淺析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制

閆海朋

泗水縣人民檢察院，山東泗水273200

摘要:行政權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，其行使的合法與否直接關系到法治國家的建設和社會公眾的切身利益。行政權(quán)力需要被監(jiān)督是現(xiàn)代憲政的一項基礎內(nèi)容，也是社會公眾對行使行政權(quán)力的行政法人承擔法律責任的基本要求。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，對行政執(zhí)法行為進行檢察監(jiān)督正是題中應有之義。但在實踐中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作仍存在著諸多瓶頸問題。本文試從行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的概念、依據(jù)等入手，剖析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境，探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的科學發(fā)展之路。

關鍵詞:行政執(zhí)法;檢察監(jiān)督;現(xiàn)實困境;制度探討;

中圖分類號:D922．1文獻標識碼: A

作者簡介:閆海朋(1988－)，男，漢族，山東鄆城人，本科，山東省泗水縣人民檢察院偵查監(jiān)督科副科長。

行政行為是指行政機關為維護經(jīng)濟和社會生活的正常秩序，實現(xiàn)行政目標，根據(jù)法定的職權(quán)和程序而實施的具體行政行為。其中，行政執(zhí)法是行政行為的主要內(nèi)容之一。行政機關在行政執(zhí)法過程中依法行政是否嚴格、行政執(zhí)法是否適度等，都將關系到人民群眾的合法權(quán)益是否得到保障，也直接影響著法律法規(guī)的尊嚴和權(quán)威。在經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的當下，行政執(zhí)法領域出現(xiàn)了一些執(zhí)法不公、不嚴、不廉等問題，甚至出現(xiàn)了違法現(xiàn)象，致使這些問題產(chǎn)生的原因是多方面的，既有立法層面缺失的原因，也有實際操作中不銜接的原因。所以說，作為檢察機關更應該加強對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，以避免違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。但是在目前，我國檢察機關的監(jiān)督方面還主要存在于訴訟階段的監(jiān)督，幾乎很少涉及到行政執(zhí)法方面。因此對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制進行深入研究，是很有必要的。這不僅可以實現(xiàn)檢察機關的監(jiān)督職能，還能夠促進行政執(zhí)法機關的依法執(zhí)法。本文接下來就對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制進行分析。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督概述

(一)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的概念

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要是檢察機關對行政執(zhí)法機關執(zhí)法行為合法性的監(jiān)督。主要包括兩個方面的內(nèi)容:一是對行政執(zhí)法行為本身的合法性進行監(jiān)督;二是對行政執(zhí)法過程中依法移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，即行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。

(二)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的依據(jù)

1．理論基礎:行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的本質(zhì)屬性

孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中，提出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方為止”①。權(quán)力是有邊界的，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，權(quán)力沒有監(jiān)督，就容易產(chǎn)生腐敗，這是行政執(zhí)法行為受檢察監(jiān)督的理論基礎。行政執(zhí)法作為一項重要的權(quán)力，與公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)息息相關，必然要接受國家法律監(jiān)督機關的監(jiān)督，這既是權(quán)力制約的必然要求，也是推進行政機關廉潔執(zhí)法的必然要求。

2．法律基礎:行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法體現(xiàn)

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，這是《憲法》賦予的職能，這意味著檢察機關要承擔著對國家法律實施的各個領域?qū)嵤┍O(jiān)督，除了日常我們熟知的司法監(jiān)督之外，當然也包括了行政執(zhí)法的監(jiān)督。在我國根本大法《憲法》的影響下，目前已經(jīng)有一些部門法規(guī)定了對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，比如說:在《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中規(guī)定，檢察機關依法對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，并制止行政機關有案不移、以罰代刑等違法行為，同時這也體現(xiàn)在我國最高檢的相關規(guī)定之中。另外，在我國《刑法》當中規(guī)定，對于貪污、瀆職類犯罪，檢察機關依法享有自偵權(quán)力，這同時也是一種對執(zhí)法行為的監(jiān)督，以及《人民警察法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的人民檢察院對人民警察執(zhí)行職務進行監(jiān)督等等。因此不難看出，檢察機關對行政機關的行政執(zhí)法行為行使檢察監(jiān)督權(quán)，既符合立法原意，也是檢察機關職權(quán)范圍內(nèi)的義務。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的原則

檢察機關對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，必須要遵循以下幾項基本原則:

(一)依法監(jiān)督原則

檢察機關享有的法律監(jiān)督權(quán)是《憲法》和《人民檢察院組織法》所賦予的。檢察機關作為國家的專門法律監(jiān)督機關，開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，應當嚴格依照法律規(guī)定進行，對于沒有法律規(guī)定的，檢察機關不得以任何理由、任何形式任意干涉行政機關的行政執(zhí)法行為。同時，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督要遵循適當性原則，即檢察機關應當使采取的措施能夠達到實現(xiàn)監(jiān)督的目的或者至少有助于促進目的的實現(xiàn)，并且屬于正確手段②。

(二)謙仰性原則

謙抑性原則是刑法的一項基本原則，同樣也適用于檢察機關對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督。要想使權(quán)力真正得到監(jiān)督，就要把權(quán)力關進制度的籠子里，檢察機關在行使監(jiān)督權(quán)是同樣如此，對監(jiān)督權(quán)要有應有的價值考量，要適度但不過分追求監(jiān)督權(quán)的實施。檢察機關對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督要想取得好的效果，就要堅持法治的基本思維，嚴格按照法律程序依法監(jiān)督，讓行政執(zhí)法行為在理性與法治的前提下規(guī)范執(zhí)行，做到公平正義和依法行政的有效統(tǒng)一，維護好國家和集體的公共利益，保護好人民的利益不受損失。

(三)適時監(jiān)督原則

適時監(jiān)督原則是指在行政執(zhí)法的過程中，檢察機關的監(jiān)督權(quán)并不是一直存在的，因為檢察機關并不是執(zhí)法者，所以不能過多的參與執(zhí)法，只有當某種行政執(zhí)法行為出現(xiàn)違法費苗頭時候，監(jiān)督權(quán)適時參與，才能更加有效的監(jiān)督約

束，以避免出現(xiàn)不可估量的后果。如果檢察機關全程監(jiān)督執(zhí)法行為，那么勢必會給正常的行政執(zhí)法帶來影響，同時這也是一種資源的浪費，對檢察機關來說也是不可操作的。因此檢察機關是事前、事中還是事后監(jiān)督，應當適時掌握。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

隨著國家檢察監(jiān)督的重視，檢察機關對開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作也取得了部分成效，但是該項工作也存在著現(xiàn)實的困境，究其原因，主要有以下三個方面:

(一)立法缺失是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督陷入困境的根本原因

如前所述，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有其存在的理論基礎和法律依據(jù)，但這些規(guī)定不能有效的保障行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作順利開展。本文在此以行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中的第二個方面，即兩法銜接機制為例進行分析?，F(xiàn)行的有關兩法銜接規(guī)定中，主要是依據(jù)2001年國務院頒布的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，另外還有其他規(guī)范性文件都是對該規(guī)定的細化和落實。從立法位階上看，國務院的這個規(guī)定屬于行政法規(guī)，較全國人大制定的法律規(guī)范來講低了一個位階，這就導致了兩法銜接機制中檢察機關履行法律監(jiān)督權(quán)的先天不足，致使行政執(zhí)法檢察工作陷入困境。

(二)權(quán)力壁壘是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督開展不力的主要原因

權(quán)力最基本的特征就是強迫他人無條件的服從，政府作為國家的管理者，享有最廣泛、最徹底的權(quán)力，影響著公眾的一生，正如英國的威廉．韋德所說“國家對公民從搖籃到墳墓都予以監(jiān)管”。③當前，行政機關受地方保護主義或者部門狹隘利益的驅(qū)動，以及行政執(zhí)法人員本身素質(zhì)的影響，對檢察機關開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作存在種種顧慮，擔心對其產(chǎn)生不利影響，不積極配合檢察機關開展監(jiān)督，甚至有的行政執(zhí)法機關以無法律依據(jù)為由，抵觸或者拒絕檢察監(jiān)督，對檢察機關了解情況、查閱案卷材料設置障礙，在落實整改建議方面，搞陰奉陽唯、敷衍了事，導致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作開展不力。

(三)制度不健全是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督效果不佳的又一原因

任何事情都是三分部署、七分落實，這對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作也是一樣。通過實踐發(fā)現(xiàn)，制度不健全是導致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督效果不理想的一大原因，主要包括幾個方面:一是檢察機關存在這監(jiān)督方式單一、獲取信息渠道不暢;二是行政執(zhí)法機關存在人員素質(zhì)較低、業(yè)務水平不高，濫用公權(quán)力現(xiàn)象突出;三是檢察機關與行政執(zhí)法機關的銜接不通暢，如由檢察機關牽頭對行政執(zhí)法機關開展監(jiān)督，難免造成一頭熱現(xiàn)象。

四、完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度探討

(一)完善頂層設計，從立法層面明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的屬性

由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督本身的立法位階較低，檢察機關開展法律監(jiān)督在立法上先天不足，直接導致了法律監(jiān)督的剛性不足，強制力欠缺，在具體適用中容易被同樣處于強勢地位的行政執(zhí)法機關忽略。法治還是人治是社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的兩種形態(tài)，實踐證明，法制是社會發(fā)展的正確軌道，要想實現(xiàn)法治就要限制政府的權(quán)力，就必須有法可依，只有這樣，檢察機關對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督才能有實施標準。因此，要彌補行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法上的缺陷，應當進一步提高檢察監(jiān)督的法律依據(jù)，筆者建議由全國人大或者常委會出臺專門法律，進一步明確和細化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的對象、范圍、程序等，使得檢察機關開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督師出有名。

(二)加強聯(lián)系溝通，從人文層面消除行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的權(quán)利壁壘

檢察機關與行政執(zhí)法機關處于不同的執(zhí)法領域，兩者在執(zhí)法思想、執(zhí)法手段、執(zhí)法者水平等方面存在著較大差異。要使檢察機關與行政執(zhí)法機關無縫對接，就要加強溝通，統(tǒng)一認識，消除障礙，應從以下方面做起:建立聯(lián)席會議制度，定期溝通行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中遇見的問題，統(tǒng)一執(zhí)法思想;對行政執(zhí)法人員加強業(yè)務培訓和指導，增強執(zhí)法者依法執(zhí)政的能力和意識，從執(zhí)法者本身消除不合法現(xiàn)象;構(gòu)建大監(jiān)督格局，檢察機關與行政執(zhí)法機關聯(lián)合設立舉報熱線，動員全社會參與監(jiān)督行政執(zhí)法行為。

(三)改革監(jiān)督機制，從制度層面完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的手段

從實踐看，制約行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作科學發(fā)展的一個重要原因就是制度不健全、監(jiān)督方式單一。對此，應在積極探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎上，加強理論研究，及時將經(jīng)驗上升為理論予以推廣。建立健全行政執(zhí)法責任追究機制、進一步完善和落實對規(guī)范性文件和重大行政行為的備案審查，及時糾正不規(guī)范的規(guī)范性文件和不當?shù)膱?zhí)法行為。建立提前介入機制，對產(chǎn)生重大社會影響的行政執(zhí)法案件，檢察機關應依法提前介入，查清來龍去脈，及時回應社會關切。賦予檢察機關處分建議權(quán)，對在行政執(zhí)法過程中具有過錯的執(zhí)法人員，檢察機關要結(jié)合具體情況向有關單位提出處分建議。

五、結(jié)語

權(quán)力需要被監(jiān)督，行政執(zhí)法權(quán)在運行過程中往往因為監(jiān)督的缺位而造成不必要的違法損失，給公民的合法權(quán)益造成了極大的傷害。要想實現(xiàn)依法治國的宏偉目標，達成建設社會主義法治政府的目標就必須保證行政執(zhí)法行為的合法性，這離不開檢察機關對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。只有當檢察機關的監(jiān)督權(quán)力真正起到監(jiān)督制約作用的時候，法治中國的建設也就會很快實現(xiàn)。

［注釋］

①謝芳，解璇．淺議對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督［EB/OL］．北京檢察網(wǎng)，2011．

②李文超，孫振強，高海燕，蔣京辰．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索與思考［J］．法制與社會，2014(11)．

③［英］威廉．韋德．行政法［M］．楚建譯．北京:中國大百科全書出版社，1997．1．

參考文獻［］

［1］李文超，孫振強，高海燕，蔣京辰．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索與思考［J］．法制與社會，2014(11)．

［2］程相鵬．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的基本原則與內(nèi)容［J］．人民檢察，2010(15)．

［3］周長軍，王海平．論行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督［J］．政法論叢，2006(6)．

［4］張曦．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式與權(quán)力邊界［J］．法制與社會，2013(3)．

［5］林靈芝．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的若干問題［J］．經(jīng)濟與法，2012(6)．

［6］元明，劉福謙，朱榮力．完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的建議［J］．人民檢察，2010(6)．

［7］何春媚．檢察機關行政執(zhí)法監(jiān)督的原則和方式［N］．江蘇法制報，2014－9－26．