袁天一

中國(guó)人民解放軍94175部隊(duì)保衛(wèi)科，新疆 烏魯木齊830000

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律即《行政復(fù)議法》、法規(guī)即《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是“以書面審查為主、非書面審查為輔”的審查方式，實(shí)踐中更加側(cè)重書面審查的應(yīng)用和實(shí)施。然而，行政復(fù)議審查方式也是歷史的產(chǎn)物，我們也需采取批判的態(tài)度，但是更應(yīng)該站在理性的角度上分析其存在的合理性，每項(xiàng)制度都有其存在的價(jià)值，這其中的價(jià)值便是其一直存在的法理基礎(chǔ)。

一、行政復(fù)議機(jī)制產(chǎn)生的歷史

行政復(fù)議制度是為解決大量增加的行政糾紛案件而產(chǎn)生的，其產(chǎn)生的這種背景要求其必須快速的解決糾紛。書面審查方式最大的特點(diǎn)便是“簡(jiǎn)便、快捷”，能夠滿足行政復(fù)議對(duì)效率的追求。因此，很多國(guó)家在最初實(shí)行行政復(fù)議制度時(shí)一般都采用書面審查方式。從審查方式上行政復(fù)議更應(yīng)該突出自己“快捷”的特點(diǎn)，從這個(gè)角度分析，行政復(fù)議實(shí)行書面審查方式也是一種歷史的產(chǎn)物。

二、書面審查方式的優(yōu)越性和可行性

(一)書面審查方式有利于及時(shí)化解行政糾紛

行政糾紛都是涉及到當(dāng)事人合法權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的日?；顒?dòng)，效率是行政復(fù)議機(jī)制的生命，而書面審查方式最大的特點(diǎn)便是“簡(jiǎn)便、迅捷”，因?yàn)闀鎸彶橐馕吨麄€(gè)復(fù)議審查過(guò)程都只由復(fù)議機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員參與，雙方當(dāng)事人無(wú)需對(duì)所提證據(jù)材料到現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)證，它摒棄了非書面審查方式的辯論、質(zhì)證等繁瑣程序，能夠滿足行政效率原則的要求。如果不采取書面審查的辦法，而是完全采取類似司法的復(fù)雜程序，就會(huì)耗費(fèi)大量的復(fù)議成本，從而造成可能不必要地浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)，并可能影響行政機(jī)關(guān)的正常行政活動(dòng)，也增加申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。而采取書面審查方式，可以盡可能地節(jié)省復(fù)議成本，減少庭審的環(huán)節(jié)和時(shí)間，實(shí)現(xiàn)效率、及時(shí)原則的要求。

(二)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置決定書面審查方式將長(zhǎng)時(shí)間存在

《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專章的規(guī)定，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)代行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)。因此，政府法制機(jī)構(gòu)的完備與否決定著《行政復(fù)議法》的貫徹與執(zhí)行。在實(shí)踐中，負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件審理的一般是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作機(jī)構(gòu)的那幾個(gè)人，其一般是沒(méi)有獨(dú)立的決定權(quán)的，只是負(fù)責(zé)案件的初步審理，案件的最終決定權(quán)還是在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的手里，而且通常案件的一方當(dāng)事人即被申請(qǐng)人一般還與復(fù)議機(jī)關(guān)存在著隸屬關(guān)系，即使是適用非書面審查的方式也只是徒增其形式，因?yàn)槭聦?shí)上復(fù)議結(jié)果都是由復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)任去確定的。而且由于行政復(fù)議是“行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度”，本身就存在自己監(jiān)督自己的缺陷，所以通過(guò)行政復(fù)議顛覆原具體行政行為的情況也是少之又少。

三、非書面審查方式優(yōu)勢(shì)并不明顯

隨著理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)書面審查方式的批評(píng)的升溫，我國(guó)2007年頒布實(shí)施的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)我國(guó)的行政復(fù)議審查方式作了調(diào)整，規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù);對(duì)重大復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理”。此法規(guī)的出臺(tái)，似乎讓一直聲討書面審查方式不足的學(xué)者看到了曙光。事實(shí)上，“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”“制度的價(jià)值不在于制度本身，而在于具體的制度與社會(huì)實(shí)踐相適應(yīng)、相結(jié)合的程度”。非書面審查方式雖一直受到社會(huì)各界的褒揚(yáng)，但事實(shí)上在實(shí)踐中，其所具有的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。以江蘇省蘇州市為例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇州市自2004至2013年這十年間，蘇州市政府共收到行政復(fù)議申請(qǐng)749件，受理728件，審結(jié)683件。已結(jié)案件中，作出維持決定的有572件，駁回決定的13件，確認(rèn)違法的1件，撤銷的5件，終止的90件，另有2件通過(guò)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議結(jié)案，其中維持率高達(dá)百分70之多。2007年行政復(fù)議法實(shí)施條例對(duì)書面審查方式的放寬并沒(méi)有導(dǎo)致案件數(shù)量的急速增加，案件復(fù)議案件數(shù)量依舊是平穩(wěn)中前行，而且復(fù)議之后的訴訟案件數(shù)量不減反增。說(shuō)明非書面審查方式的適用并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“公正的訴求”，因?yàn)槿绻麖?fù)議機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人的這種訴求，當(dāng)事人不可能再去浪費(fèi)人力、物力及金錢和一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)去選擇去行政訴訟這條救濟(jì)渠道。

如果說(shuō)效率是書面審查的生命，那公正則是非書面審查的生命。但是，非書面審查方式在實(shí)際的操作中也沒(méi)有發(fā)揮出公正性這種明顯的優(yōu)勢(shì)，而且由于非書面審查的程序相對(duì)比較繁瑣，行政成本也比較高，最后也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)帯附Y(jié)了事”的法律效果，那么針對(duì)當(dāng)前不斷創(chuàng)新的行政復(fù)議審查方式就失去了其現(xiàn)實(shí)意義。

[1]章志遠(yuǎn).行政復(fù)議審查方式的歷史演進(jìn)[J].學(xué)習(xí)論壇，2010(6):79.

[2]楊小君.我國(guó)行政復(fù)議制度研究[M].北京:法律出版社，2002:223.