張亞貴 田鳳榮

開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的做法和思考

張亞貴 田鳳榮

開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查，是法律賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，也是監(jiān)督法規(guī)定的地方各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督工作的重要形式之一。2008年9月10日市人大常委會(huì)通過(guò)《天津市人大常委會(huì)和區(qū)縣人大常委會(huì)審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法》。河北區(qū)人大常委會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳、貫徹執(zhí)行，推進(jìn)這項(xiàng)工作深入開(kāi)展。

一、開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的基本情況

為了切實(shí)做好規(guī)范性文件備案審查工作，建立健全符合河北區(qū)實(shí)際的備案審查工作制度，2012年10月24日，河北區(qū)十六屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《天津市河北區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法》，明確了備案審查的范圍、內(nèi)容、程序、處理方法及工作程序，使規(guī)范性文件備案審查工作有章可循。2014 年5月，河北區(qū)人大常委會(huì)在全市率先設(shè)立了法制室，并將規(guī)范性文件備案審查工作納入法制室職責(zé)之中。2012年區(qū)政府共報(bào)送的規(guī)范性文件13件，區(qū)人大常委會(huì)向市人大常委會(huì)報(bào)送文件9件；2013年區(qū)政府報(bào)送21件，區(qū)人大常委會(huì)向市人大常委會(huì)報(bào)送6件；2014年區(qū)政府、區(qū)法院、區(qū)檢察院共報(bào)送13件，區(qū)人大常委會(huì)向市人大常委會(huì)報(bào)送6件。

二、開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的主要做法

2012年規(guī)范性文件備案審查工作正式開(kāi)展后，區(qū)人大常委會(huì)及時(shí)召開(kāi)工作會(huì)議，并舉辦了專題培訓(xùn)。常委會(huì)分管主任帶領(lǐng)法制室人員，認(rèn)真研讀相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，并到市人大常委會(huì)有關(guān)部門共同研究探討問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，重新修正了《天津市河北區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法》。

近兩年，針對(duì)規(guī)范性文件在報(bào)送中存在的問(wèn)題，先后兩次召開(kāi)了“一府兩院”相關(guān)部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議。通報(bào)全區(qū)規(guī)范性文件備案審查報(bào)備情況及存在的問(wèn)題，對(duì)報(bào)送范圍、條件、要求等進(jìn)行了培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)今后的報(bào)備工作進(jìn)行部署和提出相關(guān)要求。提高了“一府兩院”主管部門對(duì)規(guī)范性文件的重視程度及對(duì)需報(bào)送文件的把握，有效推動(dòng)了規(guī)范性文件備案審查工作的順利開(kāi)展。

三、開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作存在的主要問(wèn)題

規(guī)范性文件備案審查工作雖然取得了一些進(jìn)展，但還存在一些問(wèn)題，主要有：

（一）重視程度還不到位，報(bào)送備案審查的主動(dòng)性不高。從規(guī)范性文件制定主體來(lái)看，主動(dòng)接受人大常委會(huì)監(jiān)督的意識(shí)還不強(qiáng)。不少單位能夠做到報(bào)送備案，但仍存在“戳一戳、動(dòng)一動(dòng)”的情況，不能嚴(yán)格按照《辦法》規(guī)定的在規(guī)范性文件發(fā)布30天內(nèi)予以報(bào)送。一年一報(bào)的情況時(shí)有發(fā)生，實(shí)際上僅履行了告知義務(wù)，導(dǎo)致人大監(jiān)督滯后和被動(dòng)，損害了規(guī)范性文件備案審查工作的嚴(yán)肅性和實(shí)效性。

（二）報(bào)備還不夠規(guī)范，報(bào)送備案審查水平還有欠缺。一是報(bào)送的材料不符合規(guī)定，有的沒(méi)有備案報(bào)告，有的沒(méi)有制定說(shuō)明；二是報(bào)送的份數(shù)不足，有的單位沒(méi)有按規(guī)定報(bào)份數(shù)和電子文本；三是仍有一些部門不清楚規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)和定義，以致將一段時(shí)間以來(lái)單位發(fā)的各種文件一并打包報(bào)備。

（三）宣傳還不夠廣泛。宣傳方式單一，各部門乃至公眾對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)知還處于初級(jí)階段，公眾知曉度不高。

四、下一步開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的措施和打算

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度。要切實(shí)提高對(duì)建立健全落實(shí)規(guī)范性文件審查制度重要性緊迫性的認(rèn)識(shí)，一方面人大對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督是憲法、監(jiān)督法賦予的一項(xiàng)重要職權(quán)；另一方面規(guī)范性文件具有普遍約束力，有的涉及公眾的權(quán)利和義務(wù)，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。“一府兩院”有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的高度，增強(qiáng)工作主動(dòng)性，通過(guò)報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，全方位、多角度、多形式宣傳監(jiān)督法和有關(guān)法規(guī)制度，引導(dǎo)人民群眾學(xué)法知法懂法用法，營(yíng)造良好的輿論氛圍，把建立健全和落實(shí)規(guī)范性文件審查制度列入議事日程，充分發(fā)揮備案審查工作在維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、保障人民群眾利益、促進(jìn)依法行政中的作用。

（二）夯實(shí)工作基礎(chǔ)。從四個(gè)方面加以落實(shí)：首先明確規(guī)范性文件備案審查的工作機(jī)構(gòu)及其具體職責(zé)；二要明確制定規(guī)范性文件的條件和要求。把依法應(yīng)該報(bào)備的規(guī)范性文件納入報(bào)備范圍，做到不錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)和瞞報(bào)。對(duì)制定機(jī)關(guān)不及時(shí)報(bào)備的，要主動(dòng)催報(bào)和限期報(bào)備；三要堅(jiān)持規(guī)范性文件的報(bào)備標(biāo)準(zhǔn)。按照規(guī)定要求，實(shí)行統(tǒng)一的報(bào)備格式，做到材料齊全、格式規(guī)范；四要建立健全相關(guān)配套制度。要建立健全報(bào)備人員責(zé)任制。各單位負(fù)責(zé)規(guī)范性文件報(bào)備的人員要報(bào)區(qū)人大常委會(huì)法制室備案，還要建立規(guī)范性文件報(bào)備人員網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行責(zé)任制，對(duì)拖延報(bào)備的單位和責(zé)任人實(shí)行通報(bào)批評(píng)。

（三）嚴(yán)格工作流程。重點(diǎn)把好“四關(guān)”：一要嚴(yán)把程序關(guān)。嚴(yán)格依照辦法的規(guī)定，遵循既定的工作程序，依法、高效地開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作。二要嚴(yán)把初審關(guān)。法制室在負(fù)責(zé)報(bào)備文件的接收、登記后，還要切實(shí)承擔(dān)起初審的職責(zé)，對(duì)報(bào)備材料不齊全的，要督促報(bào)送機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)充。對(duì)不符合規(guī)范性文件備案審查范圍的，應(yīng)及時(shí)退回報(bào)送機(jī)關(guān)。對(duì)屬于備案審查范圍的，則應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)主管主任批轉(zhuǎn)有關(guān)工作委員會(huì)進(jìn)行審查。三要嚴(yán)把審查關(guān)。由于規(guī)范性文件是抽象行政行為，不具有可訴性，對(duì)其進(jìn)行審查是法律法規(guī)的具體要求，也是保護(hù)合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。區(qū)人大常委會(huì)各工作委員會(huì)要按照職責(zé)分工，認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，寫出詳細(xì)具體的審查意見(jiàn)。對(duì)一時(shí)難以決斷或把握不準(zhǔn)的，可以會(huì)同其他工作委員會(huì)進(jìn)行審查，必要時(shí)邀請(qǐng)有關(guān)專家參與審查。著手建立“前置審查機(jī)制”，即對(duì)一些涉及面廣、影響力大的規(guī)范性文件，將監(jiān)督的關(guān)口前移，即在文件公布前，制定機(jī)關(guān)將征求意見(jiàn)稿送人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)，由備案審查機(jī)構(gòu)初審或經(jīng)審查程序后，將意見(jiàn)或建議反饋給制定機(jī)關(guān)。四是嚴(yán)把歸檔關(guān)。各工作委員會(huì)在審查完畢后，及時(shí)將審查意見(jiàn)和相關(guān)材料移送法制室，法制室要分門別類地做好已經(jīng)審查的規(guī)范性文件的歸檔前期工作，保證歸檔材料完整、齊備后轉(zhuǎn)辦公室存檔。

（作者分別為河北區(qū)人大常委會(huì)法制室主任、科教文衛(wèi)室副主任）