陳 治

近年來，“民生”一詞頻繁出現(xiàn)在各種政策規(guī)范文件與學術(shù)研究文獻中，成為轉(zhuǎn)型社會背景下集結(jié)人們利益訴求以推動公共政策轉(zhuǎn)向的一個標志性話語。民生財政的提出便是順應這一社會關(guān)切的重要產(chǎn)物。然而，實踐中民生財政往往遵循行政主導式的實施進路，即“由政府行政部門通過對民生支出的范圍、項目、數(shù)量等做出安排，實質(zhì)性地決定財政預算資金的民生投向，確保財政資源向社會民生傾斜”①陳治:《論民生財政的實踐模式、路徑選擇與法治保障》，《法商研究》2013年第6期。，呈現(xiàn)出一種自上而下地進行資源分配并保證投入增長的實施特點。這對于迅速矯正公共財政的結(jié)構(gòu)偏差、促進政府職能轉(zhuǎn)型在客觀上起到一定作用，但是其存在的主要弊端在于缺乏社會成員的主體參與，缺少自下而上的利益表達及對受損主體給予公正補償?shù)木葷ǖ?其產(chǎn)生的根源是僅僅注重在行政管理而非法治建構(gòu)、在資源分配而非權(quán)利救濟的層面上看待民生問題的思維慣性，由此導致難以實現(xiàn)民生財政的人本理念與人權(quán)目標，甚至可能使民生財政異化為片面追逐投入規(guī)模的數(shù)字游戲，于民生保障與改善而言并無益處?；诖?，建立與民生財政相契合的法律救濟機制是改變既有的民生財政行政主導式實施進路，推進民生財政法治化的重要突破口。

一、實施民生財政與強化法律救濟的價值關(guān)聯(lián)

法律救濟就其一般含義而言，包含兩層意思:“即通過排除權(quán)利行使的障礙，促使沖突主體繼續(xù)履行應履行的義務(wù)，以使權(quán)利的原有狀況得以恢復;在不能‘恢復原狀’的情形下，通過和解或強制的方式使由沖突或糾紛造成的損失得到合理補償”①程燎原、王人博:《贏得神圣——權(quán)利及其救濟通論》，山東人民出版社1998年版，第360 頁。。法律救濟之于民生財政具有不容忽視的現(xiàn)實價值，法律救濟的缺失或者不足將成為影響民生財政實施效果的嚴重羈絆。

(一)法律救濟契合民生財政的人本理念

民生財政是指在人本價值理念指導下依托法治的力量向社會民生需求傾斜的財政運行機制。構(gòu)成民生財政判斷標準之一的是人本性，只有以保障與改善民生、提升人的生存質(zhì)量為目標的財政才是民生財政。因此，實施民生財政不僅需要維護財政管理秩序，而且需要吸納社會公眾的訴求。他們既是財政活動的受益者，也是無可質(zhì)疑的財政收入負擔者。如果民生財政的實施不能及時反映公眾的愿望并為其提供實現(xiàn)渠道，那么民生財政的實施結(jié)果除了激勵財政支出的飆升之外，對于真正改善民生收效甚微，甚至還會引發(fā)人們對于實施民生財政正當性的質(zhì)疑。法律救濟為民生財政提供了一條自下而上、以權(quán)利制衡權(quán)力的程序運行機制，促使民生財政建立在現(xiàn)實的、具體的、可直接感知的人本基礎(chǔ)之上。如果財政活動的受益人與收入負擔者認為憲法或法律賦予他們的權(quán)利未得到充分保障，進而能夠獲得表達訴求與爭取利益的機會，那么，無論結(jié)果如何，都將有助于提升財政活動的正當性，這就彰顯了程序的價值。至于能否解決實體問題，能否針對政府不作為重新調(diào)整資源配置則取決于一國司法機關(guān)的地位、能動性及司法保障的傳統(tǒng)，但毋庸置疑的是，允許財政活動的受益人或者財政收入負擔者提出異議至少應當與強調(diào)直接的財政給付同等重要，前者對于彰顯民生財政的人本理念不可或缺。從權(quán)力容易被濫用的角度來講，更應當對在本質(zhì)上體現(xiàn)為權(quán)力的財政給付抱以審慎態(tài)度。

(二)法律救濟是實現(xiàn)民生財政人權(quán)目標的內(nèi)在要求

在根本上，財政活動存在的正當性依據(jù)并不在于克服市場失靈產(chǎn)生的非效率而是保障人權(quán)。從市場失靈到財政干預，這是一條幾乎被財政學、經(jīng)濟學的理論體系奉為不可動搖的論證理路。但是從歷史發(fā)展來看，人們之所以認可國家強制性的征收是源自個體權(quán)利的實現(xiàn)有賴于財政，“保障與促進人權(quán)是現(xiàn)代國家財政運行的終極價值與根本目的所在”②周剛志:《論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言》，北京大學出版社2005年版，第115 頁。。民生財政的提出將財政的這種人權(quán)價值進一步顯性化。如果說公共財政的概念還容易使人聯(lián)想到財政的公共經(jīng)濟屬性及其與市場私域的邊界劃分，那么民生財政的概念更能彰顯財政的人權(quán)價值屬性以及對財政權(quán)力與個體權(quán)利的重新配置。人權(quán)并不是一項停留于法律文本上的宣示權(quán)利，它應當能夠轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利，這一轉(zhuǎn)化的途徑便是法律救濟。通過建立法律救濟機制，為利益受損者提供補償，將有助于實現(xiàn)民生財政的人權(quán)目標。

(三)法律救濟是實現(xiàn)民生財政法治化的關(guān)鍵機制

如果承認民生財政的實施絕不是單一的從經(jīng)濟、政治或社會的層面決定增加民生投入的過程，還涉及對財政權(quán)力限制與對個體權(quán)利保障的法治化過程，那么，為利益受損者提供救濟就是實現(xiàn)民生財政法治化的關(guān)鍵機制。這里涉及一個問題是如何理解民生財政的法治化?正如哈耶克在評價財政立法時指出的，它們并不是一套體現(xiàn)法治精神的正當行為規(guī)則?！皹藴省钡姆ㄖ尉癖中问秸x的觀念，強調(diào)的是“對法律的絕對忠誠”③［美］諾內(nèi)特、塞爾茲尼克:《轉(zhuǎn)變中的法律與社會:邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2002年版，第75 頁。。據(jù)此判斷，財政立法在多個方面背離了“標準”法治的要求:例如，它們往往旨在實現(xiàn)特定目的，更加強調(diào)相對人的義務(wù)，偏重行政管理，普遍缺乏將司法作為監(jiān)督或?qū)彶樨斦顒拥淖罱K機制。那么，這里所說的“民生財政的法治化”是應當與“標準”的法治精神相契合還是另尋它途?從財政預算法治的實踐方向來看，適度擴張行政機關(guān)的管理責任，弱化立法機關(guān)的外部控制已經(jīng)成為一種現(xiàn)實選擇，這既是源自在福利行政、給付行政背景下，人們對于政府功能的積極期待，也與現(xiàn)代社會面對各類風險挑戰(zhàn)尋求政府的支持密不可分，同時預算管理自身的復雜性、技術(shù)性、專業(yè)性也強化了行政機關(guān)的主導地位。諸種因素決定了再套用“標準”的法治模板來構(gòu)造民生財政的規(guī)范體系，將無法適應現(xiàn)實發(fā)展的要求。但是保障權(quán)利、限制權(quán)力，為受損害的權(quán)利提供法律救濟仍然是應當恪守的最基本的法治要義。平衡法治精神與現(xiàn)實訴求的關(guān)鍵在于放松對財政活動的立法約束，同時強化司法監(jiān)督與社會監(jiān)督。法律救濟是聯(lián)系司法監(jiān)督與社會監(jiān)督的重要橋梁。社會監(jiān)督的主體之一是公眾，公眾發(fā)起監(jiān)督的方式除了向立法或行政機關(guān)舉報、建議之外，還包括向法院起訴，通過啟動訴訟程序，借助司法的力量制衡行政機關(guān)的財政權(quán)力，既達到救濟自身權(quán)利的目的，同時也通過個案的解決過程彰顯普遍的法治精神。

二、實施財政法律救濟面臨的特殊困境

“有權(quán)利必有救濟”，這是法律救濟的一般邏輯。因此，法律救濟的邏輯基點在于合法權(quán)利的存在，救濟啟動的現(xiàn)實條件在于權(quán)利受到侵害，救濟的方式包括自力救濟與公力救濟，通過國家公權(quán)力實施的訴訟程序機制是現(xiàn)代法治社會提供的最主要的法律救濟途徑。然而當權(quán)利存在與否具有模糊性，權(quán)利內(nèi)容與傳統(tǒng)的旨在防御國家對個體侵擾的權(quán)利有所區(qū)別，那么是否還存在法律救濟以及如何進行法律救濟呢?

在理論上，個體因他人的違法行為遭受權(quán)利侵害，都應獲得法律救濟的機會和通道。然而，當把視角轉(zhuǎn)向一個特殊領(lǐng)域——財政活動時，似乎無所不在的法律救濟出現(xiàn)了障礙。財政的本質(zhì)關(guān)乎公共資源的配置，其與個體的關(guān)系盡管十分密切，但是結(jié)果往往難以直接落實到特定主體身上。與一般民事行為或者具體行政行為往往容易對應特定的個體權(quán)利不同，是否存在與財政活動相對應的特定權(quán)利具有模糊性，即使有，權(quán)利內(nèi)容是什么?這種權(quán)利受侵害的判斷標準又是什么，對于上述問題，習慣了具體糾紛裁決的司法機關(guān)往往無法做出判斷。并且公共資源的配置問題屬于公共政策范疇，它們一般由立法或行政機關(guān)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要做出自由裁量，裁量結(jié)果涉及的主要是合理性、妥當性而非合法性、合規(guī)性問題，倘若司法機關(guān)介入此種宏觀政策層面的價值判斷問題可能面臨自身合法性的責難。于是，實踐中多數(shù)的選擇就變成消極不介入。至此，財政問題似乎成為一個無法套用法律救濟一般邏輯的特殊區(qū)域，即使存在財政法律救濟的運行機制，也僅僅局限在與一般邏輯相契合的部分發(fā)揮作用，對于無法影響特定主體權(quán)利的抽象財政支出只能宣告其為不可訴，而排斥在以司法為中心的法律救濟范圍之外。這就形成了財政法律制度重管理輕救濟、重收入救濟輕支出救濟、重稅收收入救濟輕非稅收入救濟的特殊“景觀”。

(一)法律救濟整體弱于行政追責

縱觀我國預算、稅收、財政支出相關(guān)立法，其傾向于通過行政性程序向相關(guān)主體追究法律責任，而不是通過司法程序向利益相關(guān)者提供法律救濟。例如《預算法》明確規(guī)定各級政府及有關(guān)部門“未依照本法規(guī)定，編制、報送預算草案、預算調(diào)整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的”、“違反本法規(guī)定，進行預算調(diào)整的”、“未依照本法規(guī)定對有關(guān)預算事項進行公開和說明的”，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。這些行為被苛責的原因是破壞了預算管理秩序，而并非基于與個人的利益關(guān)聯(lián)。值得注意的是，新修訂的《預算法》增設(shè)了公民、法人檢舉、控告預算違法行為的規(guī)定①參見《預算法》第91 條。。但是“檢舉”與“控告”僅僅意味著個體具有訴諸行政程序或者在違法情節(jié)嚴重時要求公訴機關(guān)啟動刑事糾錯程序的資格條件，并不代表個體已經(jīng)具備作為獨立訴訟主體的法律地位。法律救濟機制的缺失從根本上決定了《預算法》只能作為預算管理秩序的維護法而難以擔當公眾權(quán)利救濟法的重任。再如，從《稅收征收管理法》的立法宗旨來看，“加強稅收征收管理”、“保障國家稅收收入”優(yōu)位于“保護納稅人的合法權(quán)益”，在接下來的各項法律條文中都無不印證該法作為“征管法”而非“救濟法”的基本性質(zhì)。此外，專門針對財政違法行為作出行政處理的規(guī)定——《財政違法行為處罰處分條例》，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的處罰與處分，追究違法行為實施者的責任，延續(xù)了重管理輕救濟的規(guī)制思路?！墩少彿ā纷鳛樨斦С鲱I(lǐng)域為數(shù)不多的法律之一，同樣以政府采購雙方主體的行為管理為重心，并未向受政府采購影響的產(chǎn)品或服務(wù)享用者提供法律救濟。

(二)針對違法征收行為的法律救濟強于針對違法支出行為的法律救濟

就財政收支實踐來看，針對違法征收行為與違法支出行為的法律救濟存在強弱差異。相比而言，稅收征收程序法對因違法征收遭受侵害者的法律救濟更為充分?！抖愂照魇展芾矸ā芬?guī)定納稅人對稅務(wù)機關(guān)的征收、處罰決定、強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服的，可以提起行政復議或行政訴訟①依據(jù)《稅收征收管理法》的規(guī)定，就納稅本身發(fā)生的爭議應當先執(zhí)行征稅決定，然后申請行政復議，對行政復議結(jié)果不服的，再提起行政訴訟;就稅務(wù)機關(guān)的處罰決定、強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服的，則可以選擇復議或訴訟。換言之，就納稅本身發(fā)生的爭議存在行政復議前置程序，對此，《稅務(wù)行政復議規(guī)則》作出具體規(guī)定，明確這種圍繞納稅問題產(chǎn)生的爭議類型主要包括確認納稅主體、征稅對象、征稅范圍、減免稅及退稅、適用稅率、計稅依據(jù)、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、納稅地點以及稅款征收方式等具體行政行為和征收稅款、加收滯納金及扣繳義務(wù)人、受稅務(wù)機關(guān)委托征收的單位作出的代扣代繳、代收代繳行為。2014年啟動立法修訂的《稅收征收管理法修訂草案》 (征求意見稿)淡化了行政復議前置程序的要求，規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔保人同稅務(wù)機關(guān)在納稅上和直接涉及稅款的行政處罰上發(fā)生爭議時，可以依法申請行政復議”，“對稅收機關(guān)作出第一款以外的與征收稅款金額無關(guān)的處罰決定、強制執(zhí)行措施或者稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院起訴”。，該救濟機制普遍適用于各類稅種的征收。而違法支出行為的救濟限于特定類型的與受益者直接相關(guān)的財政支出，主要包括撫恤金支出、最低生活保障待遇或者社會保險待遇支出。除此之外其他涉及公共利益的財政支出，比如政府采購性支出、政府投資性支出、國有資產(chǎn)處置中的財政支出等因缺乏與特定主體之間的直接利益關(guān)聯(lián)，維權(quán)行動面臨極大阻力。在被譽為“中國納稅人訴訟第一案”的“蔣石林訴常寧市財政局違法采購案”中，原告認為被告超出年度預算購買汽車，意味著納稅人本可以不被征以相應部分的稅款或者該稅款本應當用于為納稅人提供公共服務(wù)而未能實現(xiàn)，這在客觀上侵害了納稅人合法權(quán)利，因此要求法院確定該購車行為違法。這一訴訟具有典型的公益性特點，與現(xiàn)有的行政訴訟受案標準不符而未被法院受理。

(三)針對稅收征收的法律救濟強于針對非稅征收的法律救濟

就各種征收行為來看，針對稅收征收的法律救濟與針對非稅征收的法律救濟同樣存在差異。非稅收入作為政府收入的一種來源，盡管在絕對數(shù)量上遠遜于稅收收入，但是在政府間財權(quán)與事權(quán)的配置存在缺陷的背景下，非稅收入對于充實地方財政卻有著重要的意義，這就不難理解地方政府為何在設(shè)置非稅征收項目上不遺余力，甚至出現(xiàn)亂收費、亂罰款和亂攤派現(xiàn)象，嚴重侵害了非稅收入承擔者的正當權(quán)利。應當說對受害者提供法律救濟是非稅收入治理與規(guī)范的題中之意。然而與稅收征收相比，非稅征收中的法律救濟并無系統(tǒng)的規(guī)范依據(jù)。目前針對非稅收入治理的法律制度主要見于財政部制定的《政府性基金管理暫行辦法》、《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》、《行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》等行政規(guī)章。其立法重心在于強化非稅收入的立項、征收、繳庫、預決算各個環(huán)節(jié)的管理監(jiān)督，缺乏對因違法征收行為而遭受侵害的非稅收入承擔者給予充分的法律救濟。修訂后的《行政訴訟法》將“認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的”作為行政訴訟受案范圍，并將相關(guān)條文中的“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”，規(guī)定司法機關(guān)可以對行政機關(guān)及其所屬部門制定的規(guī)范性文件進行審查。上述修改在一定程度上彌補了非稅征收法律救濟制度供給不足的弊端。但是，毋庸置疑的是，這種針對具體行政行為、抽象行政行為一體化的法律規(guī)制機制仍然是以具體行政行為為中心的，這從立法確定的行政訴訟受案范圍以及對抽象行政行為審查范圍的限定中可以得到印證。而實踐中大量的非稅征收是依托抽象行政行為實施的，并且，除了“違法集資”、“攤牌費用”、“違法要求履行其他義務(wù)”之外，還可能存在違法剝奪、減損非稅收入負擔者的正當權(quán)利，或者在不同非稅收入負擔者之間進行歧視性對待等情形，因此，《行政訴訟法》對于有針對性地解決非稅征收的法律救濟問題仍存局限。

由上觀之，財政活動在整體上保持著與個體的相當距離，它幾乎是一套自我監(jiān)督、自我問責的封閉體系，承載法律救濟的司法機關(guān)難以介入乃至形成與之相抗衡的力量。財政法律救濟機制的這一狀況顯然無法適應民生財政的實踐需要，而要突破既有的機制局限，又應從何處著手呢?

三、實施民生財政法律救濟的典型進路及其啟示

傳統(tǒng)法律救濟機制的邏輯基點在于權(quán)利，這點在民生財政實施過程中同樣適用，但是應當指出的是:一方面，這里的“權(quán)利”包含更多積極的內(nèi)容，它不像傳統(tǒng)的帶有防御性的消極權(quán)利那樣天然排斥國家的干預，相反，它更依賴外界通過提供必要的資源，幫助其從抽象的訴求轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的利益，因而，該權(quán)利根基具有積極權(quán)利的屬性;另一方面，民生財政法律救濟的基礎(chǔ)除了權(quán)利之外還離不開另一個重要依據(jù)，即給付義務(wù)，給付義務(wù)與積極權(quán)利在法理上是呈對應關(guān)系的，但是在現(xiàn)實環(huán)境下，由于制度供給的缺失，權(quán)利配置的缺位，導致相關(guān)公民并不擁有法定的某項積極權(quán)利，在這種情況下，如果有給付義務(wù)方面的明確規(guī)定，那么，亦可以為司法介入財政活動提供正當性支持。以“積極權(quán)利——給付義務(wù)”為中心，不難發(fā)現(xiàn)實踐中已經(jīng)形成了若干典型進路，不同程度地為民生財政活動中的利益相關(guān)者提供了救濟渠道。

(一)低度救濟

僅限于確定立法或行政裁量的邊界，對行政機關(guān)是否應當履行其給付義務(wù)做出抽象的價值判斷。在這種救濟機制中，積極權(quán)利的存在更多宣示了國家在政治或道德層面的義務(wù)，國家采取何種保障措施，均屬于立法或行政裁量的范圍，個體不具有請求司法直接實現(xiàn)權(quán)利的資格。除非立法或行政裁量明顯違背最低限度的公平正義標準，從而逾越了立法政策裁量的正當邊界，才構(gòu)成對立法作為義務(wù)的違反，在此情況下，可以啟動一定立法程序為個體提供平等的法律保護。比如日本法院在司法實踐中，指出國家負有致力于社會立法及公共設(shè)施創(chuàng)設(shè)等職責，但具體如何作為，取決于立法者的裁量而并無實際義務(wù)。只是在國家對處于最低生活保障線之下的老弱病殘或無生活能力者置之不理，忽視其人性尊嚴等最低限度的憲法要求時，國家的行為才構(gòu)成立法上的不作為①參見胡敏潔《轉(zhuǎn)型時期的福利權(quán)實現(xiàn)路徑——源于憲法規(guī)范與實踐的考察》，《中國法學》2008年第6期。。又如愛爾蘭一起智障學生及其父母起訴政府未能采取措施充分實現(xiàn)孩子受教育權(quán)的糾紛，初審法院判決政府實施的改革行動并無實效，要求政府采取適當?shù)拇胧﹥冬F(xiàn)承諾。但這一做法并未獲得最高法院的支持，在后者看來，法院可以宣告政府沒有兌現(xiàn)其憲法義務(wù)，但法院的權(quán)力也就到此為止，至于該如何做，涉及重新分配國家財政資源的問題，這不是法院的職責，不具備可訴性②參見聶鑫《憲法社會權(quán)及其司法救濟》，《法律科學》2009年第4期。。

(二)中度救濟

對行政機關(guān)履行給付義務(wù)進行合理性審查，并依照一定標準要求行政機關(guān)改進公共資源的配置，推動積極權(quán)利的實現(xiàn)。在這種救濟機制中，權(quán)利具有被司法強制實現(xiàn)的可能。比如南非憲法法院判決的“格魯特布姆”案，憲法法院一致裁決:憲法并不強迫政府在現(xiàn)有資源之外或立即實現(xiàn)個人要求獲得適當住房的權(quán)利，但政府必須采取適當?shù)拇胧┲鸩接枰詫崿F(xiàn)，為那些需求最為緊迫、享有權(quán)利的能力也因而受到極度破壞的人提供保障。而政府現(xiàn)有的措施沒有逐步履行其實現(xiàn)住房權(quán)的義務(wù)，因此憲法法院向市政當局發(fā)出命令要求其限期提供基本服務(wù)，保障其住房需求③參見龔向和《通過司法實現(xiàn)憲法社會權(quán)——對各國憲法判例的透視》，《法商研究》2005年第4期。。

(三)高度救濟

對行政機關(guān)履行給付義務(wù)進行合法性審查，并對權(quán)利賴以實現(xiàn)的公共資源配置方案提出具體要求，保障權(quán)利的直接實現(xiàn)。在這種救濟機制中，權(quán)利被賦予強制執(zhí)行的效力，行政機關(guān)不履行給付義務(wù)的行為被明確定性為一種侵權(quán)行為，受到責任追究。在承擔責任的具體方式上，法院優(yōu)先選擇那些更有利于權(quán)利保障的措施而不受資源稀缺性因素的干擾，展現(xiàn)出法律救濟的司法能動主義姿態(tài)。比如南非憲法法院判決的抗艾滋病藥物案。南非政府基于為患者提供用藥咨詢服務(wù)會增加醫(yī)生的工作負擔與政府的財政負擔為由，將一種抗艾滋病藥物的發(fā)放范圍限制在少數(shù)地方，導致大多數(shù)患者無法使用該藥，被認為侵犯了憲法規(guī)定的“每個人有獲得醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利”①聶鑫《憲法社會權(quán)及其司法救濟》，《法律科學》2009年第4期。。憲法法院認為，盡管資源有限，但是政府必須采取積極措施保障藥物發(fā)放與開展醫(yī)療咨詢，同時還要求政府提交一份具體的抗艾滋病計劃，監(jiān)督政府改進資源配置的成效。值得注意的是，在美國、加拿大等國憲法上盡管沒有對教育權(quán)、住房權(quán)、醫(yī)療服務(wù)權(quán)等福利權(quán)利進行明確規(guī)定，但是通過其憲法上的平等保護原則與違憲審查程序也曾給予利益受損者一種“強救濟”。比如橫跨11年之久(1993—2004)的美國紐約州教育財政訴訟案。美國聯(lián)邦上訴法院最終維持了紐約州最高法院關(guān)于紐約州教育財政體制違憲的判決，要求紐約州為學生提供“合理、基本的教育機會”②后來紐約州并未在屆滿之時對本州的教育財政體制進行改革，法院就組成了一個3 人小組，向法院提交了一份具體改進報告。該報告認為，紐約州政府應追加56 億美元的教育撥款和92 億美元的學校資產(chǎn)改進項目撥款，這些增加經(jīng)費要在未來5年內(nèi)分階段撥付，如果紐約州政府在90日內(nèi)沒有作出增加經(jīng)費的行為以切實履行這一報告中所提出的要求，州政府將面臨巨額罰款，具體數(shù)額要與州政府所應追加的經(jīng)費等同。參見曲正偉《紐約教育財政訴訟啟示了什么》，《中國教育報》2005年8月16日，第4版。。

由此，我們可以得到幾點啟示:首先，司法對財政活動的介入是通過提供積極權(quán)利救濟或者要求政府機關(guān)履行某種給付義務(wù)而間接實現(xiàn)的。這樣做既可避免司法僭越立法或行政裁量權(quán)的質(zhì)疑，也能顯示出司法在權(quán)利保障上的積極立場。正如美國公共預算領(lǐng)域的著名學者愛倫·魯賓教授指出的，“個人與法院在公共預算行動中發(fā)揮間接的作用”③［美］愛倫·魯賓:《公共預算中的政治:收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國人民大學出版社2001年版，第15—16 頁。，個人向法院起訴后，法院直接面對的是權(quán)利與義務(wù)之間的法律問題，似乎與財政無關(guān)，但是通過承認積極權(quán)利并要求政府合理履行給付義務(wù)，實際上能夠不同程度地改變公共資源配置格局，從而成為財政支出水平、財政支出結(jié)構(gòu)、財政支出方式變革的間接推動者。當然，司法的介入并不是替代立法或行政裁量，而是強調(diào)在權(quán)利保障前提下資源配置的優(yōu)先性。

其次，圍繞積極權(quán)利——給付義務(wù)展開的法律救濟成為聯(lián)系個人、社會、法院、政府多方主體的紐帶，有利于克服傳統(tǒng)財政法律救濟機制中存在的障礙。主要原因在于這種救濟機制不受傳統(tǒng)的訴訟主體資格的束縛，也不局限于審查具體財政支出行為。比如在美國教育財政訴訟系列案中具有標志性的“加州塞朗”案，是以一個普通的加州居民為原告，以加州財產(chǎn)稅制違憲為由提起訴訟;南非憲法法院判決的抗艾滋病藥物案是以一個公益社團組織為原告，針對南非政府限制抗艾藥物發(fā)放范圍提起訴訟。兩案原告與訴訟本身并無直接利害關(guān)系，所針對的行為也不局限為具體財政支出行為。傳統(tǒng)財政法律救濟機制之所以主要針對財政征收與影響特定當事人的財政支出，原因就在于受訴訟主體資格的限制，只有具備直接利害關(guān)系的當事人才能提起訴訟，這就極大地限制了財政法律救濟的范圍。

再次，以積極權(quán)利——給付義務(wù)為中心的法律救濟基本都依托憲法而進行，而憲法救濟又有賴于一個獨立、權(quán)威的救濟主體與一套完備的程序運行機制。只有跳出稅法、預算法或者財政支出法等財政具體法律領(lǐng)域，在憲法的層面上審視政府財政權(quán)力，才有可能重構(gòu)財政法律救濟機制。稅法、預算法或者財政支出法等財政具體法律領(lǐng)域很少有直接規(guī)定某種積極權(quán)利或者給付義務(wù)的情況，除了個別法律有所涉及之外，大部分財政收支法律法規(guī)承擔財政資源吸納、分配、管理的規(guī)范責任，與權(quán)利、義務(wù)配置沒有直接關(guān)系。而財政基本法是規(guī)定一國財政的地位、功能、職責、權(quán)力、運行原則之法，其首要任務(wù)是完成政府間財政權(quán)力的配置以及建構(gòu)公權(quán)主體與納稅人的法律關(guān)系，而不是規(guī)定某種積極權(quán)利或者給付義務(wù)。因此，最終的選擇必然是訴諸于憲法，依據(jù)憲法的明文規(guī)定或者對憲法規(guī)定的擴張性解釋為權(quán)利提供救濟。

四、我國實施民生財政的法律救濟機制建構(gòu)

(一)最終方向:為公民個體提供憲法救濟

從各國規(guī)定積極權(quán)利與給付義務(wù)的情況看，憲法是否明確規(guī)定某種積極權(quán)利并不是實施憲法救濟的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于是否擁有獨立、權(quán)威的救濟主體與完備的程序運行機制，保障政府給付義務(wù)的履行。在我國憲法上，亦不一定要出現(xiàn)某種新型的積極權(quán)利的概念，更重要的是建立對實施民生財政的異議通道，使一般公眾能夠借助司法權(quán)對行政主導的民生財政實施過程進行制約?；诖?，民生財政的憲法救濟具有幾個方面的特點:一是它的啟動不一定必須以某種權(quán)利的存在為依據(jù)，而可以是基于某項給付義務(wù)的要求，如憲法中可能沒有明確規(guī)定住房權(quán)，但是有對政府提供適當住房的義務(wù)要求，在這種情況下，公民個體可以依據(jù)給付義務(wù)的要求啟動救濟程序;二是它的指向不一定是個體損失的補償，而可能是要求政府矯正其行為或重新作出行為，以滿足某一群人的共同利益;三是它針對的客體可以是包含特定給付義務(wù)的具體財政支出行為，亦可以是非特定的抽象性文件。在我國現(xiàn)有制度框架下，《憲法》第45 條、第46 條規(guī)定了中國公民普遍有獲得物質(zhì)幫助、社會保障、勞動、教育等方面的權(quán)利，同時社會弱勢群體在勞動、生活、教育等方面亦有獲得相應保障的權(quán)利，國家和社會則有提供上述公共服務(wù)的義務(wù)。這已經(jīng)為民生財政的憲法救濟提供了基本的權(quán)利、義務(wù)依據(jù)。當然，這份權(quán)利義務(wù)清單還有待進一步擴展，以適應不斷變遷的社會發(fā)展需要。但是同樣重要的是必須考量權(quán)利的成本以及義務(wù)履行的條件，在現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平之下，要實現(xiàn)大范圍的實體性制度擴展是較為困難的。相比而言，針對抽象性文件進行違憲審查，即建立偏程序性的憲法救濟渠道是更為現(xiàn)實的選擇。

《立法法》修訂前，其第90 條第二款規(guī)定“公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議”。這一條運用到民生財政的憲法救濟中，就意味著公民可就涉及民生財政內(nèi)容的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例提出違憲審查的建議。不難看出，在原有的制度框架下，偏重程序性的憲法救濟是以公民向立法機關(guān)提出違憲審查建議作為基本方式的，但是公民在什么情況下提出違憲審查建議，立法機關(guān)是否受理以及如何反饋等問題缺乏具體規(guī)定，這就不免對該條是否具有實踐價值產(chǎn)生懷疑。2015年3月《立法法》修訂后，在公民書面提出審查建議的基礎(chǔ)上，規(guī)定“由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見”，在一定程度上有利于完善立法機關(guān)的受理反饋機制，但是公民個體的權(quán)利地位仍不凸顯。從強化憲法救濟的角度講，有必要賦予公民在具體訴訟過程中提出違憲審查的權(quán)利，也就是將公民的異議通道與司法訴訟機制聯(lián)系起來，增加公民提出違憲審查的影響效力。在此基礎(chǔ)上，審理案件的法院經(jīng)初步審查認為與憲法有沖突的，應當中止訴訟并提請最高人民法院向全國人大常委會提出審查請求。為強化最高人民法院與全國人大常委會在處理公民違憲審查請求中的職責，還應當分別明確規(guī)定各自的處理時限、決定方式、告知義務(wù)等專門適用于憲法救濟的程序性內(nèi)容。

(二)現(xiàn)階段的突破口:建立納稅人訴訟

如果說憲法救濟有賴于憲法權(quán)利條款的完備以及憲法實施機制的改革，制度變遷成本相對較高，那么納稅人訴訟就是建立在全新解釋的納稅人權(quán)利概念以及對既有的訴訟理論進行修正的基礎(chǔ)之上，制度變遷的成本相對較低。建立納稅人訴訟可以成為現(xiàn)階段完善民生財政法律救濟機制的突破口。

1.納稅人權(quán)利擴張與納稅人訴訟的理論基礎(chǔ)

所謂納稅人訴訟，一般是指“以納稅人的身份，針對不符合憲法和法律的不公平稅制、不公平征稅行為特別是政府的違法使用稅款等侵犯國家和社會公共利益的行為向法院提起的訴訟”①施正文:《我國建立納稅人訴訟的幾個問題》，《中國法學》2006年第5期。。其理論基礎(chǔ)有二:一是對納稅人權(quán)利的重新解釋，傳統(tǒng)的納稅人權(quán)利僅僅是針對征收而言的帶有消極防御意義的權(quán)利，即要求稅務(wù)機關(guān)依法征收，而按照新的理論，納稅人權(quán)利包含征收與支出兩個方面，即要求按法律、憲法的規(guī)定征收與使用租稅的權(quán)利②包含支出部分的納稅人權(quán)利與福利權(quán)利有側(cè)重點的差異，前者主要針對違法的財政支出——一種財政作為，后者主要針對財政的不作為，因此，前者仍然屬于一種旨在防御的消極權(quán)利，后者是一種要求給付的積極權(quán)利。;二是當事人適格理論及訴之利益理論的突破，傳統(tǒng)訴訟機制是一種主觀訴訟或私益訴訟，提起訴訟的原告限于與案件有直接利害關(guān)系的主體，之所以如此定位，是因為只有與案件有直接利害關(guān)系的主體才被認為是具有法律上的可訴利益，而納稅人訴訟不受適格理論的限制，即使與案件沒有直接利害關(guān)系，比如針對不特定當事人的違法財政支出行為或者不公平的稅制也可以提起，其理論基礎(chǔ)在于對可訴之利益范圍進行擴大性解釋或者進行特別立法，使那些法律之外的事實上的利益得到司法救濟③參見［日］田中英夫、［日］竹內(nèi)昭夫:《私人在法實現(xiàn)中的作用》，李薇譯，法律出版社2006年版，第60 頁。。當然，傳統(tǒng)的當事人適格理論及訴之利益理論并非是構(gòu)建納稅人訴訟必須克服的障礙。由于納稅人權(quán)利的存在，納稅人可以將違法的不公平稅制看做是對某個納稅人的權(quán)利侵害，同理，違法支出租稅的行為因在數(shù)量上相對地增大該納稅人的納稅義務(wù)額，因而“該行為實際上侵害了該納稅人的法律上的利益，構(gòu)成主觀侵權(quán)，納稅人可以采用通常的訴訟形式提起訴訟”④［日］北野弘久:《稅法學原論》，陳剛等譯，中國檢察出版社2001年版，第59 頁。。由此可見，納稅人權(quán)利是構(gòu)建納稅人訴訟最重要的理論根基，如果能夠在立法上全面規(guī)定納稅人擁有的包含征收與支出兩方面的權(quán)利內(nèi)容，那么無論是在理論上將其視為主觀私益訴訟的擴張還是新型的客觀公益訴訟，納稅人訴訟都不存在“入門”的障礙。

2.納稅人訴訟的受案范圍及其相關(guān)爭點

關(guān)于受案范圍，學界一種有代表性的觀點是將納稅人訴訟的受案范圍劃分為三類:“違憲違法和不公平的稅收法律法規(guī)等稅收抽象行為、違法和不公平征稅行為以及政府機關(guān)違法使用稅款行為”⑤施正文:《我國建立納稅人訴訟的幾個問題》，《中國法學》2006年第5期。。這三種情形在民生財政法律救濟中都可能存在。其中，針對違憲違法、不公平稅制的納稅人訴訟可與違憲審查形成對接，成為未來構(gòu)建普遍的違憲審查機制的試金石與突破口。但還有一些值得進一步思考的問題:一是違憲違法、不公平的財政支出法律法規(guī)是否能夠納入納稅人訴訟受案范圍?答案是肯定的。因為納稅人權(quán)利概念本身就應當包含征收與支出兩個方面，正如同有關(guān)稅收征收的法律法規(guī)可以納入受案范圍一樣，如果有關(guān)稅收使用的法律法規(guī)存在違反憲法或者不公平不合理之處，同樣應被視為侵犯納稅人權(quán)利的行為，具有可訴性。實踐中，民生財政的重要體現(xiàn)就在于民生支出，無論是具體支出行為抑或是涉及民生支出內(nèi)容的抽象性文件規(guī)定，都有必要納入一定的程序機制加以審查，而在征收方面由于已經(jīng)存在較為完備的行政訴訟程序機制，因此，納稅人訴訟恰恰可以發(fā)揮在財政支出層面的規(guī)制作用。二是納稅人認為不合理的財政支出行為能否納入受案范圍?在上述觀點中，學者針對征收行為使用了“違法”與“不公平”的措辭，而針對稅款使用則僅僅使用了“違法”的措辭，似乎其有意區(qū)分征收行為與支出行為的司法介入標準，即司法機關(guān)應當對征收行為的合法性、合理性做出判斷，而對支出行為則局限于合法性判斷。不可否認，稅制的安排對于納稅人的影響十分直接并且往往更容易特定化，因此即便是合法但不合理的稅制安排也被認為應當有理由提起納稅人訴訟，而財政支出的影響被認為是間接且不容易特定化的，更重要的是財政支出安排的政策性強于稅制安排，讓司法機關(guān)深入到合理性審查層面的確存在困難。筆者認為，在現(xiàn)階段應當是以能夠取得最大共識并具有實踐操作性的制度建構(gòu)為基本原則，不排除在司法個案中尤其是層級較高的司法機關(guān)通過適用最低限度的人權(quán)保障標準(例如爭議中的財政支出是否能保障一定地區(qū)最急需人口的最低限度的生存權(quán))等方式對財政支出的合理性問題做出分析，乃至提出司法建議，但目前納稅人訴訟的制度框架仍以合法性審查為其重心。

3.納稅人訴訟的激勵與限制機制

納稅人訴訟的公益性較強，這在一定程度上削弱了個體主動提起納稅人訴訟的動力。對此，有三條解決路徑:一是賦予一定機構(gòu)、團體或具有特定身份的個人充當納稅人訴訟原告的資格，以解決普通納稅人不愿或無法提起納稅人訴訟的難題。比如在英美法上賦予檢察長或司法部長代表普通的納稅人提起納稅人訴訟的資格。另外針對政府采購資金使用行為，美國立法上還有采購第三人代位訴訟的制度，允許采購者、供貨商之外的第三方提起訴訟。我國可以借鑒上述思路由直接利害關(guān)系人之外的第三方——檢察機關(guān)、納稅人社會團體或者其他個人作為公共利益代表提起納稅人訴訟。二是從建立訴訟費用減免與獎勵機制入手，激勵普通納稅人提起納稅人訴訟，比如減免普通納稅人的訴訟費用，同時從勝訴賠付中分出一部分作為對起訴人的獎勵。三是減輕普通納稅人的舉證責任，除了對納稅人資格本身進行舉證之外，政府財政行為的合法性由被告承擔舉證責任。

實踐中也存在濫訴的可能。納稅人訴訟包含比一般訴訟更強的專業(yè)知識內(nèi)容，有關(guān)抽象的稅收或支出法律法規(guī)還涉及立法與行政的自由裁量問題。因此，在法院處理納稅人訴訟之前有必要設(shè)置一個行政前置程序，作為對納稅人訴訟的限制，即納稅人應當先行通過行政復議窮盡權(quán)利救濟，對行政復議決定不服的再提起訴訟。除此之外，在拓寬訴訟主體資格范圍的同時，應當注意訴訟主體與訴之利益關(guān)聯(lián)的程度差異，將納稅人訴訟的利益關(guān)聯(lián)度維持在一個適當水平。比如針對地方政府與中央政府的財政支出行為，納稅人與前者的利益關(guān)聯(lián)程度比后者更高，因而針對地方財政支出行為一般比針對中央財政支出行為的納稅人訴訟更容易獲得支持。以建立納稅人訴訟的美、日為例，日本的納稅人訴訟(亦稱為居民訴訟或民眾訴訟)只有與地方公共團體發(fā)生紛爭的場合才被予以承認，換言之，日本的納稅人訴訟只能針對地方的財政行為。美國聯(lián)邦最高法院在判定聯(lián)邦納稅人與州、市納稅人訴訟資格時也認為“州和市納稅人與相應的預算支出行為之間具有更為緊密的利害關(guān)系”①李炎:《美國納稅人訴訟原告資格的主要影響因素分析及其對我國的啟示》，《法學雜志》2012年第1期。。但在美國后期的判例中已經(jīng)逐步放棄了前述限制立場，開始承認聯(lián)邦納稅人作為訴訟主體的地位及其與訴訟本身的利益關(guān)系，一個很重要的原因就在于原告以違憲為由啟動司法審查程序②參見［日］田中英夫、［日］竹內(nèi)昭夫:《私人在法實現(xiàn)中的作用》，李薇譯，法律出版社2006年版，第57—59 頁。，在這種情況下聯(lián)邦法院會介入對聯(lián)邦財政支出行為的合憲性審查。我國可以采取漸進主義的立法態(tài)度，首先將地方財政支出行為納入納稅人訴訟范圍，再逐步延伸到中央財政支出行為。

(三)具有操作性的現(xiàn)實選擇:完善福利行政訴訟

納稅人訴訟相對于憲法訴訟所需條件有所降低，但除了零星的實踐以及學者的呼吁之外，在立法層面仍然尚付闕如，即使在學界內(nèi)部對于納稅人訴訟的受案范圍、具體程序設(shè)計乃至納稅人訴訟稱謂本身是否恰當?shù)葐栴}也存在爭議，因而納稅人訴訟的制度構(gòu)建尚需時日。就目前具有操作性的權(quán)利救濟方式而言，提起福利行政訴訟是現(xiàn)有制度框架下一種不錯的選擇，既不必突破當事人適格及法律上訴之利益理論的束縛，與現(xiàn)有可用的制度資源——行政訴訟形成對接，又能將矛頭對準支撐福利供給的政府財政活動，可以成為實施民生財政法律救濟的現(xiàn)實通道。

與民生財政法律救濟直接相關(guān)的是《行政訴訟法》關(guān)于“發(fā)放撫恤金”、“最低生活保障待遇”、“社會保險待遇”作為行政訴訟受案范圍的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，可以分步驟、分階段地進一步擴大行政訴訟的受案范圍。

1.擴展可訴的福利行政行為表現(xiàn)形式

將具有福利性質(zhì)的其他財政資金的給付、依托財政的社會服務(wù)供給納入行政訴訟的受案范圍，加強司法對實施福利行政的審查，這是制度變遷的第一步。這一做法旨在延續(xù)既有制度框架，僅僅擴展具體行政行為的表現(xiàn)形式，暫未觸動提起行政訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。

2.擴展現(xiàn)有的行政訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)

第二步即針對受案范圍中“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”規(guī)定?！缎姓V訟法》修訂前，該條款的表述方式是“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，該條作為一個兜底條款，對于實踐中已經(jīng)出現(xiàn)但并未在立法中明確列舉的具體行政行為起到統(tǒng)一規(guī)制的作用。但是它確立的行政訴訟受案標準是行政權(quán)侵犯行政相對人的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，換言之，行政訴訟成立的權(quán)利基礎(chǔ)在于行政相對人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。這一權(quán)利基礎(chǔ)有利于防范傳統(tǒng)的秩序行政，但無法有效制約現(xiàn)代以福利給付為內(nèi)容的福利行政，亦不能適應支撐福利行政運作的財政救濟機制的發(fā)展需要。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)采取了排除法，在客觀上預留了權(quán)利基礎(chǔ)擴張的空間?！兑庖姟返谝粭l第二款規(guī)定“對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”不屬于行政訴訟的受案范圍，該款對于“權(quán)利義務(wù)”的具體內(nèi)容并未做特別限制，反過來理解，對公民等主體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為應當屬于行政訴訟的受案范圍。如此以來，福利供給就可以作為“產(chǎn)生實際影響”的行為納入行政訴訟的受案范圍。因此，《意見》對于行政訴訟受案范圍的解釋具有擴張權(quán)利基礎(chǔ)的客觀效果?！缎姓V訟法》修訂后采取的“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”的表述方式，為行政訴訟權(quán)利基礎(chǔ)的正面擴張?zhí)峁┝藯l件，在此基礎(chǔ)上還可以列舉方式進一步明確規(guī)定該“合法權(quán)益”的具體內(nèi)容，以使實踐中依賴財政給付的新型權(quán)利救濟具有法律依據(jù)。

3.擴展其他法律法規(guī)的可訴空間

制度變遷的第三步針對《行政訴訟法》“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，該規(guī)定為擴張行政訴訟的受案空間提供了可能，條件是其他法律法規(guī)作出相關(guān)的規(guī)定。因此，福利行政訴訟的制度變遷不能僅僅局限于《行政訴訟法》的視域，還應當著眼于完善福利供給的相關(guān)法律法規(guī)，為開放福利行政的司法審查從而服務(wù)于民生財政的法律救濟提供更多規(guī)范基礎(chǔ)。