公安機關(guān)行政不作為時如何認定行政賠償責任

曾佳欣

安徽大學法學院，安徽合肥230601

摘要:實踐中大量存在的公安機關(guān)行政不作為侵害了人民群眾的合法權(quán)益，同時也降低了公安機關(guān)執(zhí)法的公信力。本文擬從國家賠償?shù)慕嵌忍轿鲈诠矙C關(guān)行政不作為成立的情況下，如何認定賠償責任成立。

關(guān)鍵詞:公安機關(guān);行政不作為;行政賠償

中圖分類號:D925．3; D922．1文獻標識碼: A

作者簡介:曾佳欣(1992－)，女，漢族，湖南株洲人，安徽大學法學院碩士研究生在讀，研究方向:憲法與行政法。

在我國，公安機關(guān)是國家重要的行政執(zhí)法力量，其主要的職責是維護社會管理和治安。筆者在案例研究中發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)以行政不作為形式侵權(quán)的案件類型已頗具代表性，在現(xiàn)實生活中公安機關(guān)不履行、拖延履行法定職責的行為常有發(fā)生，該類案件引發(fā)的行政賠償也呈增長趨勢。這一現(xiàn)象早已引起學界的關(guān)注，學者們大多從行政行為角度對公安機關(guān)行政不作為(包括其違法性、認定、舉證責任以及法律救濟)進行研究和討論，都達到了一定的深度和廣度。本文擬從國家賠償?shù)慕嵌忍轿鲈诠矙C關(guān)行政不作為成立的情況下，如何認定賠償責任成立。

《國家賠償法》沒有明確規(guī)定行政不作為是否可以申請行政賠償，不過從其第3條和第4條的兜底條款規(guī)定，以及最高人民法院司法解釋對該條款中“其他違法行為”的界定——具體行政行為和與行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人或其他組織造成損害的，違反行政職責的行為，可以推斷出來這種情況下相對人是可以申請行政賠償?shù)?。之后最高人民法院在給重慶市高級人民法院和四川省高級人民法院的兩個批復中，明確指出了行政機關(guān)不履行法定職責，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受損害的，應當承擔行政賠償?shù)呢熑巍Ｖ链?，行政不作為正式納入了行政賠償?shù)姆秶?998年行政不作為第一案李某某案最大的意義就是明確了公安機關(guān)行政不作為違法應當承擔行政賠償責任，填補了之前公安機關(guān)行政不作為是否承擔賠償責任在我國司法界的空白。同時該案體現(xiàn)的法律問題也是值得反思的，首先擺在我們面前的就是如何認定公安機關(guān)行政不作為賠償責任的成立。

回歸基本法理，上述賠償責任的承擔應有三個構(gòu)成要件:責任主體——各級公安機關(guān)及其人民警察，違法行為——應作為卻不作為或怠于、遲延作為，損害結(jié)果(包括引起這種損害結(jié)果的因果關(guān)系)。

一、責任主體:各級公安機關(guān)及其人民警察

行政賠償必須是由行政機關(guān)及其工作人員的行為引起的。就公安機關(guān)行政不作為來說，各級公安機關(guān)及其組成人民警察是侵權(quán)行為的主體。行政賠償采用機關(guān)隸屬論，人民警察應作為而不作為或者怠于作為的行為后果對外都由各級公安機關(guān)承擔。

二、違法行為:應作為卻不作為或怠于、遲延作為

法律調(diào)整行為，違法行為是法律責任的核心構(gòu)成要素，認定法律責任必須存在可非難的違法行為。公安機關(guān)行政不作為主要有兩種形式:一是應作為卻不作為，二是應作為卻怠于或遲延作為。學界對這一部分的認定已經(jīng)比較成熟，包括作為義務的產(chǎn)生、不作為的表現(xiàn)形式、不作為與不能作為及程序不作為與實質(zhì)不作為的區(qū)分界定等等，筆者在此不贅。從公安執(zhí)法實踐案例來看，公安機關(guān)不作為的情形主要集中在不積極接警出警、解救危難群眾，通常這類情況比較緊急，因此不及時、不恰當?shù)木戎鶗е氯素斒軗p的嚴重后果。這類的案件如1998年我國行政不作為賠償?shù)谝话浮袄钅衬吃V四川某市公安局行政不作為案”、2002年“尹某某訴某縣公安局不作為行政賠償案”、2006年“張某某等五人訴某市公安局麥積分局行政不作為賠償案”等，都引起了社會極高的關(guān)注。

三、損害結(jié)果、因果關(guān)系

(一)損害結(jié)果:公民生命權(quán)、健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)、法人和其他組織財產(chǎn)權(quán)遭受損害

一般情況下，損害結(jié)果是指違法行為侵犯他人或社會的權(quán)利和利益所造成的損失和傷害，包括實際損害、喪失所得利益及預期可得利益。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，就公安行政不作為來說，公安機關(guān)僅負擔法定的損害結(jié)果即人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)方面的直接損失。這里說的直接損失是指已經(jīng)造成的損失和將來必將造成的損失，即既得利益和必得利益的損失，不包括間接損失，申請精神損害賠償也僅限于公民的人身自由權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)這三種權(quán)利受到侵害時。由此可見，目前的賠償范圍并沒有合理覆蓋全部損害結(jié)果。

我們來看上文提到的兩個案例。在尹某某案中，尹的法定損害為財產(chǎn)權(quán)損害:被盜貨物價值24546．5元，被毀損物品折價455元，共計25001．5元。這些都是直接的實際損害、物質(zhì)損失，對尹主張的財產(chǎn)損失數(shù)額予以認定應當沒有爭議，再綜合考慮該局不履行法定職責的行為在損害發(fā)生過程中和結(jié)果中所起的作用等因素，該局實際上承擔了50%的賠償責任。而在張某某案中，存在被害人劉某某死亡的損害事實，近親屬張某某等五人以某市公安局麥積分局為被告，向法院提起行政賠償訴訟，請求判令被告某市公安局麥積分局賠償死亡賠償金和喪葬費498640元，被扶養(yǎng)人生活費26959．95元。對于“被撫養(yǎng)人生活費”這一賠償項目，不符合賠償法“對死者生前扶養(yǎng)的無勞動能力的人，

還應當支付生活費?！边@一規(guī)定，不予認定。

(二)因果關(guān)系:相當因果關(guān)系說合情合理

因果關(guān)系是法律歸責的基礎(chǔ)和前提，也是認定國家賠償?shù)臎Q定因素。公安行政賠償責任構(gòu)成要件中，公安機關(guān)承擔行政賠償責任的關(guān)鍵認定因素就是:行政行為與損害事實之間必須存在因果關(guān)系。這里的“因果關(guān)系”究竟要求行為與結(jié)果間存在何種程度的聯(lián)結(jié)，學界存有爭議。誠然，由行政不作為致害的行政賠償責任中的因果關(guān)系較為復雜，通常涉及第三人，而且往往是第三人直接致害，增加了判斷和認定的難度。如李某某案中李某某人身、財產(chǎn)的損害結(jié)果是由案件第三人精神病人鄭某某的侵害行為引起的，尹某某案中尹某某的財產(chǎn)的損害結(jié)果是由案件第三人小偷的犯罪行為引起的，而張某某案中劉某某的死亡結(jié)果是由罪犯的犯罪行為引起的。在這些案件中，民警的行政不作為都只是從外部催化了損害結(jié)果的發(fā)生和擴大。那么，行政賠償案件中，如何判斷行政不作為與損害事實是否具有因果關(guān)系，而這種因果關(guān)系的程度足以問責呢?學術(shù)界中主要形成了三種理論，即直接因果關(guān)系說、相當因果關(guān)系說與關(guān)聯(lián)說。

直接因果關(guān)系說，又稱為狹義因果關(guān)系說，指行為直接引起結(jié)果而不存在中間現(xiàn)象傳遞的關(guān)系。這樣的認定太過嚴格，不符合不作為特殊形態(tài)的作用方式。關(guān)聯(lián)說因果關(guān)系存在的門檻又太低，容易導致行政資源的浪費。筆者認同相當因果關(guān)系說。該說采靈活的折衷主義，是目前因果關(guān)系認定的通說，在實務判案中被普遍適用。該說一方面最低要求行為與結(jié)果之間具有基本的關(guān)聯(lián)性——行政不作為是引起損害事實發(fā)生的條件之一。如何判斷這樣的條件成立呢?一般認為，公安機關(guān)如果及時有效履行了作為義務，而損害后果有避免的可能性，則條件成立;反之則條件不成立。以張美華案為例，如果該案民警接到報案電話后不耽誤地立即到達現(xiàn)場，但犯罪人在這之前已經(jīng)將被害人當場殺害，則條件關(guān)系不成立。如果民警接到報案電話后不耽誤地立即到達現(xiàn)場，并立即將被害人送往醫(yī)院就醫(yī)，則該事件就可能避免，被害人失血過多死亡就不會發(fā)生。根據(jù)上述觀點，案中民警實質(zhì)上沒有給予被害人救助的行政不作為符合了條件關(guān)系。另一方面，要求行政不作為可能導致的損害結(jié)果可以為一般理性人所預見到。張案中，路人數(shù)次打電話報警，尋求民警幫助，可見連普通民眾已經(jīng)意識到對被害人放任不管有可能會導致其死亡結(jié)果。作為人民警察，職業(yè)技能和經(jīng)驗更應當能預見到不利結(jié)果，符合正當期待。因此，該案也符合可預見性。綜上，盡管張某某案中犯罪人的犯罪行為是導致被害人死亡的直接原因，但民警的不作為與被害人死亡的結(jié)果之間存在相當因果關(guān)系，因此公安機關(guān)應當承擔行政賠償責任。

參考文獻［］

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