鐘紫琦

安陽(yáng)市第一中學(xué)，河南 安陽(yáng)455000

據(jù)資料顯示，一些地方的債務(wù)問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，經(jīng)過(guò)審計(jì)的顯性債務(wù)只是九牛一毛，還有許多的隱性債務(wù)沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，為了更好更快地發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，解決地方債務(wù)問(wèn)題是關(guān)鍵。本文將從我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題的成因分析，并從法治角度探討相應(yīng)的對(duì)策。

一、地方債務(wù)及其成因

(一)地方債務(wù)的要素

地方債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)兩種類(lèi)型。

第一，主體。地方債務(wù)的主體主要包括債務(wù)人與債權(quán)人。其中，各個(gè)地方的債務(wù)發(fā)起人就是各地的政府，并且實(shí)際的債務(wù)主體可以是各級(jí)的地方政府。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，現(xiàn)在只有省自治區(qū)直轄市人民政府才能夠發(fā)行合法的地方債券［1］。

第二，客體。地方債務(wù)的客體指的是債務(wù)內(nèi)容所指的對(duì)象。目前，債券已經(jīng)被我國(guó)的《預(yù)算法》認(rèn)可。

(二)地方債務(wù)的成因

第一，中央與地方的財(cái)權(quán)，事權(quán)不相匹配。國(guó)家財(cái)力與財(cái)政的主要來(lái)源于稅收與稅權(quán)，在我國(guó)，中央政府是主要財(cái)力和財(cái)政的“掌門(mén)”。而在國(guó)家的財(cái)力配給方面，地方政府也只是掌握了不到一半。由于地方政府沒(méi)有完善的稅收立法制度，還在事權(quán)支出上沒(méi)有節(jié)制，就導(dǎo)致了在實(shí)際的公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的狀況。雖然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以作為另一種中央分配財(cái)力的方法，但是仍然不能滿(mǎn)足地方政府的財(cái)政需求。因此，一些地方政府就另辟生財(cái)之路，導(dǎo)致地方債務(wù)的出現(xiàn)。

第二，地方預(yù)算體制不完善，監(jiān)管不到位。由于地方預(yù)算體制不完善，監(jiān)管不到位，導(dǎo)致了地方債務(wù)出現(xiàn)失控。我國(guó)最新修訂的《預(yù)算法》，嚴(yán)格規(guī)定了債券發(fā)行權(quán)的地方政府級(jí)別，限制了省自治區(qū)和直轄市人民政府發(fā)行公債的權(quán)利［2］。盡管對(duì)地方的合法債務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)厲的監(jiān)管，但是在人大及其常委會(huì)的監(jiān)管范圍之外還有其他形式的債務(wù)未被算入這一監(jiān)管范圍之內(nèi)，從而導(dǎo)致了地方隱性債務(wù)的膨脹。

第三，地方財(cái)政責(zé)任機(jī)制不完善。財(cái)政權(quán)利的配置與預(yù)算監(jiān)督應(yīng)與地方債務(wù)問(wèn)題的事前控制與之中監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，所以財(cái)政責(zé)任機(jī)制就應(yīng)該與債務(wù)問(wèn)題的事后追責(zé)相對(duì)應(yīng)。在我國(guó)進(jìn)行改革期間，中央政府將事權(quán)下放到地方政府。雖然地方政府的事權(quán)在不斷減少，但是中央政府的事權(quán)下放腳步也在不斷加快。因此，為解決事權(quán)支出問(wèn)題，一些地方政府舉債，但是由于舉債的償債資源不穩(wěn)定，反倒增加了地方政府的償債壓力。

二、我國(guó)地方債務(wù)法治化的思路和措施

(一)在《憲法》中進(jìn)行頂層布控

地方債務(wù)的償還與公共財(cái)政息息相關(guān)，所以，為破解地方債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)的《憲法》中明確指出公共財(cái)政的地位，并將地方土地的出讓金歸入土地儲(chǔ)備基金，統(tǒng)一收入公共財(cái)政的基金中，用來(lái)償還地方債務(wù);另外，應(yīng)在《憲法》中規(guī)定地方債務(wù)的中央控制機(jī)制和區(qū)域公平機(jī)制，明確中央控制債務(wù)的權(quán)利，區(qū)分地方、國(guó)家機(jī)關(guān)或其他常設(shè)機(jī)構(gòu)在控制地方債券的重點(diǎn)與方式，為財(cái)政立法打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與稅權(quán)制度

想要破解地方債務(wù)問(wèn)題，不僅僅要將中央及地方的財(cái)力進(jìn)行合理地分配，還要將中央與地方的財(cái)政權(quán)利和事權(quán)進(jìn)行合理地分配。我國(guó)采取的辦法是通過(guò)立法，明確了“地方財(cái)政”的概念，從而明確了地方財(cái)政權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、財(cái)政主導(dǎo)權(quán)、財(cái)政參與權(quán)等概念。中央與政府實(shí)施財(cái)政分權(quán)的三種措施分別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收和舉債［3］。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主動(dòng)權(quán)集中在中央政府，可以將相應(yīng)的財(cái)政參與權(quán)賦予地方政府，從而增加地方參與權(quán)的比重并影響格局的分配;稅收和舉債的主動(dòng)權(quán)則集中自中央與地方政府，由《憲法》和其他相關(guān)法律的認(rèn)可，將稅收和舉債規(guī)劃到地方財(cái)政主導(dǎo)權(quán)的范圍之內(nèi)。

(三)完善法律規(guī)制措施

必須不斷修改和完善我國(guó)的法律規(guī)定，強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理，使其與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng)，并盡可能與國(guó)際接軌。在創(chuàng)新地方收益?zhèn)冉鹑诋a(chǎn)品時(shí)，要謹(jǐn)慎論證，逐漸推進(jìn)。為了使我國(guó)地方債務(wù)的發(fā)展與控制沿著規(guī)范化的方向前進(jìn)，修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律的工作應(yīng)當(dāng)盡早提到國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程上來(lái)。

三、結(jié)論

如果將地方債務(wù)發(fā)放地方債務(wù)的權(quán)利看作是財(cái)政權(quán)利，那么良性的地方債務(wù)就是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推助器，而不當(dāng)?shù)牡胤絺鶆?wù)就會(huì)是阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展［4］。在破解我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題時(shí)應(yīng)從憲法出發(fā)，在憲法中加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的布控，并在此基礎(chǔ)上建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付稅權(quán)法律制度，強(qiáng)化對(duì)地方財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管，推出地方債務(wù)法，建立完善的政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制，明確債務(wù)主體、責(zé)任。

［1］趙海蕾，黃秀女．地方政府債務(wù)難題破解與策略選擇［J］．理論探討，2015，01:95 －98．

［2］劉劍文．地方財(cái)源制度建設(shè)的財(cái)稅法審思［J］．法學(xué)評(píng)論，2014，02:25－32．

［3］蔣媛．我國(guó)地方政府自主發(fā)債的法治化思考［J］．地方財(cái)政研究，2015，01:21 －26+31．

［4］孫克競(jìng)．地方公共財(cái)政改革與路徑選擇中的債務(wù)因素分析［J］．財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2015，05:103 －109．