魏聲然

揚州大學法學院，江蘇　揚州　225009

城市流動人口子女平等受教育權保護——以廣東佛山為例*

魏聲然

揚州大學法學院，江蘇揚州225009

摘要：隨著城市化的不斷推進，城市流動人口子女入學均等化問題越來越成為全社會的焦點話題。教育均等化過程中的種種問題，有家庭環(huán)境的影響，也有流入地學校的條件限制，更有政府支持不夠以及現(xiàn)有的制度壁壘阻隔等等。廣東省佛山市通過一系列措施，設計一整套具有可操作性的入學方案，保護流動人口子女平等受教育權。

關鍵詞：流動人口子女；平等受教育權；法律政策

中圖分類號：D922.16

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)36-0028-02

作者簡介：魏聲然(1988-)，男，漢族，江蘇儀征人，揚州大學法學院，法律碩士研究生。

一、基本情況

作為珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和區(qū)域性制造業(yè)中心，佛山市吸引了大量外來流動人口，其子女教育平等權的保護成為一項重要的社會發(fā)展課題。佛山市在管理城市流動人口子女的入學均等化問題上，始終以“流入地政府管理為主”和“全日制公辦學校為主”為準則，采取公辦學校打頭陣、民辦學校后跟上的方式，盡一切可能讓公辦學校大力吸收流動人口子女，以政策為導向、以學校為陣地、以資金為保障，解決流動人口子女“入學難”的問題。據(jù)2014年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，整個佛山市小學至初中在校生總計65.8萬人，其中在校的流動人口子女總計30.7萬人，比重約為47%，固定學生與流動學生的比例接近1：1。在所有在佛山市入讀的流動學生中，在公辦學校入讀的人數(shù)為21.8萬人，就讀于公辦學校的流動人口子女規(guī)模在廣東省排名第一位。公辦學校與民辦學校中在讀的城市流動學生中，共17.3萬人可以享受免費教育，其比例達到在校生的56%，作為保障的政府資金投入達到1.4億元。

二、相關政策

從2004年開始，佛山市制定了一系列與流動學生入學均等化問題相關的政策，并不斷擴大受惠對象、放寬適用范圍，為總共16類政策性借讀生提供與戶籍生平等的待遇，同時采取積分制入學的辦法，使入學門檻不斷沿著普及化、柔性化的方向逐步降低，為流動人口子女提供了平等受教育權、保障了教育公平權。為使絕大部分流動兒童都能享受教育的均等化，佛山市不斷拓寬免費教育(小學至初中)的適用人群，減少流動家庭的教育支出，讓城市流動人口子女在佛山能真正地“進得來、讀得起、留得住、學得好”。具體措施包括以下幾點：

(一)從入學角度抓教育均等化

佛山市規(guī)定進城務工就業(yè)農(nóng)民(非戶籍居民)在佛山市同一區(qū)連續(xù)暫住5年以上，由固定住址、合法就業(yè)或經(jīng)營證明，其子女到教育行政部門制定學校就讀的，可享受免費義務教育。2012年，佛山市頒布《佛山市非戶籍常住人口子女入讀義務教育公辦學校實施辦法》，引入“積分入學”機制，進一步降低城市流動人口子女入學門檻。

入學問題是教育公平的起點，佛山市將城市流動人口子女的入學問題納入市教育事業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃，作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的一大要務，不斷加大政府投入，實施多輪中小學校布局調整和資源優(yōu)化重組、挖掘盤活公辦學校學位潛力、鼓勵社會力量規(guī)范辦學等多形式措施，滿足城市流動人口子女不斷增長的入學需要。

(二)落實政府責任，加大財政支持力度

佛山市堅持經(jīng)費投入以流入地政府承擔為主，通過兩個方面維護城市流動人口子女的平等教育權。

1.實行流動人口子女與本地學生相近乃至相同的收費標準。從2005年起，佛山市不斷下調“借讀生”——即流動人口子女——的學雜費，使其與本地學生的學雜費差距不斷縮小，其中，“借讀生”的書雜費比例從70.2%下降到了48.5%。第一步下調收費標準的措施，實際上是要解決讓流動學生入學后能“讀得起”的問題，學雜費逐步下調后，流動學生與普通生的義務教育費用支出基本持平，這就使公辦學校的大門可以向所有適齡兒童敞開，使流動人口子女都能夠接受義務教育。在2009年，佛山市率先按照國家規(guī)定，取消義務教育的借讀費，按照統(tǒng)一標準(小學每學期340元，初中每學期520元)收取學費，完全統(tǒng)一了城市流動人口子女與本市戶籍學生在義務教育階段的收費標準，使流動人口子女能夠享受到與本地兒童完全平等的教育資源，同時無須支付額外的教育支出。

2.不分戶籍，實行生均公用經(jīng)費撥款制度。為了進一步擴大流動兒童入學比例，佛山市將教育的生均公用經(jīng)費編入各級政府財政的預算，從政府保障的角度出發(fā)，力求使所有符合條件的流動兒童都能夠享受到財政補貼，從而擴大流動兒童入學比例。2011年佛山市生均公用經(jīng)費撥款標準為小學800元，初中1000元。

(三)采取“政策性借讀”政策，保障流動人口子女教育公平

若有流動兒童的流動家庭沒有達到“入戶”佛山的條件，相關部門將以“逐步擴大，盡力而為”作為原則，采取“政策性借讀”政策，保障流動人口子女教育平等權。享受“政策性借讀”政策的學生即為“政策性借讀生”，他們享受按政策入讀公辦學校及免費教育，與戶籍生待遇平等。

從2004年起，佛山市享受該政策的“政策性借讀生”，從11類人群逐步擴大，到2012年年時，已經(jīng)涉及16類適齡兒童，總計5類，包括特殊人群、引進人才、投資貢獻、境外群體、優(yōu)撫群體。有適齡兒童的流動家庭只需滿足1類條件，便可享受“政策性借讀”政策。這一措施大力保障了流動人口子女入讀公辦學校，目前佛山每年有1萬多名流動人口子女獲得了這一政策的實惠。

*江蘇省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程科研基金項目“城市流動人口子女入學均等化問題與對策研究”(SJLX_0590)。

(四)采取“積分制”入學政策，鼓勵流動人口安居及其子女教育正常化

2012年，佛山市頒布了《佛山市非戶籍常住人口子女入讀義務教育公辦學校實施辦法》，實施“積分制”入學政策，進一步擴大了優(yōu)惠政策的受惠面，面向居住滿一年但暫時無法享受“政策性借讀”政策的流動家庭兒童，根據(jù)家庭的積分情況，從高積分到低積分地解決流動兒童入學問題。為保證公平原則，在設計整個“積分”框架時，還細致地分析情況，對部分有可能違背公平原則的不平衡項目做了限制，對少數(shù)項目規(guī)定了一些最高分封頂。此外，該政策內(nèi)不規(guī)定減分項目，目的在于積極地鼓勵流動人口常住佛山、定居佛山、熱愛佛山，以最快的速度融入佛山社會。

三、佛山經(jīng)驗帶給我們的啟示

(一)明確政府職責

從2001年開始，國家法律及政策在流動人口子女教育問題上，采取的是流入地政府為主，流出地政府予以配合的方式，主要有以下幾方面的工作：

1.流入地政府的相關工作

(1)行政部門及教育部門，將城市流動人口子女的義務教育工作作為九年義務教育工作的重要內(nèi)容來抓，指導、幫助并督促相關公辦學校按照規(guī)定認真做好接收及教學工作。

(2)公安部門，建立完善流動兒童數(shù)據(jù)庫，并與教育部門共享，提供適齡流動兒童的實時情況。

(3)發(fā)展改革部門，將適齡流動兒童就學學校建設納入城市基礎設施建設規(guī)劃，將城市流動人口子女教育納入城市社會發(fā)展計劃。

(4)財政部門，制定出必要的保障經(jīng)費機制。

(5)機構編制部門，根據(jù)流入地適齡流動兒童的相關情況，及時編制、核定接收學校的教職工人數(shù)。

(6)勞動保障部門，大力保護流動人口的勞動權、休息權等，并嚴禁少數(shù)企業(yè)不法使用童工，保障適齡流動兒童都能夠入學。

(7)城市人民政府的社區(qū)派出機構，負責督促本社區(qū)的流動人口積極將子女送入就近的公辦學校，接受法定義務教育，并批評教育不按義務教育法、將子女送入工廠的父母，說服、責令其依法送子女入學。

2.流出地政府的相關工作

流出地政府要積極配合流入地政府，做好城市流動人口子女教育工作，建立健全有關制度，教育行政部門要做好城市流動人口子女的信息登記工作，并及時傳遞給流入地教育行政部門，做好配合工作。

(二)明確入學條件

從形式平等的角度來看，城市流動人口子女的平等受教育權，主要表現(xiàn)為受教育起點的機會平等和享有教育資源的機會平等，即城市流動人口子女享有流入地公辦學校的入學升學機會平等權和在流入地公辦學校接受教育的過程中，享有平等利用國家、社會、學校提供的教育資源的權利。

佛山市采取的“積分入學”政策大大降低了入學門檻，積分內(nèi)容和標準系統(tǒng)化和科學化，操作簡便；“政策性借讀生”政策構建的多個部門聯(lián)動機制，為城市流動人口子女入學提供了一個非常積極的政策示范。其中積分制打破了過去流動人員只能依靠購房人戶、讀書入戶和投資納稅入戶三種主要入戶限制，而當下流動人口入戶的最大動力之一就是其子女的入學問題。

這啟示我們將來在制定全國標準的流動人口子女教育相關法律法規(guī)時，要讓適齡的流動兒童與本地兒童在教育支出、管理等方面享受同等的待遇，使他們能夠進入公辦學校，并真正地獲得法律、政策的保護。我們還可以模仿佛山市的入學條件設置，對達到標準的流動兒童積極引導入學，結合當?shù)氐膶嶋H情況，在不過分透支地方財政的基礎上，保障每一個孩子的平等受教育權。

(三)明確經(jīng)費保障

2014年，全國教育經(jīng)費總投入為32806.46億元，比上年的30364.72億元增長8.04%。不過我國人口基數(shù)大，從人均水平來看，從與其他發(fā)達國家投入相比較來看，仍顯不足遠遠不能滿足現(xiàn)實需要，必須著力改進。

首先，繼續(xù)保持教育經(jīng)費在政府財政預算中的比例，逐步加大針對城市流動人口子女受教育問題的經(jīng)費支出，完善城市流動人口子女教育經(jīng)費的管理、監(jiān)督和責任追究機制。其次，多方面拓展城市流動人口子女教育經(jīng)費渠道，政府支出是首要保障，同時輔以其他方式，比如其他個人或公益組織的教育捐款捐贈。對接收城市流動人口子女就讀的民辦學校，在《民辦教育促進法》框架下，從財政上加以必要的扶持，給予土地、貸款、稅收等相關政策優(yōu)惠。

四、小結

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，城市流動人口的社會參與程度持續(xù)加深，佛山市在流動人口子女教育平等權保護方面取得了可喜的成績，但還面臨許多問題，比如一些流動人員反映積分制申請手續(xù)太繁瑣，所涉及項目太多，相關證明的獲得條件太過嚴格，不過佛山各種政策給我國研究流動人口子女平等受教育權的保護和發(fā)展提供了非常好的素材?？偠灾丝诘淖杂闪鲃邮巧鐣M步的必然趨勢，社會各方應攜起手來保護流動人口子女的平等受教育權，這不僅是對流動人口及其子女，而且對于全社會發(fā)展和進步都具有重要意義。

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