陳 靜

天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津300387

一、問(wèn)題由來(lái)

2015年4月15日，全國(guó)專車第一案——專車司機(jī)陳超起訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理中心，在濟(jì)南市市中區(qū)人民法院公開受理。3月19日城市公共客運(yùn)管理中心對(duì)陳超利用專車軟件進(jìn)行“非法運(yùn)營(yíng)”的行為，予以兩萬(wàn)元的行政處罰。陳超起訴稱被告做出的行政處罰存在程序違法、適用法律等多處錯(cuò)誤，請(qǐng)求法院依法撤銷。被告則對(duì)原告所有的訴訟請(qǐng)求予以駁斥，請(qǐng)求法院駁回原告的指控，該案使原本就存在爭(zhēng)議的專車合法性問(wèn)題日趨白熱化。

針對(duì)專車服務(wù)的合法性問(wèn)題，社會(huì)各界爭(zhēng)論不休。2015年1月8日，交通運(yùn)輸部明確表態(tài)直接使用專車一詞。2015年3月13日，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)表示永遠(yuǎn)不允許私家車進(jìn)入專車范疇?？梢?，交通部肯定了專車對(duì)傳統(tǒng)城市客運(yùn)服務(wù)的創(chuàng)新意義并鼓勵(lì)其發(fā)展，但同時(shí)嚴(yán)格禁止私家車接入。由于相關(guān)的立法空白，專車一度被定義為“黑車”，自其誕生之日起便遭受地方各城市的打擊。2014年11月，沈陽(yáng)交通管理部門率先表示專車屬于非法運(yùn)營(yíng)，對(duì)于專車服務(wù)將嚴(yán)厲打擊，隨后，專車服務(wù)被濟(jì)南、南京、北京等多地先后叫停。①2015年10月交通部起草的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》的征求意見稿更是將專車推到難以為繼的尷尬境地。其實(shí)，專車軟件的鼻祖Uber(優(yōu)步)打車先后進(jìn)入40多個(gè)國(guó)家，但其發(fā)展卻也是舉步維艱。首先Uber在其出生地美國(guó)各州的發(fā)展不盡相同，曾慘遭波士頓封。2014年12月，Uber被印度全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)封殺，而且先后遭到荷蘭、加拿大、韓國(guó)、西班牙、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家不同程度的調(diào)查和叫停。②

二、專車的法律規(guī)制

(一)行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定

依據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第八條和第十條規(guī)定，對(duì)于運(yùn)營(yíng)車輛和經(jīng)營(yíng)者做出法律規(guī)制:市場(chǎng)主體從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)具有與其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)相適應(yīng)且經(jīng)檢驗(yàn)合格的車輛，并向相關(guān)級(jí)別的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)?？瓦\(yùn)經(jīng)營(yíng)者取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證后，應(yīng)該依法向工商行政管理機(jī)關(guān)辦理有關(guān)登記手續(xù)。本法第九條對(duì)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)駕駛的人員做出法律規(guī)制:駕駛員取得運(yùn)營(yíng)車輛駕駛資格必須通過(guò)相關(guān)運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)客運(yùn)法律法規(guī)、機(jī)動(dòng)車維修和旅客急救基本知識(shí)的考核。2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締方法》第二條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)，否則由工商行政管理部門依法對(duì)未取得許可證或者其他許可文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的違法行為予以查處。

營(yíng)運(yùn)車輛的法律規(guī)制之嚴(yán)格可見一斑，筆者認(rèn)為，就行政法規(guī)規(guī)定而言專車服務(wù)存在以下問(wèn)題:專車的基本運(yùn)營(yíng)模式“四方協(xié)議”即車輛由汽車租賃公司提供、駕駛員由勞務(wù)公司派出、互聯(lián)網(wǎng)公司搭建APP信息平臺(tái)、共同為乘客服務(wù)。③“四方協(xié)議”模式是在法律的框架下市場(chǎng)創(chuàng)新的體現(xiàn)，并不違背現(xiàn)行法律，但是專車平臺(tái)私下默許甚至招攬私家車掛靠汽車租賃公司，私家車司機(jī)掛靠勞務(wù)公司。雖然我國(guó)法律對(duì)于“掛靠”的規(guī)定尚屬空白，專車平臺(tái)“以法無(wú)禁止即可為”為其運(yùn)營(yíng)的理論基礎(chǔ)，但是筆者認(rèn)為對(duì)于“掛靠”雖沒有明確法律規(guī)定，但專車網(wǎng)站和汽車租賃公司對(duì)于駕駛員和車輛的審查標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于相關(guān)法規(guī);專車平臺(tái)以盈利為目的，對(duì)于車輛等審查也多處突破審查標(biāo)準(zhǔn)，專車管理的漏洞亟需修補(bǔ)。④

(二)地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

2013年北京市交通委員會(huì)頒布的《關(guān)于北京市小客車合乘出行意見》是全國(guó)首個(gè)有關(guān)專車的地方規(guī)范，該規(guī)定明確了合乘的服務(wù)形式包括提供合乘出行信息、合乘協(xié)議文本、合乘運(yùn)作流程、網(wǎng)上簽約服務(wù)、評(píng)定合乘信用等，但禁止合乘車輛臨時(shí)隨意進(jìn)行合乘攤算。可見北京市對(duì)于專車的合法性予以認(rèn)可并鼓勵(lì)其發(fā)展。2013年齊齊哈爾市人民政府發(fā)布制定《齊齊哈爾市人民政府關(guān)于嚴(yán)禁汽車租賃企業(yè)私家車主從事非法運(yùn)營(yíng)的通告》，規(guī)定禁止私家車接入互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)軟件變相從事非法預(yù)約出租汽車營(yíng)運(yùn)，對(duì)于私家車、專車軟件以及汽車租賃企業(yè)從事非法運(yùn)營(yíng)的，依照國(guó)家相關(guān)法規(guī)予以處罰。該規(guī)定明確將專車定性為“黑車”，將專車服務(wù)定性為非法營(yíng)運(yùn)。僅以以上兩部地方法規(guī)為例，可見各城市對(duì)于專車問(wèn)題的合法性與否呈現(xiàn)截然相反的態(tài)度。

筆者認(rèn)為對(duì)于部分地方法規(guī)經(jīng)將專車認(rèn)定為黑車，是存在問(wèn)題的。黑車載客沒有任何資質(zhì)，無(wú)價(jià)格限制，更重要的是乘客的安全得不到任何保障;而專車是依據(jù)“四方協(xié)議”模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，“掛靠”法律并沒有明確禁止，并且車況、駕駛員信息在專車公司有明確登記和審查標(biāo)準(zhǔn)，并且價(jià)格和服務(wù)受其制約。由于國(guó)家對(duì)于專車合法性法規(guī)的立法缺失，導(dǎo)致地方法規(guī)和地方規(guī)章出現(xiàn)相互沖突的問(wèn)題，但在國(guó)家出臺(tái)相關(guān)規(guī)章之前，專車合法與否的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循地方的法律規(guī)范。

三、以法律視角研究專車的發(fā)展出路

(一)專車存在的問(wèn)題

唯物辯證法認(rèn)為，事物發(fā)展的方向是前進(jìn)的、上升的，事物前進(jìn)的道路是曲折的、迂回的，這是一切事物發(fā)展的總趨勢(shì)。⑤專車服務(wù)自問(wèn)世以來(lái)雖然處處遭遇法律的壁壘，但是仍然順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)欣欣向榮的生長(zhǎng)趨勢(shì)。專車的出現(xiàn)客觀上方便了人們出行，推動(dòng)了出租車行業(yè)的改革，甚至倒逼立法促進(jìn)專車行業(yè)的法律規(guī)制，但是專車作為新事物又有著不可避免的局限性。

1．?dāng)_亂了政府對(duì)出租車總量的管控

《行政許可法》將城市出租車經(jīng)營(yíng)納入了行政許可的范圍，通過(guò)政府監(jiān)管嚴(yán)格規(guī)范行業(yè)的健康有序發(fā)展。出租車屬于公共資源配置范疇，直接涉及到公共的安全和利益，出租車行業(yè)需要準(zhǔn)入機(jī)制，因此政府對(duì)于出租車實(shí)行數(shù)量管控。依據(jù)中華人民共和國(guó)建設(shè)部制定的《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定:各城市依據(jù)本地的實(shí)際情況，對(duì)出租汽車的運(yùn)營(yíng)數(shù)量加以控制，大城市每千人不宜少于2輛，小城市每千人不宜少于0．5輛，中等城市可在其間取值。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民的出行需求以及相關(guān)服務(wù)水平的要求提高，但遺憾的是出租車行業(yè)并未能緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐。出租車一直被定義為公共交通出行的補(bǔ)充，但是由于人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求與政府?dāng)?shù)量管控的矛盾，一些發(fā)達(dá)城市逐漸滋生了“打車難”、“黑車”等問(wèn)題，專車服務(wù)自然應(yīng)運(yùn)而生。專車已迅速發(fā)展為城市客運(yùn)的一支強(qiáng)大的隊(duì)伍，私家車接入專車平臺(tái)，充分利用了閑置的車輛資源，但是私家車大量涌入運(yùn)營(yíng)軌道且大部分違反要求不向相關(guān)部門報(bào)備，違背了出租車行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)的原則，擾亂了政府對(duì)出租車總量的限制。

2．專車的“巨額補(bǔ)貼”構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

專車相比較于傳統(tǒng)的出租車，壓倒性的優(yōu)勢(shì)是優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和實(shí)惠的價(jià)格，究其原因在于專車平臺(tái)后國(guó)內(nèi)外企業(yè)巨額的投資。以Uber為例，2014年12月最新融資12億美元，使其總?cè)谫Y金額達(dá)100億美元。Uber軟件進(jìn)軍中國(guó)市場(chǎng)后，已經(jīng)融資15億美元的金額，其中包括互聯(lián)網(wǎng)巨頭百度的6億美元投資。2015年Uber計(jì)劃在中國(guó)投資70億元人民幣，目前市場(chǎng)估值超過(guò)500億美元。而支撐滴滴快的的則是騰訊和阿里巴巴。專車平臺(tái)為了吸引客戶擴(kuò)大市場(chǎng)份額，對(duì)用戶進(jìn)行大幅度補(bǔ)貼，使出租車毫無(wú)招架之力。除私家車外，大量的出租車也紛紛接入專車平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，專車的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)嚴(yán)重的沖擊了傳統(tǒng)的出租車行業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式。依據(jù)《中華人明共和國(guó)反不正當(dāng)法》之規(guī)定，不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)包括經(jīng)營(yíng)者為打擊行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者以低于成本的價(jià)格銷售商品，專車以低于市場(chǎng)的價(jià)格運(yùn)營(yíng)，無(wú)疑構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。面對(duì)專車的咄咄逼人之勢(shì)，引發(fā)了我國(guó)多地的“出租車罷工”的鬧劇。

(二)專車的發(fā)展出路

1．加快專車的相關(guān)立法

“專車模式”的發(fā)展引發(fā)了一系列的法律問(wèn)題:專車“掛靠”的法律定性;若專車發(fā)生交通事故互聯(lián)網(wǎng)公司的責(zé)任問(wèn)題;專車價(jià)格的監(jiān)管等問(wèn)題等。但是由于法律的滯后性，目前尚無(wú)法律法規(guī)可以明確的對(duì)專車以及專車平臺(tái)存在的問(wèn)題進(jìn)行有效的規(guī)制和解決。所以國(guó)家有必要針對(duì)道路運(yùn)營(yíng)管理所遇到的新問(wèn)題進(jìn)行立法，完善相關(guān)的法律法規(guī)，使專車治理有法可依。

2．加強(qiáng)專車的政府監(jiān)管

政府監(jiān)管是城市交通有序發(fā)展的前提，專車長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展離不開政府的規(guī)范與匡扶。政府應(yīng)該嚴(yán)格車輛接入專車平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)審查，對(duì)于專車車輛的安全性能，駕駛員的資格定期審查，加強(qiáng)對(duì)專車的數(shù)量管控。同時(shí)，針對(duì)不同城市的經(jīng)濟(jì)水平，實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)，規(guī)范專車行業(yè)的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

3．企業(yè)自律謀求發(fā)展

首先，雖然專車軟件服務(wù)商明確申明專車服務(wù)按照“四方協(xié)議”的模式，但是私家車“低門檻”接入專車平臺(tái)已經(jīng)是公開的秘密。私家車大量涌入專車市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)觸碰行政法規(guī)的“紅線”，但遺憾的是專車平臺(tái)以及汽車租賃公司并沒有嚴(yán)格車輛接入的監(jiān)管，導(dǎo)致本就處在法律邊緣的專車服務(wù)漏洞頻出。滴滴專車于2015年3月16日發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)管理及乘客安全保障標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)企業(yè)自身進(jìn)行監(jiān)管。滴滴公關(guān)部薛帥表示:滴滴一直遵循“四方協(xié)議”與租賃公司合作，就滴滴專車平臺(tái)而言，絕對(duì)不會(huì)認(rèn)可私家車的直接接入。⑥所以，專車服務(wù)企業(yè)的健康發(fā)展，既要保持創(chuàng)新活力，又要嚴(yán)格遵守法制，沿著法律軌道運(yùn)行，加強(qiáng)企業(yè)自我監(jiān)管和行業(yè)自律。

其次，針對(duì)交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳福的表示，私家車禁止進(jìn)入專車范疇運(yùn)行已是定局。但是私家車是滴滴快的等專車平臺(tái)得以運(yùn)營(yíng)的依賴，那么即將失去車輛資源的專車平臺(tái)該如何謀求發(fā)展?專車的城市租車運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)相對(duì)成熟，但是卻遭遇著嚴(yán)格的法律壁壘，滴滴快遞之前已經(jīng)推出“滴滴順風(fēng)車”、“滴滴專機(jī)”、酒后代駕等服務(wù)項(xiàng)目，雖然這些服務(wù)尚不成熟，但卻是專車平臺(tái)在喪失車輛資源后再戰(zhàn)江湖的機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為專車公司應(yīng)該在法律的框架內(nèi)大膽創(chuàng)新，加快服務(wù)轉(zhuǎn)型，嘗試服務(wù)領(lǐng)域的多元發(fā)展，迎接即將面臨的巨大挑戰(zhàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

“專車服務(wù)”是順應(yīng)歷史潮流且符合人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)于傳統(tǒng)的出租車行業(yè)有變革性的意義。但是由于專車剛剛起步，在專車的定性、數(shù)量、價(jià)格、等方面存在種種空缺，亟需法律的規(guī)制。同時(shí)有必要指出的是專車的出現(xiàn)有效的平衡了城市交通的實(shí)際運(yùn)營(yíng)能力和市場(chǎng)的需求，是對(duì)“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車”服務(wù)的巨大推動(dòng)，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)不宜將專車嚴(yán)格的限制在法律的框架之中，限制其創(chuàng)新活力。不妨以法治思維的理念，運(yùn)用柔性的行政指導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管，使“專車服務(wù)”在法治的框架中循序漸進(jìn)，健康發(fā)展。

［ 注 釋 ］

①楚峰．專車的“糾結(jié)”［J］．運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)世界，2015(1)．

②王雅菡．專車軟件在國(guó)外頻糟封殺［J］．新金融觀察，2015．

③楊紅巖．專車要走遠(yuǎn) 當(dāng)有法治匡扶［J］．中國(guó)交通報(bào)，2014－1－15．

④呂紹剛，朱少軍．一輛私家車怎樣成專車［N］．人民日?qǐng)?bào)，2015－5－5．

⑤紀(jì)詠梅．唯物辯證法視角下的社會(huì)主義和諧社會(huì)［J］．世紀(jì)橋，2008(21)．

⑥李立娟．“專車”運(yùn)營(yíng)路在何方［J］．法人，2015(04)．

［1］韓彪，聶偉，何玲．出租車市場(chǎng)體系研究—理論與實(shí)踐［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2001．

［2］茅銘晨．政府管制法學(xué)原論［M］．上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005．

［3］王智斌．行政特許的司法分析［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2008．

［4］楊紅巖．專車要走遠(yuǎn) 當(dāng)有法治匡扶［J］．中國(guó)交通報(bào)，2014，1(15)．

［5］雷華芳．關(guān)于專車是否為非法經(jīng)營(yíng)的研究［J］．商，2015(10)．

［6］尹欣，張長(zhǎng)青．專車服務(wù)與汽車出租市場(chǎng)的法律規(guī)制［J］．城市交通，2015(04)．