地方性，不屬于國家正統(tǒng)的、主流的現(xiàn)代法律。

(四)民族問題的阻礙

民族問題是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，屬于負(fù)面產(chǎn)物，會阻礙人類社會的發(fā)展，它會全面介入甘肅省的社會生活，阻礙和制約甘肅省民族地區(qū)的法制建設(shè)民族問題的存在會嚴(yán)重的阻礙和諧、穩(wěn)定的外部環(huán)境的形成，民族問題還會阻礙全省民族地區(qū)法制建設(shè)的整體推進(jìn)，解決民族問題只是民族法制中的一部分，不能將過多的精力花費在解決民族問題上，否則會影響民族法制的全面推進(jìn)。

三、如何推進(jìn)民族區(qū)域法制建設(shè)

民族法制建設(shè)的推進(jìn)是一個復(fù)雜而漫長的過程，如何來推進(jìn)甘肅民族區(qū)域的法制建設(shè)需要從多方面來入手，不僅僅只是要完善各類民族法，還要從根本入手，發(fā)展與鞏固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，完善各項制度。

(一)推動民族區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展

法制建設(shè)的推進(jìn)始終是以市場經(jīng)濟(jì)為著力點的，市場經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛使得人們相互間的依賴也越來越大，于法制的需求也日益增多，法制所覆蓋的面也越來越廣，法制建設(shè)便容易推進(jìn)。因此需將少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題放在首位，全力解決少數(shù)民族群眾的貧困問題，積極開展扶貧攻堅行動，通過深入調(diào)研將各項扶貧工作的思想貫徹到下級部門，重視民族工作部門的作用，積極調(diào)動各職能部門協(xié)調(diào)進(jìn)行扶貧工作;其次，民族區(qū)域現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分的薄弱，單是憑借自身的努力很難彌補(bǔ)先天的差距，難以實現(xiàn)快速的發(fā)展，因此需要國家、省政府在財政支付方面提供更多的資金支持。

(二)完善民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度具有典型的中國特色，而任何制度都是隨著時代的發(fā)展而不斷補(bǔ)充、完善的。應(yīng)當(dāng)從如下幾點入手:一是規(guī)范化自治區(qū)域設(shè)定的民族標(biāo)準(zhǔn)，對實行自治的民族區(qū)域的少數(shù)民族人口數(shù)量制定一個下限，確保民族自治的權(quán)益落實到少數(shù)民族頭上;二是將民族區(qū)域自治與西部大開發(fā)相結(jié)合，西部大開發(fā)作為解決民族問題的戰(zhàn)略方針，有助于進(jìn)一步補(bǔ)充和完善民族區(qū)域自治制度，因此，民族自治區(qū)域更應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會充分利用各種政策資源，進(jìn)一步發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì);三要設(shè)立非聚居少數(shù)民族權(quán)益保障制度，隨著時代的發(fā)展，散布在各地的少數(shù)民族越來越多，對該類人民群眾權(quán)益的保障也愈發(fā)突顯重要，因此需要盡快完善散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障法律體系，基于各民族實際情況，對現(xiàn)行的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等進(jìn)行修改，同時需要加大宣傳民族政策與相關(guān)常識，推動城市精神文明建設(shè)。

(三)重視民族區(qū)域地方人大的作用

地方人大始終是推進(jìn)民族區(qū)域法制建設(shè)的關(guān)鍵所在，民族區(qū)域的地方法規(guī)、自治條例等都需要通過自治區(qū)域地方人大及其常委會在對本土實際情況進(jìn)行調(diào)研后進(jìn)行規(guī)范的制定與實施，這既保證了國家基本法律的落實，又確保了地方特殊情況不被忽視。民族自治地方人大的自治法規(guī)立法，直接為民族法治建設(shè)建章立制，為自治權(quán)的有效行使提供法律保障，通過上述一般立法和自治法規(guī)立法能解決了同步進(jìn)行的國家社會主義法治建設(shè)和民族法治建設(shè)的立法先行問題。

四、幾點啟示

通過對甘肅民族區(qū)域法制建設(shè)進(jìn)展與現(xiàn)狀進(jìn)行深入探析之后，明確了制約民族區(qū)域法制建設(shè)的各項因素，針對性的提出了進(jìn)一步推進(jìn)法制建設(shè)的方針與措施，基于上述內(nèi)容得到了如下啟示:

一是民族區(qū)域自治制度是現(xiàn)有唯一能有效解決我國民族問題的制度，這一制度的確立極大程度上保證了民族地區(qū)法制建設(shè)向著良性循環(huán)的方向發(fā)展，確保了民族關(guān)系的和諧與穩(wěn)定，同時也不斷提高民族區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、少數(shù)民族群眾的生活水平。甘肅省民族地區(qū)近些年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、生活水平以及教育文化水平的發(fā)展離不來民族區(qū)域自治制度的確立與貫徹實施。

二是民族工作的第一要義是謀求發(fā)展，黨和國家始終將民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與進(jìn)步作為推進(jìn)民族工作的第一任務(wù)，更是以推動各民族共同發(fā)展、最終達(dá)到共同繁榮作為當(dāng)前階段的行動綱領(lǐng)。只有充分的利用使用好黨和國家賦予的自治權(quán)，持續(xù)補(bǔ)強(qiáng)自身的發(fā)展能力，才能有效的推動民族區(qū)域的法制建設(shè)。

三是始終堅持“兩個共同”主題，基于甘肅省的實際情況，民族區(qū)域相對落后的發(fā)展水平是阻礙民族工作的一大影響因素，只有明確了“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”這個主題，始終堅持貫徹民族區(qū)域自治制度，始終將民族區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步放在第一位，才能有效的推進(jìn)各民族的發(fā)展與進(jìn)步。

四是堅持科學(xué)發(fā)展觀，甘肅省大部分民族區(qū)域雖然有著豐富的自然資源，但是這些資源受到了地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各類因素的制約，并沒有得到有效的開發(fā)、利用，面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，因此需要樹立積極的科學(xué)發(fā)展觀，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

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