孫艷艷

按照1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的界定，兒童是指“18 歲以下的任何人”。0—3 歲兒童處于生命周期的早期階段，充滿著無限的發(fā)展?jié)撃埽@一時期的生活經(jīng)歷和體驗對其智力、性格及社會行為的形成有重大影響。兒童早期是兒童大腦生長發(fā)育的關(guān)鍵期和可塑期，任何不利的因素都會影響其一生的生活。同時，這一時期的兒童大腦具有良好的修復(fù)性，早期的刺激和干預(yù)能夠保證大腦的正常發(fā)育，尤其是對于腦損傷兒童的干預(yù)越早成效越明顯。因此，為0—3 歲兒童早期發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)最直接的效益便是發(fā)掘兒童自身潛力，增強其自身的發(fā)展能力，為其開啟一個良好的人生開端。

0—3 歲兒童早期發(fā)展不僅可以為個體和家庭帶來收益，同時也具有利益外溢性的特點:從人力資本的角度來看，良好的早期教育能夠為未來社會發(fā)展提供優(yōu)秀的人力資源儲備，進而提高國民的基本素質(zhì)并增強國家的競爭力;從社會分層的角度來看，通過早期教育避免貧困代際傳遞，將促進社會的公平，減少階層之間的對立和沖突，進而維持社會的和諧穩(wěn)定;從經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，人力資本的提升相應(yīng)推動經(jīng)濟發(fā)展，增加社會財富。

世界各國對于兒童早期發(fā)展的概念使用、內(nèi)涵等有一些差異。例如，在0ECD 國家，早期兒童教育與照護(Early Childhood Education and Care)的說法比較普遍，包括所有正式或非正式的為學齡前兒童提供照顧與教育的各種安排，無論這些服務(wù)供給的提供環(huán)境、資金來源、開放時間或具體項目設(shè)置如何，強調(diào)照護與教育的不可分割①李瑩、趙媛媛:《兒童早期照顧與教育:當前狀況與我國的政策選擇》，《人口學刊》2013年第2期。。而在聯(lián)合國兒童基金會等國際組織的表述中，普遍使用兒童早期發(fā)展(Early Childhood Development)的概念，通常指0—6 歲兒童的綜合性發(fā)展。中國通常使用學前教育的概念，在狹義上更多關(guān)注3—6 歲兒童的教育②夏雪、徐溟溟:《中美兩國學前教育政府投入比較研究》，《外國教育研究》2012年第3期。。近幾年來，中國針對學齡兒童的義務(wù)教育體系發(fā)展日臻完善，針對3—6 歲兒童的“普惠性”學前教育體系也逐漸提上日程，唯有針對0—3 歲兒童及其家庭的相關(guān)政策與公共服務(wù)處在極不完善的階段，無法應(yīng)對社會變遷所導(dǎo)致的一系列家庭結(jié)構(gòu)與家庭功能的變化。因此，本研究主要討論0—3 歲兒童的早期發(fā)展，在廣義上泛指0—3 歲兒童早期的整體發(fā)展，囊括了兒童的孕育、營養(yǎng)、保健、照顧、教育以及社會互動等多項基本內(nèi)容，體現(xiàn)了兒童早期發(fā)展多元化的本質(zhì)要求③楊啟光:《兒童早期發(fā)展多元化政策目標整合的國際經(jīng)驗》，《學前教育研究》2015年第4期。。

20世紀60年代開始，西方一些國家開始出臺政策支持兒童早期發(fā)展，將其視為社會公平的起點，并借此實現(xiàn)社會改革的相關(guān)目標。20世紀90年代以來，在社會投資理論的影響下，以艾斯平—安德森為代表的西方學者提出了兒童中心的社會投資戰(zhàn)略，意在消除兒童貧困和極端的經(jīng)濟不平等，并且實施廣泛的早期兒童照護機構(gòu)戰(zhàn)略④Esping-Andersen G，.“A Child-centered Social Investment Strategy”，in Esping-Andersen G.，Gallie D.，Hemerijck A.and Myles J.(eds)，Why We Need a New Welfare State，Oxford:Oxford University Press。轉(zhuǎn)引自李瑩、趙媛媛《兒童早期照顧與教育:當前狀況與我國的政策選擇》，《人口學刊》2013年第2期。。西方一些國家的政府不僅投入資金興辦兒童早期發(fā)展教養(yǎng)機構(gòu)，更是出臺了大量的政策和法規(guī)予以支持和強制。近幾年來，中國在理論界和政策界都出現(xiàn)了將0—3 歲兒童早期教育納入公共服務(wù)的呼聲和設(shè)想⑤張建波:《0—3 歲嬰幼兒社區(qū)早期教育公共服務(wù)體系構(gòu)建的基本框架》，《理論觀察》2013年第12期。。但是總的來看，目前的相關(guān)文獻更多是倡導(dǎo)性或宣示性的，相關(guān)政策實踐多是實驗性或地區(qū)性的，并未形成系統(tǒng)化的理論體系和政策架構(gòu)?，F(xiàn)代社會的發(fā)展對傳統(tǒng)家庭模式提出了挑戰(zhàn)，推動政府在家庭政策以及公共服務(wù)供給等方面做出應(yīng)對和改變。

一、中國社會轉(zhuǎn)型與兒童早期發(fā)展的挑戰(zhàn)及需求

隨著社會的急速變遷，0—3 歲兒童所賴以生活的家庭以及所處的社會環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)上依靠家庭實現(xiàn)的兒童照料與早期教育等正在面臨挑戰(zhàn)。

(一)人口結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)的變遷

改革開放以來，中國人口與家庭結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了巨大的變遷。尤其是在獨生子女政策的影響下，當前中國的生育水平相對較低，人口老齡化速度加快，人口結(jié)構(gòu)矛盾日益顯現(xiàn)。2014年，中國各地對生育政策進行了調(diào)整，陸續(xù)啟動單獨家庭二胎政策，截至2014年年底，大概有100 萬對的單獨夫婦提出了申請⑥《2014年中國衛(wèi)生計生十大新聞》，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會網(wǎng)站，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201501/d3d7a15dac3547b7b11280b95ae1d3b7.shtml。。生育政策調(diào)整在未來一段時間內(nèi)將對中國的人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的影響，尤其是對一些家庭的撫養(yǎng)模式帶來較大的沖擊，增加了家庭撫育年幼兒童的壓力。

與此同時，現(xiàn)代家庭日益核心化、小型化，平均家庭戶規(guī)模從2000年的3.58 人/戶逐漸下降到2013年的2.98 人/戶，并且由兩人組成的家庭戶占據(jù)的比例最高(約占總家庭戶數(shù)的27%)⑦《中國統(tǒng)計年鑒(2014)》，統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。。此外，現(xiàn)代生活方式的多元化以及對個人價值的強調(diào)，使婚姻家庭觀發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的婚姻制度受到挑戰(zhàn)，家庭模式越來越多元化。一個突出的表現(xiàn)是離婚率逐年升高，2013年離婚人數(shù)比上年增長12.8%，粗離婚率從2004年的1.28‰上升到2013年的2.58‰⑧《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml。。家庭規(guī)模的小型化以及家庭結(jié)構(gòu)的多元化削弱了家庭撫育子女的功能。由于0—3 歲兒童的依賴性和脆弱性更強，因此處于這一階段的家庭，在兒童監(jiān)護、撫育等方面的壓力更大。

(二)女性參與勞動力市場的比重日益增加

全球化經(jīng)濟發(fā)展和勞動力市場整合程度的提高，推動女性越來越多地進入到勞動力市場中。在當代社會，性別平等已不僅是女性自身發(fā)展的問題，而且成為國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與全球化再適應(yīng)中的一種應(yīng)對機制①熊躍根:《女性主義論述與轉(zhuǎn)變中的歐洲家庭政策——基于福利國家體制的比較研究》，《學?！?013年第2期。。由于女性就業(yè)增加，傳統(tǒng)上由女性(母親)主導(dǎo)的養(yǎng)育模式開始轉(zhuǎn)變，加之目前中國產(chǎn)假時間較短，女性履行傳統(tǒng)家庭角色的障礙越來越大，隔代養(yǎng)育成為很多家庭的選擇，父母在兒童早期教育方面的參與減少。有研究表明，在北京，大約70%的兒童是由隔代祖父母撫養(yǎng)，上海為50%—60%，廣州為50%，全國大約有將近一半的兒童接受的是隔代撫養(yǎng)和教育②吳航:《家庭教育學基礎(chǔ)》，華中師范大學出版社2010年版，第69 頁。。雖然中國傳統(tǒng)文化為“天倫之樂”賦予了一定的價值與意義，但是不可否認的是，隨著社會的快速發(fā)展，代際文化差異越來越大，在育兒觀念、教育理念與方法等方面必然會存在著一定的代際矛盾與沖突，不僅影響到家庭代際關(guān)系，而且影響年幼兒童的社會化。

(三)居住分離造成的家庭支持網(wǎng)絡(luò)弱化

中國地域經(jīng)濟發(fā)展的差異性導(dǎo)致人口地域流動頻繁，但是由于傳統(tǒng)戶籍制度的限制，大量家庭中主要家庭成員居住分離或者地域分割。資料顯示，中國人戶分離人口從2000年的1.44 億上升到2013年的2.89 億，流動人口從2000年的1.21 億上升到2013年的2.45 億③《中國統(tǒng)計年鑒(2014)》，統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。其中，人戶分離是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口;流動人口是指分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。。由于地域分割，家庭成員可以利用的資源減少，社會支持網(wǎng)絡(luò)弱化，由此導(dǎo)致家庭成員共同撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人或提供其他安全保護等功能都出現(xiàn)了障礙。例如，目前中國農(nóng)村地區(qū)普遍存在的留守家庭、流動人口家庭已經(jīng)成為社會各界關(guān)注的一個社會問題。對于這些家庭而言，0—3 歲兒童早期發(fā)展還停留在監(jiān)護照管為主，發(fā)展性早期教育的獲得水平存在著較大的差異。一些兒童甚至不能和父母一起生活，更談不上科學的兒童早期教育了。

(四)社會分層導(dǎo)致兒童的境遇差異較大

由于家庭主要照料者的受教育水平、職業(yè)與經(jīng)濟水平存在差異，同時受城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等因素的影響，兒童通過家庭內(nèi)部所接受的早期發(fā)展支持是不均衡的。以體現(xiàn)兒童最基本生存狀況的兒童死亡率為例，國家衛(wèi)計委統(tǒng)計顯示，中國5 歲以下兒童死亡率已經(jīng)從1991年的61‰下降到2011年的15‰。即便如此，根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會的報告，中國5 歲以下兒童死亡數(shù)是25.8 萬，在全球名列第五，同時城鄉(xiāng)之間存在很大差異。與東部城市地區(qū)相比較，西部省份的兒童死亡率要高出兩倍以上④《中國兒童死亡率20 多年下降74%》，新華網(wǎng)，http://www.js.xinhuanet.com/2013-09/18/c_117415099.html。。在廣泛的意義上，由于家庭成員的知識水平、教育能力、參與程度等的差異性，導(dǎo)致0—3 歲兒童在早期發(fā)展方面的支持和干預(yù)差異很大。

一方面，社會變遷對傳統(tǒng)家庭撫育模式帶來挑戰(zhàn)，另一方面，現(xiàn)代兒童觀對兒童早期發(fā)展提出了新的需求。傳統(tǒng)上往往將年幼兒童視為無知的、脆弱的、缺乏理性的個體，甚至被看作是成年人的附屬物，因此兒童的價值被忽視，其內(nèi)在需求被壓制，甚至成為成人社會實現(xiàn)自我利益和社會利益的工具。《兒童權(quán)利公約》中的兒童權(quán)利理念則為兒童(尤其是年幼兒童)賦予了新的價值，認為兒童享有生存權(quán)、受保護權(quán)、發(fā)展權(quán)以及參與權(quán)等，是新一代的公民而不是家庭或者父母滿足社會期望的工具和手段。在此觀念影響下，社會中對0—3 歲兒童早期發(fā)展越來越重視，將其視為終生教育的開端，需求也日益多元化?；窘逃卜?wù)的目標已經(jīng)從滿足社會公眾基本教育需求轉(zhuǎn)向滿足社會公眾公平、優(yōu)質(zhì)多元化的教育需求。在這些因素的影響下，0—3 歲兒童早期發(fā)展的內(nèi)容更為豐富，不僅包括生理健康、認知能力發(fā)展等基本需求的滿足，也開始延伸到人際溝通、社會參與等多元目標，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)育經(jīng)驗顯然已經(jīng)無法滿足這一轉(zhuǎn)變。

中國傳統(tǒng)家庭對兒童早期發(fā)展支持功能的弱化已經(jīng)并非是個體問題而呈現(xiàn)出社會結(jié)構(gòu)性，相應(yīng)也產(chǎn)生了其他一系列社會問題，如照料看護的缺失導(dǎo)致的傷害和拐賣兒童事件、女性就業(yè)歧視以及遺棄殘疾兒童等。顯然，依靠個人或家庭無法解決這一政策問題或者制度問題。為了應(yīng)對日益增加的家庭壓力與日益弱化的家庭能力之間的失衡狀態(tài)，需要通過公共服務(wù)與家庭政策對兒童早期發(fā)展予以支持。從這一意義上來看，家庭的私人與公共性質(zhì)界限是一個相對的問題，為家庭提供服務(wù)以修復(fù)或者支持家庭功能的發(fā)揮便具有某些公共物品的屬性。

二、中國兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)的約制

與現(xiàn)代家庭所發(fā)生的巨大變化相比，中國針對0—3 歲兒童發(fā)展及其家庭支持的相關(guān)政策明顯落后于現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的變化與生活方式的改變。在國際社會中，一些民主社會主義國家(如瑞典)對家庭和兒童提供了大量的支持和福利供給，即使是自由主義模式下的美國，對兒童早期發(fā)展的干預(yù)也越來越明顯。這些國家在政策設(shè)計、運作機制、服務(wù)內(nèi)容等方面都發(fā)展出比較成熟的經(jīng)驗。本部分主要通過比較的視角來檢視中國目前的政策與服務(wù)現(xiàn)狀。

(一)家庭政策缺失及碎片化

長期以來，撫養(yǎng)兒童是女性生育行為的自然延伸，因此，0—3 歲兒童的撫養(yǎng)和早期教育多由家庭內(nèi)部來完成，是典型的私人物品。在日常生活實踐以及政府的政策安排中，將0—3 歲兒童的照料、教養(yǎng)等視為“家庭自治”的主要內(nèi)容而缺乏公共關(guān)注。

從家庭政策來看，目前中國尚未形成獨立的、專門針對兒童早期發(fā)展的家庭政策，只有包含在“其他政策文本中的相關(guān)政策”①徐浙寧:《我國關(guān)于兒童早期發(fā)展的家庭政策(1980—2008)——“從家庭支持”到“支持家庭”?》，《青年研究》2009年第4期。。政府針對兒童保護、兒童福利出臺了一系列的政策和法規(guī)，但是這些政策法規(guī)的“碎片化”特征比較明顯，表現(xiàn)為政策對象較為分散，通常限制在某些特定兒童群體。例如民政部門出臺的《關(guān)于加強對生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤救助工作的通知》(2004)中涵蓋了對生活困難艾滋病患者子女的家庭寄養(yǎng)、五保供養(yǎng)等政策措施;民政部與財政部聯(lián)合出臺的《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》(2010)中強調(diào)對孤兒的經(jīng)濟支持;殘聯(lián)聯(lián)合財政等部門針對貧困殘疾兒童實施搶救性康復(fù)項目;衛(wèi)生部與教育部聯(lián)合出臺的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》(2010)則以預(yù)防減少托幼機構(gòu)疾病發(fā)生、保障兒童身心健康為主要目標，等等。這些專項政策非常具體、可操作性強，但是部門分割的政策體系也導(dǎo)致資源呈現(xiàn)碎片化，難以整合和有效配置。而且，政府主要針對弱勢群體提供補缺性的家庭政策與支持，缺少對普遍家庭發(fā)展的支持②胡湛、彭希哲:《家庭變遷背景下的中國家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。，缺乏相應(yīng)的服務(wù)來提高貧困或失能家庭的監(jiān)護能力和教育能力。對于正常家庭中的兒童，相關(guān)政策與服務(wù)較少，甚至出現(xiàn)了明顯的悖論:家庭變成了兒童以及其他生活在家庭中的弱勢群體獲得政府和社會支持的障礙，也就是說，一個擁有結(jié)構(gòu)完整家庭的社會成員就意味著得不到政府或社會的直接支持③張秀蘭、徐月賓:《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。，結(jié)構(gòu)完整家庭的兒童養(yǎng)育基本上依靠家庭自我保障。

同時，已有政策目標和著眼點等并沒有立足于直接家庭功能的修復(fù)和家庭能力的提升。例如，當前針對大多數(shù)家庭實施的獨生子女補貼政策，其政策目標主要是控制人口，補貼數(shù)額僅僅是象征性的，并不能真正提高家庭福利。近幾年來，《中國兒童發(fā)展綱要》 (2001—2010，2011—2020)為兒童權(quán)益保護提供了綜合性的政策框架，但是在關(guān)于0—3 歲兒童早期發(fā)展的目標、家庭支持政策與措施等方面都還未成熟。

相比較而言，西方一些國家形成了較為系統(tǒng)和完整的家庭政策體系，相信任何家庭都是有需要的家庭，所以政策適用對象不只是有問題的家庭，更要惠及所有家庭，不僅提供特殊家庭應(yīng)急或者修補性的幫助，更重視對一般家庭的預(yù)防和支持性幫助①徐浙寧:《我國關(guān)于兒童早期發(fā)展的家庭政策(1980—2008)——“從家庭支持”到“支持家庭”?》，《青年研究》2009年第4期。，針對0—3 歲兒童家庭實施了綜合性的社會服務(wù)和社會支持項目。例如，德國《聯(lián)邦育兒金法》 (2004)中規(guī)定，0—3 歲兒童父母一方或者雙方可以在孩子出生后三年時間內(nèi)從事每周不超過30 小時的工作，還可以通過減免個人所得稅、獲得子女補貼費、育兒金、父母補助金等解決養(yǎng)育子女的費用。一些公共服務(wù)機構(gòu)也有針對家庭的優(yōu)惠政策以及促進措施，如為低收入家庭提供住房、擴建育兒機構(gòu)等②張雨露:《家庭——個人與社會的博弈——關(guān)于德國家庭現(xiàn)狀及目前家庭政策的分析》，《德國研究》2007年第1期。。

(二)公共投入總量不足

20世紀90年代末，中國政府出臺了一系列的政策文件來保護兒童權(quán)利，在一定程度上提升了兒童的福利狀況。但是與社會其他群體(如老年人)相比較而言，政府針對兒童早期發(fā)展以及家庭撫育功能的支持還不足，代際間的福利差異較大。

從公共投入來看，政府針對0—3 歲兒童及其家庭投入較少。對0—3 歲兒童早期發(fā)展及家庭支持的相關(guān)投入涉及到衛(wèi)生防疫、兒童津貼、早教設(shè)施等多個方面，并且分散在不同部門，很難從單一統(tǒng)計口徑中找到數(shù)據(jù)，因此，主要以0—6 歲學前教育投入為例進行說明。改革開放以來，中國學前教育政策和管理體制總體方向是“國退民進”③屈智勇等:《從企業(yè)/社區(qū)服務(wù)到國家公共服務(wù)體系:學前教育的政府責任》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2011年第6期。，政府在制度、服務(wù)、組織等方面承擔的責任相對弱化。2010年之前，中央政府對學前教育幾乎沒有什么投入，2008年，兒童早期發(fā)展和教育占全部教育系統(tǒng)總?cè)雽W人數(shù)的9%，但對兒童早期發(fā)展的公共支出卻微不足道，僅占GDP 的0.01%，或公共教育預(yù)算總支出的1.3%，遠遠低于經(jīng)合組織國家占GDP 的0.5%或公共教育支出總額的8%的平均水平④世界銀行:《中國的兒童早期發(fā)展與教育:打破貧窮的代際傳遞與改善未來競爭力》，中國人口出版社2011年版，第35 頁。?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》發(fā)布后，占公共教育預(yù)算總支出的比例有所提高，到2012年為3.23%⑤楊東平主編:《中國教育發(fā)展報告(2014)》，社會科學文獻出版社2014年版，第245 頁。，但這一比例仍然過低。

相比較而言，一些國家政府對0—3 歲兒童及其家庭的投入比例較高。從1980年到2001年，雖然很多發(fā)達國家的兒童數(shù)量在減少，但是在兒童及其家庭方面的公共投資都增加了⑥S.G.Gabel and S.B.Kamerman，“Investing in Children:Public Commitment in Twenty-one Industrialized Countries”，Social Service Review，Vol.6，2006.pp.239-263.。仍以學前教育為例，包括瑞典在內(nèi)的一些北歐國家，對兒童早期發(fā)展的投資高達GDP 的2%左右。2013年瑞典政府的教育支出約占GDP 的比例為7.93%，僅學前教育支出就占GDP 的1.91%⑦更詳細的信息可以參見瑞典國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.scb.se/en_/Finding-statistics/Statistics-by-subject-area/Education-and-research/Education-of-the-populatio n/Educational-expenditure/Aktuell-Pong/9912/154808/。，約占全部教育支出的15%左右。相對于其他年齡階段而言，政府在學前階段的各種投入所占的比例是比較大的。

(三)政策手段較為單一

從有限的資源投入來看，政府對0—3 歲兒童及其家庭的公共政策主要集中在經(jīng)濟支持上，包括生育津貼、獨生子女費、免費計劃免疫接種以及一部分醫(yī)療補貼，針對兒童及其家庭所提供的公共服務(wù)較少，手段也比較單一。

1.目前的產(chǎn)假無法幫助年輕父母平衡工作與育兒之間的矛盾。為了平衡工作與育兒之間的矛盾，很多國家都給予年輕父母較為充裕的育兒假期以及優(yōu)厚的親職假津貼，以保證父母有足夠充裕的時間和經(jīng)濟來履行親職責任。但是，相對而言，中國的產(chǎn)假時間較短，無法幫助年輕父母承擔支持兒童早期發(fā)展的責任。例如，2012年通過的《女職工勞動保護特別規(guī)定(草案)》規(guī)定，女職工產(chǎn)假為98 天，部分省市針對晚育者適當延長時間，最長的為6 個月，并且只有女性才能享有。這種制度安排一方面無法保證0—3 歲兒童獲得持續(xù)的照顧，另一方面也增加了女性在勞動力市場中的被動性。

2.缺乏普遍的公共托育服務(wù)。目前中國的幼兒園主要為3—6 歲兒童提供托幼和教育類服務(wù)，3 歲以下的兒童則被排斥在公共托幼服務(wù)體系之外。不可否認的是，對于0—3 歲兒童而言，家庭永遠是最佳的養(yǎng)育場所。然而，公共托幼機構(gòu)提供的替代性服務(wù)，可以為兒童的主要照顧者及家庭提供暫時的“喘息”，同時為兒童提供發(fā)展社會性技能的機會。例如，瑞典兒童從半歲至6 歲可以進入不同形式的托兒所，低收入家庭可以免交相關(guān)費用。瑞典絕大多數(shù)地方政府雇有專職的兒童看護，這是一種由國家補貼的社會服務(wù)，當孩子生病而家長因故不能親自照顧時，都可請兒童看護幫助①何玲:《瑞典兒童福利模式及發(fā)展趨勢研議》，《中國青年研究》2009年第2期。。相比較而言，目前中國的市場對0—3 歲兒童的早期教育和托幼服務(wù)給予極大關(guān)注，并迅速成為強勁的經(jīng)濟增長點，出現(xiàn)了大量私營早教機構(gòu)和托幼機構(gòu)。在市場利益驅(qū)動下，這些服務(wù)收費較高，將一部分低收入家庭排斥在外，又反過來強化了階層差異，造成新的社會不公。

3.親職教育服務(wù)被忽視。0—3 歲兒童早期發(fā)展依賴于兒童照顧者與家庭的能力以實現(xiàn)充分的照顧和養(yǎng)育，因此，家庭與父母的參與和能力提升對于兒童早期發(fā)展的理想目標具有非常重要的意義。雖然中國傳統(tǒng)文化重視家庭教育的價值，但是目前在公共領(lǐng)域鮮有關(guān)注，通常只有教育部門進行倡導(dǎo)，并沒有具體的政策和服務(wù)予以配套。相對而言，西方一些國家在推動托兒機構(gòu)建設(shè)的同時，加強對兒童父母的支持，通過為家長提供親職教育和輔導(dǎo)來改善兒童的福利。例如，美國《2000年教育目標:美國教育法》中強調(diào)“家長參與”，明確指出:每個家長都應(yīng)成為兒童的第一任教師;家長每天要抽出一定的時間幫助學前兒童學習;家長應(yīng)有機會接受必要的培訓和支持②Goals 2000:Educate America Act，http://www2.ed.gov/legislation/GOALS2000/TheAct/intro.html.。此外，美國還開設(shè)了“國家兒童保育信息中心”，使家長在社區(qū)內(nèi)便可以獲得兒童保育的信息。

總體來看，中國目前針對0—3 歲兒童早期發(fā)展還未形成顯性的、明確的家庭政策體系，在制度建設(shè)、政策手段以及具體服務(wù)等方面還不完善。相比較而言，從世界各國經(jīng)驗來看，一些國家的政府開始積極參與兒童照顧領(lǐng)域，實施了一系列的政策與行動，不僅關(guān)注反貧困與促進就業(yè)，而且針對一般家庭的兒童進行大量的投入，旨在促進工作與家庭的平衡以及實現(xiàn)教育起點的公平。近年來歐洲家庭政策越來越傾向于將家庭視為由不同個體組成的集團，在政策層面上關(guān)注到家庭中每一個獨特的個體，尤其是婦女和兒童③趙芳、陳艷:《近二十年來的歐洲家庭政策:變化及其延續(xù)》，《華東理工大學學報(社會科學版)》2014年第1期。。在大多數(shù)情況下，針對0—3 歲兒童早期發(fā)展的政策與行動并不是基于“國家必須分擔兒童照顧責任”的理念或者僅僅指向嬰幼兒的發(fā)展，而是把對兒童照顧的干預(yù)作為“非暴力革命”的社會改革手段，成為解決多個社會問題的途徑④劉焱:《學前教育兼具“教育性”和“社會公共福利性”》，《人民政協(xié)報》2009年5月20日;張亮:《歐美兒童照顧社會政策的發(fā)展及借鑒》，《當代青年研究》2014年第5期。。

三、兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)增進路徑

在目前學術(shù)界，心理學、社會學、經(jīng)濟學等對0—3 歲兒童早期發(fā)展的價值都進行了一定的討論。但是，在中國目前推行0—3 歲兒童早期公共服務(wù)面臨著一些制約的因素，例如即時成本與長期受益之間的矛盾、補缺型福利觀念與制度所產(chǎn)生的慣性與路徑依賴仍然存在，當前社會中普遍存在的社會問題，如城鄉(xiāng)差距、貧困等，都會影響到對0—3 歲兒童及其家庭的經(jīng)濟投入和服務(wù)供給。甚至有學者指出，在城鄉(xiāng)九年制義務(wù)教育成果尚未鞏固和提高之前，不具備延長義務(wù)教育法定年限的現(xiàn)實條件①張力:《論不同服務(wù)分類框架下的教育定位及政策走向》，《中國人民大學教育學刊》2011年第1期。。

近幾年來，中國各級政府出臺了一系列政策文件對學前教育以及兒童早期發(fā)展予以關(guān)注，例如，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出了“基本普及學前教育”和“重視0—3 歲嬰幼兒教育”，著眼于構(gòu)建服務(wù)于大眾的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系。中國婦聯(lián)、教育系統(tǒng)也逐步意識到0—3 歲兒童早期發(fā)展的重要性，在0—3 歲兒童公共服務(wù)領(lǐng)域進行了探索。如上海市在全國較早地啟動了建立“以社區(qū)為基礎(chǔ)、面向家庭、體現(xiàn)公益性、滿足基本需求”的科學育兒指導(dǎo)服務(wù)體系，并啟動免費培訓(0—3 歲嬰幼兒家長及看護人)項目;婦聯(lián)系統(tǒng)以基層婦聯(lián)為依托，通過財政資金支持、社會資金籌集，在社區(qū)建立“婦女兒童家園”，除了為女性提供維權(quán)、就業(yè)等服務(wù)之外，也為兒童提供早期教育和家庭親子教育等服務(wù)。還有一些基金通過購買服務(wù)的方式為特殊兒童群體提供早期發(fā)展服務(wù)。但是這些項目大多數(shù)都是小型的、區(qū)域內(nèi)或者系統(tǒng)內(nèi)的實驗項目，通常由不同政府部門或群團組織牽頭負責，項目的長期性和系統(tǒng)性不足，同時也缺乏政策和制度支持，因此需要在以下方面予以增進和完善。

(一)加強對兒童早期發(fā)展的政策干預(yù)與服務(wù)投入

鑒于0—3 歲兒童早期發(fā)展對兒童個體、家庭以及整個社會都具有不可替代的重要意義，應(yīng)在公共政策和服務(wù)體系中強化對這一人生開端時期的關(guān)注和投入，改變目前以市場化、商品化服務(wù)為主導(dǎo)的社會現(xiàn)實，強化國家和政府在兒童早期發(fā)展中的福利責任，建構(gòu)綜合性的兒童福利體系，在當前計劃免疫、衛(wèi)生保健等基礎(chǔ)性服務(wù)之上，結(jié)合不同地區(qū)的需求，不斷創(chuàng)新政策和服務(wù)形式，將0—3 歲兒童早期發(fā)展納入到公共政策和服務(wù)體系之內(nèi)。

政府不僅要強化對0—3 歲兒童早期發(fā)展的責任意識，更要加強中央財政對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，改變目前0—3 歲兒童早期發(fā)展領(lǐng)域分散管理、地方統(tǒng)籌為主的財政制度，支持地方政府通過各種方式增加針對0—3 歲兒童早期發(fā)展的福利供給，逐步擴大基礎(chǔ)公共服務(wù)的范圍，以有效地支持家庭并提高兒童福利。

(二)重視中國家庭中的傳統(tǒng)資源，建立普惠型的家庭政策與福利體系

中國傳統(tǒng)文化中重視個體對家庭的責任與義務(wù)，但是針對0—3 歲兒童及其家庭的相關(guān)政策與服務(wù)并不明晰。鑒于此，應(yīng)整合目前呈現(xiàn)碎片化的政策與資源體系，以兒童權(quán)利為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)不同部門的資源整合和協(xié)調(diào)，確保以0—3 歲兒童的最大利益為制度設(shè)計的出發(fā)點，在科學研究的基礎(chǔ)上設(shè)計一個綜合性的政策與服務(wù)框架。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭發(fā)展的不同生命周期及其特定需求，制定相關(guān)政策來支持家庭增強其能力，通過政策設(shè)計、福利給付以及公共服務(wù)等方式來確認和維護傳統(tǒng)家庭的價值。例如，可以借鑒國際經(jīng)驗延長產(chǎn)假，支持父母尤其是男性參與到育兒中;也可以通過稅收或者現(xiàn)金給付的方式為家庭(尤其是貧困、殘障等弱勢兒童家庭)提供財政幫助。

(三)建立“政府、社區(qū)、家庭”三位一體的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系

兒童早期發(fā)展并不僅僅依賴家庭內(nèi)部的照顧，也需要社區(qū)以及整個社會層面的支持環(huán)境。針對目前公共投入與公共服務(wù)匱乏的情況，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，通過建構(gòu)系統(tǒng)的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系來滿足兒童及家庭的需求。

1.建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的幼兒看護體系。0—3 歲兒童早期發(fā)展不同于幼兒園教育和初級教育，家庭仍是其最佳的生活發(fā)展場所。為了平衡女性就業(yè)與兒童照料之間的沖突和矛盾，可以依托社區(qū)建立并普及收費較低，且能夠覆蓋0—3 歲兒童的早期發(fā)展支持機構(gòu)，整合教育部門、民政、衛(wèi)生、婦聯(lián)等不同資源和服務(wù)主體，為有需要的家庭提供具有可及性的、綜合性的服務(wù)，包括臨時照管服務(wù)、兒童早期開發(fā)服務(wù)等。

2.提供親職教育培訓。0—3 歲兒童早期發(fā)展公共服務(wù)不僅是一種針對兒童個體的教育服務(wù)，也包含針對父母和家庭的一系列社會服務(wù)。針對當前家庭的迫切需求，應(yīng)針對親職履行、家庭教育等提供信息咨詢、講座等服務(wù)，幫助家長提升自身的養(yǎng)育能力，建立家庭之間的社會支持網(wǎng)絡(luò)，進而實現(xiàn)兒童與父母以及其他社會系統(tǒng)之間的良好互動。

3.發(fā)揮專業(yè)社會服務(wù)組織的服務(wù)優(yōu)勢。在中國當前社會轉(zhuǎn)軌的過程中，建立一個“小政府、大社會”為主要特征的公共服務(wù)型政府成為社會治理創(chuàng)新的主要目標之一。專業(yè)社會服務(wù)組織因其自身的民間性、靈活性等特征，使其在公共服務(wù)供給中具有明顯的優(yōu)勢。在這種發(fā)展趨勢下，應(yīng)發(fā)揮專業(yè)社會服務(wù)組織的服務(wù)優(yōu)勢，通過政府購買服務(wù)的方式，以社區(qū)服務(wù)為載體，為0—3 歲兒童及其家庭提供專業(yè)性服務(wù)，以更有效地支持兒童和家庭。

(四)循序漸進的服務(wù)類別

通過公共服務(wù)對0—3 歲兒童早期發(fā)展進行支持，應(yīng)建立分類別的公共服務(wù)體系，優(yōu)先關(guān)注處境不利地區(qū)和不利兒童的早期發(fā)展問題，按照補償原則為他們提供專門的支持。對于普通家庭的兒童提供支持性早期發(fā)展服務(wù)，結(jié)合當前社區(qū)建設(shè)與非營利組織的發(fā)展，為0—3 歲的兒童及其家長提供各種醫(yī)療保健、撫養(yǎng)保育以及家庭教育等方面的咨詢和指導(dǎo)等，通過社區(qū)活動的參與建立起社區(qū)內(nèi)部的支持網(wǎng)絡(luò)和互助平臺。對于一些具有更高早期教育需求的家庭，鼓勵通過市場購買的形式接受高端的兒童早期發(fā)展服務(wù)，政府則強化對市場內(nèi)早期教育機構(gòu)的監(jiān)管。

家庭政策議題與家庭與國家的關(guān)系、個人與國家的關(guān)系等基本問題密切聯(lián)系，對于這些基本問題的認識形成了形形色色的家庭政策體系?？偟膩砜矗?—3 歲兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)不僅是一個關(guān)系兒童早期與未來發(fā)展的議題，更是與女性就業(yè)、家庭穩(wěn)定、社會公正等社會議題緊密相關(guān)，在當前社會變遷的影響下，需要政府予以干預(yù)和支持。關(guān)于這一政策議題的運作模式、公共服務(wù)成本等具體問題必須在政策形成之前予以解決，也需要多學科領(lǐng)域的共同參與和配合。當然，國家和政府不能盲目地介入并干預(yù)家庭，否則家庭自我修復(fù)功能會失效。從本質(zhì)上而言，家庭永遠是兒童的主要照料者，家庭之外的照顧是對家庭照顧的補充而非替代，相關(guān)社會服務(wù)并不能完全代替家庭責任與功能，家庭保障與社會保障之間是互補的，政府與社會只是在不同程度上，用不同的方式來分擔了家庭的責任。