李綠偉

河南警察學(xué)院，河南　鄭州　450046

以保障民權(quán)推進(jìn)地方法制建設(shè)的思考

李綠偉

河南警察學(xué)院，河南鄭州450046

摘要：中國是一個有著兩千多年中央集權(quán)人治傳統(tǒng)的單一制國家，但經(jīng)過一個半世紀(jì)的現(xiàn)代化，特別是三十多年改革開放和社會主義法治國家建設(shè)，地方法制卻日益成為人們關(guān)注的一個重要問題。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以保障民權(quán)的方式推進(jìn)地方法制建設(shè)，筆者擬就以保障民權(quán)推進(jìn)地方法制建設(shè)的必要性和緊迫性做一些初步的分析，拋磚引玉，以求于學(xué)界方家、同仁。

關(guān)鍵詞：民權(quán)；地方法制；積極政治權(quán)利

中圖分類號：D923

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)36-0132-02

作者簡介：李綠偉，河南周口人，河南警察學(xué)院法律系，主要進(jìn)行法理學(xué)學(xué)習(xí)與研究。

一、以保障民權(quán)推進(jìn)地方法制建設(shè)的必然性分析

當(dāng)前中國地方法制的問題是，地方政府和地方法制正在扮演克減、貶低、篡奪民權(quán)以及侵蝕國本的主要(但可能是想象的)敵人。地方保護(hù)主義、地方壁壘、地方政府為追求政績工程而進(jìn)行的野蠻征地或房屋拆遷、地方政府財政動力之下的人為高房價等等，正在給地方以及其相關(guān)的一切，打上可疑的烙印。在這種人們普遍相信“地方、地方，多少罪惡你在竭力行之”，并因而對中央的“鐵腕”充滿了期待的時侯，還片面的強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)或法制地方化，恐怕受到不會是大力支持，而是當(dāng)頭棒喝吧！

也許會有人提出，之所以出現(xiàn)這樣的局面，正是因為地方權(quán)力過小，法制地方化程度不夠造成的，也就是說，中央權(quán)力過大，地方權(quán)力過小，導(dǎo)致地方保障和發(fā)展民權(quán)的能力不夠造成的，而這進(jìn)而導(dǎo)致民怨，并最終導(dǎo)致對中央干預(yù)和縮減地方權(quán)力的情緒化要求。應(yīng)該說，原則上這個說法有其一定的道理，但問題是，在承認(rèn)這樣一個基本事實存在的前提下，打破這一惡性循環(huán)，地方分權(quán)和地方法制是一個合適的直接切入點(diǎn)嗎？我們認(rèn)為做出這樣的選擇既不是正確的，也不是明智的。說它不正確，是因為，它尚未擺脫原先的地方與中央關(guān)系的分析框架，把民眾及其權(quán)利僅僅是為消極的、被動的和權(quán)力自然衍生之后果般的東西，而沒有看到民眾及其權(quán)利才是地方自治力量的真正源泉和根本方向。一個很簡單的問題，在既有的地方權(quán)力組織方式和地方政府為民負(fù)責(zé)的狀況下，能保證擴(kuò)大后的地方權(quán)力，一定為民權(quán)而運(yùn)用嗎？不要忘了，民權(quán)之中大量的積極的政治權(quán)利，正是為了確保這種負(fù)責(zé)性而設(shè)立的，沒有了它們的實際運(yùn)用和落實，服務(wù)型的(地方)責(zé)任政府，基本上是無源之水、無本之木，鏡花水月一樣的東西。其次，當(dāng)前地方政府的權(quán)力真的小到了無法為民權(quán)做些實事的地步了嗎？關(guān)于這一點(diǎn)，我們只要看看那些地方政府操縱種種踐踏民權(quán)的花樣實例就明白了。擁有者大規(guī)模作惡的權(quán)力，卻聲稱沒有行善的力量，是一種經(jīng)不起推敲的軟弱論調(diào)，只會更失民心、為淵驅(qū)魚而已。人人都是會進(jìn)行理性計算的人，當(dāng)人們只能在眾多暴君和一個暴君之間進(jìn)行選擇時，人們無一例外，會選擇一個暴君來忍受，何況中央在他們的眼里，正是拯救的希望。另外，在民族主義和愛國主義蓬勃高漲的當(dāng)代中國，離開民權(quán)這個國本，而熱衷于和中央爭權(quán)奪利，必然從感情上進(jìn)一步削弱其正當(dāng)性，必然會引來中央和民眾的懷疑和反擊，必然會成事不多，無所作為。民眾不可能去支持一個侵蝕國本的地方政權(quán)或地方法制，甚至完全不能接受這樣一種學(xué)說。

由于民權(quán)既包括積極的政治權(quán)利和消極的其他權(quán)利兩部分，也許會有人在民眾的積極政治權(quán)利問題上提出疑問，擔(dān)心民眾的當(dāng)下能力狀況不能勝任地方法制民主化的任務(wù)。這是一個老問題了，但也是一個總被人們倒果為因的思維弄的混亂不堪的問題。對此，蕭公權(quán)先生有一個很好的回應(yīng)，這就是中國先賢們的古訓(xùn)，“未有學(xué)養(yǎng)子而后嫁者也”[1]。

因此，我們認(rèn)為，打破惡性循環(huán)，當(dāng)下直接的切入點(diǎn)，是地方政府切實保證公民的各項權(quán)利，以地方的立法確認(rèn)它們，以地方的立法、執(zhí)法和司法進(jìn)程切實的實現(xiàn)它們，而不是相反或其他。只有切實的把地方權(quán)力的運(yùn)用調(diào)整到人民自治的邏輯上來，納入人民自治的框架中去，切切實實地推進(jìn)民權(quán)的實現(xiàn)、保障和發(fā)展，地方法制才有意義，才有希望。

二、以保障民權(quán)推進(jìn)地方法制建設(shè)實施的緊迫性分析

圍繞民權(quán)這個中心開展地方法制建設(shè)，應(yīng)該從當(dāng)下切實并盡快實施，因為歷史留給我們的時間并不十分充裕。中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，很大程度上是“人口紅利”的結(jié)果。三十年前，國家強(qiáng)制實行計劃生育，是中國少生了三億人。這意味著對那些在原有龐大人口基數(shù)上繼續(xù)增長的人口，他們必須撫養(yǎng)的人數(shù)減少，也意味著他們可以接受比較低的工資水平可以，正因如此，中國低技術(shù)含量和低工資水平經(jīng)濟(jì)才得以起飛，打造起了“以廉價勞動力供應(yīng)全世界”的“世界工廠”，并最終取得當(dāng)前的成就。這些成就也催生鼓吹“以襯衫換飛機(jī)”的“襯衫經(jīng)濟(jì)學(xué)”論調(diào)的流行。但是，“人口紅利”其實質(zhì)實際是“人口借貸”，也即把我們當(dāng)下應(yīng)當(dāng)付出的成本推移到下一代人口身上去，由他們到時承擔(dān)。而這一負(fù)擔(dān)就是人口老齡化所造成的巨大財政負(fù)擔(dān)和社會負(fù)擔(dān)。當(dāng)前中國正在進(jìn)入“人口借貸”的償還期。研究表明，到2025年，大約13.4%的中國人口(也即3億左右的人口)將在65歲以上，中等年齡將提高到39歲。[2]需要特別指出的是，人口借貸的償還需要屆時的一代人擁有較高的償還能力，原因很簡單，因為到時來還債的人數(shù)減少了，而接受債務(wù)償還的債權(quán)人卻很多。但中國當(dāng)前的人才素質(zhì)培養(yǎng)形勢卻不容樂觀。中國教育投資長期比率較低，而且占人口多數(shù)的農(nóng)村，教育投資更是嚴(yán)重不足。2009年政府所確定的農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不過是把小學(xué)、初中學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)分別提高到300元和500元而已。[3]與之相伴，長期的低保障水平和低薪金水平，使中國公民的健康狀況不容樂觀，許多人只能以較低的健康水平苦熬艱難工作，許多人較早地降低或喪失了勞動能力，更有許多剛剛介入老年的人口，變成了毫無勞動能力、徹頭徹尾的消費(fèi)人群。而與此同時，2025年，印度的人口將會趕上和超過中國，而其老齡人口卻只占全國人口的8%，隨著其基礎(chǔ)設(shè)施的改善、經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)惠以及廉價勞動力的充足，中國現(xiàn)在手中的供應(yīng)世界的能力，將可能被奪去。[4]相應(yīng)地，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也即勞動力密集型的“襯衫經(jīng)濟(jì)學(xué)”，就再也難以為繼了。如果我們現(xiàn)在不未雨綢繆、曲突徙薪，做好預(yù)防和應(yīng)對工作，那么隨著中國經(jīng)濟(jì)的停止或降低，許多社會問題都將已較為激烈的方式表現(xiàn)出來，其結(jié)果是任何人都不愿意看到的。

可與這種理性的危機(jī)意識和憂患意識不相適應(yīng)的是，我們的社會中，當(dāng)前正存在著一種有害的(只是特征描述意義而非意識形態(tài)意義上的)“右翼保守主義”的勢力擴(kuò)張和話語蔓延。有學(xué)者把這理解成“右翼專制主義的崛起”，[5]這當(dāng)然是有所激發(fā)的言論了，但如果我們淡去言論的論辯關(guān)切，把眼光放在其所提出的問題之上，我們不得不承認(rèn)，所擔(dān)憂的事實，卻是一定程度上存在，并正在發(fā)揮著影響力。如“中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就主要應(yīng)歸功于企業(yè)家，而不是勞動者，因此應(yīng)優(yōu)先保護(hù)富人的權(quán)利(此處混淆了企業(yè)家和富人的概念，將二者等而視之)”、“貧富差距是市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果”、“房子只是造給有錢人的”、“土地征收或房屋拆遷不應(yīng)當(dāng)給與被征收人或被拆遷人以等于市場價格的補(bǔ)償，因為其財產(chǎn)的增值并不歸功于原產(chǎn)權(quán)人”等等，不一而足。公共領(lǐng)域之中，各種勢力和觀點(diǎn)彼此角力，互相爭鋒，本身當(dāng)然并無不妥，但當(dāng)公共領(lǐng)域中的這些話語、思維及其背后的勢力，成了唯一的主角，甚至能夠搞一言堂，并不動神色地成了公共機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)的理解前見或思維定勢，成了無需思索就加以接受的前提，并總是被深信不疑時，就有了問題。亞當(dāng)·斯密很早就告誡我們，分享國民財富的三大階層——地主、勞動者和資本家，在公共領(lǐng)域中有著不同表現(xiàn)和傾向：地主慵懶和無知，但卻傾向于寬宏地與公共利益共舞；勞動者承受生活艱辛、欲求公共利益的實現(xiàn)，但由于無知無能，在公共領(lǐng)域無所作為或少有作為；資本家有能力掌控公共領(lǐng)域，但其利益卻總是與公共利益存在著較大背離，經(jīng)常傾向于欺騙、壓迫和掠奪，因此，最需要公眾的時時警惕。

“商人和制造業(yè)者通常是使用資本最大的兩階層。因為他們最富裕，所以最為社會所尊敬。他們終日從事規(guī)劃與設(shè)計，自比大部分鄉(xiāng)紳具有更敏銳的理解力?？墒?，因為他們通常為自己特殊事業(yè)的利益打算，而不為社會一股利益打算，所以，他們的判斷，即使在最為公平(不總是如此)的場合，也是取決于關(guān)于前者的考慮，而很少取決于關(guān)于后者的考慮。他們比鄉(xiāng)紳高明，與其說是由于他們更理解公眾利益，倒不如說是由于他們更理解自身的特殊利益。由于這種比較優(yōu)越的理解，他們往往利用鄉(xiāng)紳的寬宏施行欺騙手段，使他老老實實地相信，他自身的利益不是公眾利益，唯有他們的利益才是公眾利益，并使他僅僅憑了這單純而誠篤的信念，舍棄自己的利益和公眾的利益，去遷就他們。其實，不論在哪一種商業(yè)或制造業(yè)上，商人的利益在若干方面往往和公眾利益不同，有時甚或相反。擴(kuò)張市場，縮小競爭，無疑是一般商人的利益?？墒乔罢唠m然往往對于公眾有利，后者卻總是和公眾利益相反?？s小競爭，只會使商人的利潤提高到自然的程度以上，而其余市民卻為了他們的利益而承受不合理的負(fù)擔(dān)。因此，這一階級所建議的任何新商業(yè)法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)十分小心地加以考察。非小心翼翼地、抱著懷疑態(tài)度作了長期的仔細(xì)檢查以后，決不應(yīng)隨便采用。因為他們這般人的利益，從來不是和公眾利益完全一致。一般地說，他們的利益，在于欺騙公眾，甚至在于壓迫公眾。事實上，公眾亦常為他們所欺騙、所壓迫?！盵6]

據(jù)此，我們可以說，當(dāng)前中國，公眾民權(quán)所面臨的，不僅是自身的薄弱狀況，也有相反勢力所造成的輕視、漠視、限制、甚至抹殺效應(yīng)的牢籠和桎梏危險。這也正是我們特別強(qiáng)調(diào)把民權(quán)作為地方法制的核心關(guān)切的原因之一。

也許有人會認(rèn)為，就民權(quán)的保障和發(fā)展而言，考慮到當(dāng)前地方政府的能力狀況，似乎應(yīng)該更多地由國家法制來負(fù)責(zé)。對此，我想用先賢古訓(xùn)來作為回答：第一，“覆巢之下，焉有完卵”，所有地方，都應(yīng)有同舟共濟(jì)的責(zé)任意識；第二，“當(dāng)仁不讓”，所有地方都應(yīng)積極發(fā)揮做正確事情的主動性，“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”。

[參考文獻(xiàn)]

[1]蕭公權(quán).憲政與民主[M].北京：清華大學(xué)出版社，2006：26.

[2]薛涌.怎樣做大國[M].北京：中信出版社，2009：107-113.

[3]薛涌.怎樣做大國[M].北京：中信出版社，2009：249-250.

[4]薛涌.怎樣做大國[M].北京：中信出版社，2009：120.

[5]薛涌.怎樣做大國[M].北京：中信出版社，2009：8-9.

[6]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究[M].郭大力，王亞南譯.北京：商務(wù)印書館，2002：123.