試論行政訴訟簡易程序

李秋萍

云南師范大學(xué)，云南昆明650500

摘要:2014年修正后的《行政訴訟法》首次以法律的形式對行政訴訟簡易程序做出了規(guī)定，為行政訴訟案件的繁簡分流和行政爭議的多元化解決提供了法律依據(jù)。然而，這些規(guī)定仍有模糊和不足之處，需要從簡易程序案情簡單標(biāo)準(zhǔn)的明確、程序選擇權(quán)的保障、審理和裁判規(guī)則的簡化、當(dāng)事人異議權(quán)的認(rèn)可、簡易程序和普通程序的銜接等方面予以完善。

關(guān)鍵詞:行政訴訟;簡易程序;訴訟效益;程序保障

中圖分類號(hào):D925．3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡介:李秋萍(1980－)，女，傣族，云南人，法學(xué)博士，云南師范大學(xué)講師，研究方向:憲法與行政法學(xué)。

2014年修正后的《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的適用范圍、審判組織、審理期限等，為行政訴訟案件的繁簡分流和行政爭議的多元化解決提供了法律依據(jù)。然而，這些規(guī)定在適用標(biāo)準(zhǔn)、審理規(guī)則以及與普通程序的銜接等方面有進(jìn)一步完善的空間。鑒于此，本文擬從行政訴訟簡易程序的法理基礎(chǔ)出發(fā)，分析我國行政訴訟簡易程序的立法現(xiàn)狀，提出進(jìn)一步完善我國相關(guān)立法的初步建議，以為司法實(shí)踐和立法完善提供理論支持。

一、行政訴訟簡易程序的法理基礎(chǔ)

早在2004年，在缺乏法律依據(jù)的情況下，我國一些基層人民法院就已經(jīng)開始了行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)工作，如山東省青島市南區(qū)人民法院。［1］2009年最高人民法院發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009－2013)》提出要完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序?qū)徖硪?guī)則。2010年最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，并于2011年開始了簡易程序的全面試點(diǎn)工作。簡易程序之所以為行政審判實(shí)踐所“親睞”，并最終為《行政訴訟法》所確認(rèn)，主要是因?yàn)槠湓谔岣咴V訟效益、保障當(dāng)事人裁判請求權(quán)和合理配置司法資源等方面具有積極意義。

(一)訴訟效益的提高

訴訟效益反映了“經(jīng)濟(jì)成本與經(jīng)濟(jì)收益之間的函數(shù)比值關(guān)系。一般說來，比較少的經(jīng)濟(jì)成本投入獲得既定水平的經(jīng)濟(jì)收益，或者既定經(jīng)濟(jì)成本投入達(dá)到較大的經(jīng)濟(jì)收益，都意味著訴訟效益的提高?！保?］一般而言，提高訴訟效益可以通過縮短訴訟周期、簡化訴訟規(guī)則和降低訴訟費(fèi)用等方式來實(shí)現(xiàn)。與普通程序相比，簡易程序具有訴訟周期較短、庭審規(guī)則靈活、裁判文書簡化等特點(diǎn)，能有效提高訴訟效益，因而為各國司法制度所普遍接受。當(dāng)然，需要注意的是，簡易程序并非片面追求訴訟效益、損害程序公正，其仍要確保當(dāng)事人能獲得最低限度的程序保障。

(二)裁判請求權(quán)的保障

作為一項(xiàng)基本權(quán)利，裁判請求權(quán)是指“任何人在其權(quán)利受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時(shí)享有請求獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)予以公正審判的權(quán)利?！保?］當(dāng)事人裁判請求權(quán)的行使往往受制于受案范圍、訴訟周期、訴訟費(fèi)用和訴訟的專業(yè)化要求等。就簡單行政爭議而言，冗長的訴訟周期、繁瑣的訴訟規(guī)則和較高的訴訟投入往往會(huì)成為當(dāng)事人行使裁判請求權(quán)的障礙。從根本上說，此種訴訟制度侵害了當(dāng)事人“由憲法保障的利用審判的權(quán)利”，“同時(shí)，迫使有資力的人支出不必要的過大費(fèi)用的話，這樣的訴訟制度也只能說是違憲的?！保?］簡易程序在整體上降低了訴訟程序的程式化和專業(yè)化水平，能滿足一些當(dāng)事人快速、簡便地解決行政爭議的需求，從而能夠保障當(dāng)事人裁判請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三)司法資源的合理配置

審判的作用不僅在于在每一個(gè)具體訴訟案件中實(shí)現(xiàn)正義，其對增大社會(huì)整體規(guī)模上的正義實(shí)現(xiàn)也有所貢獻(xiàn)，因此，“有必要從社會(huì)的整體規(guī)模上計(jì)算、比較投入司法的資源和正義生產(chǎn)的總量，同時(shí)與其他社會(huì)任務(wù)權(quán)衡來相對地確定資源的配置、程序的設(shè)計(jì)以及正義的分配?！保?］現(xiàn)代各個(gè)國家和地區(qū)均在考量案件繁簡程度與司法資源投入合理關(guān)系的基礎(chǔ)上，不同程度地設(shè)計(jì)和利用簡化的訴訟程序。就我國而言，盡管我國一審行政案件數(shù)量與一審民事案件數(shù)量以及一審刑事案件數(shù)量相比有較大差距，但由于1989年《行政訴訟法》規(guī)定的“普通程序+合議制”的行政審判模式，行政一審案件基數(shù)大、穩(wěn)中有升，申訴上訪案件多，非訴執(zhí)行攀升急等原因，行政訴訟案多人少矛盾劇增。［6］因此，有必要改變以普通程序?qū)徖硭行姓幾h的單一格局，增加簡易程序，實(shí)行案件繁簡分流，合理配置司法資源、有效提高司法效率。

二、我國行政訴訟簡易程序的立法現(xiàn)狀

從總體結(jié)構(gòu)上看，簡易程序被安排在《行政訴訟法》第七章“審理和判決”的第三節(jié)，與第一審普通程序相并列。從具體條文上看，《行政訴訟法》第82條、第83條、第84條以及第101條對簡易程序做出了規(guī)定。根據(jù)這些條文以及《民事訴訟法》關(guān)于簡易程序的規(guī)定，可將我國行政訴訟簡易程序法律制度做如下概括:

(一)適用法院

與《民事訴訟法》不同，《行政訴訟法》第82條規(guī)定符合一定條件的第一審行政案件都可以適用簡易程序。從《行政訴訟法》的級(jí)別管轄規(guī)定來看，最高人民法院和高級(jí)人民法院管轄的是重大、復(fù)雜的案件，沒有適用簡易程序的可

能。而中級(jí)人民法院有權(quán)管轄對國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件和海關(guān)處理的案件等。這些案件中案情簡單的案件就有可能適用簡易程序，如以縣級(jí)以上地方人民政府為被告提起的、涉及款額二千元以下案件。因此，能夠適用簡易程序的法院不僅包括基層人民法院還包括中級(jí)人民法院。

(二)適用范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第82條的規(guī)定，簡易程序的適用主要包括兩種情形: (1)符合“案情簡單標(biāo)準(zhǔn)+案件類型標(biāo)準(zhǔn)”的案件［7］。具體說來，符合“案情簡單標(biāo)準(zhǔn)”的案件應(yīng)當(dāng)是“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的”的行政爭議。符合“案件類型標(biāo)準(zhǔn)”的案件應(yīng)當(dāng)為“被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的、案件涉及款額二千元以下的和屬于政府信息公開案件的”案件。(2)當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的案件。即除了符合“案情簡單標(biāo)準(zhǔn)+案件類型標(biāo)準(zhǔn)”的案件以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。在以肯定方式規(guī)定簡易程序適用范圍的同時(shí)，《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的排除范圍，即“發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件”。

(三)審判組織

盡管在立法的過程中簡易程序是否要與獨(dú)任制“綁定”有過爭議，但最終修正的《行政訴訟法》明確規(guī)定“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨(dú)任審理”，即在審判組織上，簡易程序采用獨(dú)任制。但需要注意的是，適用簡易程序的案件應(yīng)當(dāng)由審判員一人獨(dú)任審理，而非陪審員。

(四)審理規(guī)則

《行政訴訟法》并未直接對簡易程序的審理規(guī)則做出規(guī)定，根據(jù)該法第54條至第66條關(guān)于審理和判決程序的一般規(guī)定以及第101條關(guān)于《民事訴訟法》在行政案件中適用的規(guī)定，除了公開審理、回避和訴訟不停止執(zhí)行等與普通程序共有的規(guī)則外，簡易程序還包括如下特有審理規(guī)則: (1)可以用簡便方式傳喚當(dāng)事人和證人、送達(dá)訴訟文書、審理案件，但應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人陳述意見的權(quán)利。(2)庭審活動(dòng)可以靈活進(jìn)行，不必嚴(yán)格遵循法庭調(diào)查和法庭辯論的順序進(jìn)行。

(五)審理期限

《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的審理期限為四十五日，自立案之日開始計(jì)算，該期限為固定期限，不可延長。如果在規(guī)定期限不能審理完結(jié)的，人民法院應(yīng)當(dāng)將案件轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖怼?/p>

(六)轉(zhuǎn)換

《行政訴訟法》規(guī)定了簡易程序的轉(zhuǎn)換規(guī)則，主要包括主體、事由和方式。第一，在主體上，《行政訴訟法》僅規(guī)定了人民法院以職權(quán)轉(zhuǎn)換簡易程序的情形，對當(dāng)事人的異議權(quán)進(jìn)行了限制。第二，在事由上，《行政訴訟法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定為“不適宜適用簡易程序”。第三，在方式上，《行政訴訟法》僅規(guī)定簡易程序可以轉(zhuǎn)換為普通程序，而不允許普通程序轉(zhuǎn)換為簡易程序。

三、完善我國行政訴訟簡易程序制度的初步構(gòu)想

從我國行政訴訟簡易程序法律制度的基本情況和審判工作的實(shí)際需要上看，簡易程序的相關(guān)規(guī)定亟待進(jìn)一步予以明確和完善。

(一)案情簡單標(biāo)準(zhǔn)的明確

在簡易程序的適用范圍上，《行政訴訟法》確定了“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定相對來說較為原則，尚不足以為司法實(shí)踐提供明確指引。鑒于此，可采用兩種方式“雙管齊下”，以解決立法過于抽象的問題。一是可以借鑒2014年最高人民法院關(guān)于適用《＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》中有關(guān)簡單民事案件判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，即“簡單民事案件中的事實(shí)清楚，是指當(dāng)事人對爭議的事實(shí)陳述基本一致，并能提供相應(yīng)的證據(jù)，無須人民法院調(diào)查收集證據(jù)即可查明事實(shí);權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確是指能明確區(qū)分誰是責(zé)任的承擔(dān)者，誰是權(quán)利的享有者;爭議不大是指當(dāng)事人對案件的是非、責(zé)任承擔(dān)以及訴訟標(biāo)的爭執(zhí)無原則分歧”，為司法實(shí)踐提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是可以采用指導(dǎo)性案例或公布典型案例的方式為簡易程序的適用提供示范。

(二)程序選擇權(quán)的保障

為確保當(dāng)事人在簡易程序適用上的選擇權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人闡明簡易程序的基本規(guī)則，并以一定方式征詢當(dāng)事人(包括第三人)是否適用簡易程序的意見，同時(shí)應(yīng)采用必要措施將此意愿進(jìn)行固定。一些法院在實(shí)踐中的做法可以推廣適用，如2011年廈門市思明區(qū)人民法院就開始以書面形式征詢當(dāng)事人是否適用簡易程序的意見，主要是在送達(dá)過程中，由當(dāng)事人簽署《簡易程序適用告知書》，選擇適用簡易程序。［8］當(dāng)事人同意適用簡易程序的，應(yīng)當(dāng)在開庭前提出。一旦按照普通程序?qū)徖淼陌讣筒荒苻D(zhuǎn)為簡易程序。

(三)審理和裁判的簡化

《行政訴訟法》對簡易程序?qū)徖砗筒门幸?guī)則的規(guī)定較為簡單，不足以為司法實(shí)踐提供法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，第一，可以立法方式認(rèn)可《通知》中有關(guān)簡易程序?qū)徖砗筒门械囊?guī)定?！锻ㄖ芬?guī)定“適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，一般?yīng)當(dāng)一次開庭并當(dāng)庭宣判。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭議問題進(jìn)行，庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡化或者合并?！边@一規(guī)定具有可行性，但由于《通知》缺乏立法依據(jù)，因而需要由立法機(jī)關(guān)將《通知》中的前述規(guī)定上升為法律。第二，可以立法方式借鑒民事訴訟司法解釋中有關(guān)簡易程序的一些審理和裁判規(guī)則，主要是①:開庭前已經(jīng)書面或者口頭告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)或者當(dāng)事人各方均委托律師代理訴訟的，審判人員除告知當(dāng)事人申請回避的權(quán)利外，可以不再告知當(dāng)事人其他的訴訟權(quán)利義務(wù)。對沒有委托律師代理訴訟的當(dāng)事人，審判人員應(yīng)當(dāng)對回避等相關(guān)內(nèi)容向其作必要的解釋或者說明，并在庭審過程中適當(dāng)提示當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)、指導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行正常的訴訟活動(dòng)。開庭時(shí)審判人員可以根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請求和答辯意見歸納出爭議焦點(diǎn)，經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)后，由當(dāng)事人圍繞爭議焦點(diǎn)舉證、質(zhì)證和辯論。當(dāng)事人對案件事實(shí)無爭議的，審判人員可以在聽

取當(dāng)事人就適用法律方面的辯論意見后逕行判決、裁定。如果具有一方當(dāng)事人在訴訟中明確表示承認(rèn)對方全部或部分訴訟請求，當(dāng)事人對案件事實(shí)沒有爭議或爭議不大等情形的，人民法院在制作裁判文書時(shí)對認(rèn)定事實(shí)或者判決理由部分可以適當(dāng)簡化。

(四)當(dāng)事人異議權(quán)的認(rèn)可

簡易程序在程序規(guī)則簡化的同時(shí)，當(dāng)事人的程序保障程度相應(yīng)降低，因而需要賦予當(dāng)事人一定的異議權(quán)，方能確保行政訴訟裁決的正當(dāng)性和可接受性。鑒于此，筆者認(rèn)為立法應(yīng)賦予當(dāng)事人對是否適用簡易程序的異議權(quán)。具體說來: (1)當(dāng)事人對適用簡易程序的異議權(quán)。人民法院決定適用簡易程序的，當(dāng)事人可以提出異議。人民法院可對其異議進(jìn)行審查，異議成立的，人民法院做出適用普通程序的裁定，否則告知當(dāng)事人審查的結(jié)果及理由。(2)當(dāng)事人對轉(zhuǎn)為普通程序裁定的異議權(quán)。人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序、裁定轉(zhuǎn)為普通程序的，當(dāng)事人可以對該裁定提出異議。異議成立的，人民法院繼續(xù)適用簡易程序。異議不成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人審查的結(jié)果及理由。

(五)簡易程序與普通程序的銜接

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院可以依職權(quán)決定將案件由簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序，這就為司法實(shí)務(wù)中簡易程序的轉(zhuǎn)換提供了法律依據(jù)。然而，一旦轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?，此前進(jìn)行的訴訟行為效力如何認(rèn)定、審理期限如何計(jì)算等問題需要立法進(jìn)一步予以明確。筆者認(rèn)為，首先，轉(zhuǎn)為普通程序的，在簡易程序中已經(jīng)實(shí)施的訴訟行為，如已經(jīng)實(shí)施的舉證、質(zhì)證的結(jié)果在普通程序中仍然具有效力。第二，轉(zhuǎn)為普通程序的，審理期限仍然從立案之日起開始計(jì)算，此前經(jīng)過的期限應(yīng)當(dāng)計(jì)算在第一審案件的審理期限內(nèi)。

四、結(jié)語

盡管修正后《行政訴訟法》增設(shè)了簡易程序，對簡易程序的適用范圍等內(nèi)容作出了初步規(guī)定，對訴訟效益的提高、行政爭議的多元化解決和當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)等具有積極意義。然而，行政訴訟簡易程序的相關(guān)規(guī)定并未形成完整的程序規(guī)則，諸如案情簡單的標(biāo)準(zhǔn)、庭審程序的簡化等核心問題亟待有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)一步予以明確。另外，行政訴訟和民事訴訟的制度功能不同，決定了民事訴訟簡易程序的規(guī)則未必都能適用于行政訴訟簡易程序。從這一意義上說，深入探究行政訴訟簡易程序與民事訴訟簡易程序的法理，厘清二者的界限，為立法完善提供理論依據(jù)，是未來行政訴訟簡易程序理論研究的重要課題。

［注釋］

①＜最高人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定＞第19條、第20條、第21條和第32條．

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［8］廈門市思明區(qū)人民法院課題組．關(guān)于行政訴訟簡易程序試點(diǎn)運(yùn)行情況的調(diào)研報(bào)告［A］．司法改革論評(píng)(第17輯)［C］．廈門:廈門大學(xué)出版社，2014．