貴州金沙檢察院訴金沙環(huán)保局一案的啟示

王廣華

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300000

摘要：幾年來環(huán)境污染事件及其導(dǎo)致的群體性事件頻發(fā)，究其原因，法律對政府行為規(guī)范的缺失和有些政府犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展的做法難辭其咎，其中也不乏監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法不力。此時，受害方或因自身能力限制或怠于訴訟，往往不能通過訴訟等手段救濟自己的權(quán)利。那么通過公益訴訟來保障受害者的權(quán)利，約束加害者的行為就顯得愈加必要。但是，在我國有關(guān)公益訴訟的相關(guān)制度尚不成熟，正處在一個探索的過程中。2014年10月20日，金沙縣檢察院訴金沙縣環(huán)保局的案件就在公益訴訟的領(lǐng)域邁出了探索的一步。那么通過這一案例，我們從中得到了幾點啟示，藉此促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；檢察機關(guān)；公益訴訟

中圖分類號：D925.3；D926.3

作者簡介：王廣華(1987-)，男，漢族，河南人，法學(xué)碩士，天津市西青區(qū)人民檢察院反貪局書記員。

金沙縣位于貴州省西北部，獨特的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，新建樓盤比比皆是。大廈是由四川省瀘州市某建筑安裝工程有限公司修建的。金沙縣檢察院訴稱，該公司在修建過程中，欠繳2013年3月至2014年10月期間的噪音排污費共計12.1萬余元。金沙縣環(huán)保局分別在2013年11月26日、2014年8月19日向該公司發(fā)出了《繳納排污費通知書》《限期繳納排污費通知書》，但是該公司依然沒有按期繳納排污費。金沙縣檢察院知道情況后即要求環(huán)保局依法履職。2014年10月13日，在金沙縣環(huán)保局的催促下，該公司繳納了拖欠的12.1萬余元噪音排污費，拖延支付近一年。針對這種未按時繳納排污費的情形，環(huán)保局并沒有按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。2014年10月20日，金沙縣檢察院以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環(huán)保局訴至有管轄權(quán)的仁懷市法院，請求判令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。2014年10月27日，仁懷市法院決定立案受理。

雖然輿論界把這一案例視為環(huán)境保護行政公益訴訟的“破冰”之舉，并且把檢察機關(guān)視為環(huán)境行政公益訴訟的中堅力量，并賦予其更大的期望。但是要從此案例獲得對環(huán)境行政公益訴訟的認(rèn)識和今后發(fā)展方向，就需要對這一案例中的幾個主要問題進(jìn)行分析探討。

第一，檢察機關(guān)訴訟主體的適格性。在本案中，檢察機關(guān)并未收到民眾的訴訟幫助請求，而是自己主動向法院提起訴訟請求。通過對現(xiàn)有法律和相關(guān)文獻(xiàn)的分析得知，我國目前對檢察機關(guān)的訴訟原告資格并未直接確認(rèn)，而一些論著中也一般根據(jù)《憲法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中的間接規(guī)定認(rèn)為檢察機關(guān)享有提起公益訴訟的權(quán)利。另外，還有學(xué)者把十八屆四中全會中所提出的“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”直接看做是對檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟主體的明確。在這方面貴州省高級法院作出了大膽的探索：貴州省高級法院2014年4月出臺的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護審判機制推動我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》(下稱《意見》)明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體地位。《意見》第12條規(guī)定：“國家機關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及生態(tài)環(huán)境的具體行政行為和行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，要求有關(guān)行政機關(guān)履行有利于生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的行政管理職責(zé)。”第13條第(1)項明確規(guī)定：“人民檢察院是公益訴訟的主體。”在本案例中，學(xué)界也存在以下疑惑：首先，由于是檢察機關(guān)主動提起訴訟，行政訴訟從以往的“民告官”變?yōu)榱恕肮俑婀佟保黄浯?，檢察機關(guān)既是“運動員”和“裁判員”，可能會出現(xiàn)不公正判罰。所以，對檢察機關(guān)訴訟主體的適格性分析將是此案例中需要探討的首要問題。

第二，訴訟受理法院。在本案中，受理訴訟的法院并不是金沙縣人民法院，而是遵義仁懷市人民法院，雖然同樣是基層法院，但是懷仁市人民法院卻設(shè)有環(huán)境保護法庭，擔(dān)負(fù)著受理環(huán)境案件的職責(zé)。此種事實便提出了一個問題，在今后環(huán)境行政公益訴訟中，受案法院是否也只能是設(shè)有環(huán)境審判法庭的人民法院。筆者認(rèn)為以后環(huán)境公益訴訟可以作為訴訟的一種通常的種類，根據(jù)具體情況可以分為一下兩種解決方式：第一，吸收類似懷仁市人民法院的經(jīng)驗，在每個基層法院都設(shè)置一個環(huán)境保護法庭。隨著我國經(jīng)濟等方面的發(fā)展，我國人口和環(huán)境面臨的壓力也越來越大，有關(guān)環(huán)境保護的訴訟也會隨之曾多，設(shè)置一個專門的法庭也顯得更加必要。第二，不必增設(shè)專門的法庭，可以根據(jù)具體的訴訟標(biāo)的，將案件交于民事審判庭或是行政審判庭直接審理。這就要求法院的民事審判庭和行政審判庭需要增加受案的種類。

第三，訴訟目的和獲益。本案中，原告金沙縣人民檢察院的訴訟目的在于通過訴訟督促金沙縣環(huán)保局履行職責(zé)，即對相關(guān)違法企業(yè)依法進(jìn)行查處。而在環(huán)保機關(guān)積極進(jìn)行履行職責(zé)之后，檢察機關(guān)便進(jìn)行了撤訴。這里便產(chǎn)生了兩個問題：一方面，環(huán)境行政公益訴訟的目的不應(yīng)僅在于相關(guān)主體對行政機關(guān)不盡職而提起訴訟，更主要的是為了公眾環(huán)境利益的保障。雖然督促行政機關(guān)履行職責(zé)也屬于是對公眾利益的保護，但是這僅是在預(yù)防層面上的保護，而為設(shè)計補償方面公眾環(huán)境利益的保護。以本案為例，涉事企業(yè)環(huán)境違法行為應(yīng)當(dāng)已對相關(guān)公眾環(huán)境利益造成侵害，但是直至撤訴，那些被侵害的公眾環(huán)境利益并未因此次環(huán)境行

政公益訴訟而得到補償。另一方面，成本問題。這是訴訟中一個不可回避的問題，本案中看似檢察機關(guān)通過訴訟手段督促了環(huán)境行政部門履行了職責(zé)，違法企業(yè)得到查處，起到了環(huán)境保護作用。但是，這種結(jié)果檢察機關(guān)同樣可以通過法律的監(jiān)督職能予以實現(xiàn)，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的瀆職侵權(quán)部門可以直接行使檢察職能要求環(huán)保機關(guān)履行職責(zé)。如果此案檢察機關(guān)未提出撤訴，或法院未允許撤訴，那么此案的訴訟成本仍然會繼續(xù)增加。

第四，訴訟責(zé)任。在本訴訟中，表面上訴訟責(zé)任的承擔(dān)者是環(huán)境保護機關(guān)和環(huán)境違法企業(yè)，并且由于環(huán)保機關(guān)的積極履行職責(zé)和違法企業(yè)受到處罰，檢察機關(guān)便進(jìn)行了撤訴，最終沒有任何一個主體承擔(dān)了訴訟責(zé)任?？梢哉f此次的環(huán)境行政公益訴訟的宣示效應(yīng)大于制裁效應(yīng)。環(huán)境行政公益訴訟的目的不應(yīng)當(dāng)僅限于此，它應(yīng)當(dāng)是通過違法制裁來實現(xiàn)環(huán)境公益的保障。如果環(huán)保機關(guān)的失職責(zé)任和企業(yè)的環(huán)境違法責(zé)任可以通過在環(huán)境行政公益訴訟的積極履行進(jìn)行消除，那么環(huán)境行政公益訴訟無疑成為了那些失職環(huán)保機關(guān)和違法企業(yè)的“避風(fēng)港”。此外，檢察機關(guān)既然有權(quán)利提起環(huán)境行政公益訴訟，那么其責(zé)任不應(yīng)當(dāng)僅僅是起到“威懾”作用，應(yīng)根據(jù)其自身能力和條件，承擔(dān)更多的爭取環(huán)境公益和懲治違法的責(zé)任。

第五，國外經(jīng)驗的借鑒與甄別。在對環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行論證時，學(xué)界往往采用國外的相關(guān)規(guī)定。再次需要探討的問題是，國外是否真正有明確的環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定和事例，如“越權(quán)代理”是否是環(huán)境行政公益訴訟的體現(xiàn)。在未明晰國外相關(guān)規(guī)定的真正實質(zhì)和期待時，直接利用這些理論來對我國環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃，并不能實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的根本目的。

第六，此案例所代表的拐點。一方面，此次環(huán)境行政公益訴訟的首個案例，在一定程度上反映了我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的態(tài)勢，體現(xiàn)了環(huán)境公益日益受到理論的重視和實踐的保障。另一方面，作為首例環(huán)境行政公益訴訟，此案例也帶來了我國環(huán)境行政公益訴訟今后發(fā)展所面臨的各種挑戰(zhàn)，如環(huán)境行政公益訴訟的法律依據(jù)，在“不撤訴”前提下訴訟主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的設(shè)定等問題，也是此案例留給我們的思考空間。

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