王一彧

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

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淺談我國建立環(huán)境警察制度構(gòu)想

王一彧

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

近年來，全國各地在打擊環(huán)境違法犯罪方面進(jìn)行了有益探索，建立環(huán)境警察制度是應(yīng)對(duì)我國嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)實(shí)、有效控制和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要。警察權(quán)介入環(huán)保領(lǐng)域是對(duì)體現(xiàn)環(huán)境正義的人權(quán)的保障。

環(huán)境警察；警察權(quán)；環(huán)境行政管理；環(huán)境違法犯罪

一、環(huán)境警察制度的概念

環(huán)境警察，亦稱“環(huán)保警察”，“生態(tài)警察”，是實(shí)踐中發(fā)展的新興警種類別。是旨在圍繞保護(hù)環(huán)境和防治環(huán)境污染，主要從事環(huán)境行政管理職責(zé)和打擊環(huán)境違法犯罪活動(dòng)的新興警察種類，依照環(huán)境保護(hù)法律體系享有環(huán)境警察執(zhí)法權(quán)。

基于此種認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，環(huán)境警察作為一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代生活的新興警種，主要承擔(dān)的職責(zé)有：環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)和環(huán)境刑事執(zhí)法權(quán)。并且享有一定的強(qiáng)制措施權(quán)。是擁有警察執(zhí)法權(quán)限的專門從事環(huán)境管理事物和環(huán)境違法犯罪偵查的國家警察力量。

環(huán)境警察制度，則是指環(huán)境警察在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，圍繞以上環(huán)境警察執(zhí)法權(quán)力行使所展開的一系列法律制度。

二、國外環(huán)境警察制度的大膽嘗試

國外環(huán)境警察制度的嘗試比我國要早，自20世紀(jì)90年代以后，隨著環(huán)境法律體系在全球范圍的建立，環(huán)境法律問題，尤其是在執(zhí)法階段的問題日益突顯，世界許多國家為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法實(shí)施的實(shí)效性，根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，開始建立環(huán)境警察制度。

世界上第一支環(huán)境警察隊(duì)伍，來自俄羅斯。1996年10月俄羅斯，建立“生態(tài)警察”。由“莫斯科市政府與俄羅斯內(nèi)務(wù)部商定，采用市政府出錢，內(nèi)務(wù)部出人的辦法，試建一支能直接介入環(huán)境保護(hù)的警察隊(duì)伍，正式的名稱為“莫斯科預(yù)防生態(tài)違法警察管理局”，簡(jiǎn)稱“生態(tài)警察?！?/p>

環(huán)境警察在當(dāng)時(shí)的俄羅斯成立后，對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作起到了一定的作用，但是，在早期的執(zhí)法過程中，也與其他部門的協(xié)調(diào)出現(xiàn)一些問題，和衛(wèi)生監(jiān)督、土地規(guī)劃、基本建設(shè)等部門由于職能交叉，出現(xiàn)一些矛盾。2000年8月，俄羅斯內(nèi)務(wù)部單方面宣布，生態(tài)警察試驗(yàn)失敗并解散。富有戲劇性的是，生態(tài)警察解散后，環(huán)境污染和環(huán)境破壞問題立即突顯嚴(yán)重，2000年11月，俄羅斯國家杜馬緊急召開關(guān)于生態(tài)警察的聽證會(huì)。再次向俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)出了繼續(xù)試建生態(tài)警察的建議，并修改了《民警法》，為生態(tài)警察制度的建立提供了法律依據(jù)。2001年10月，生態(tài)警察再次出現(xiàn)莫斯科街頭。重建后的俄羅斯生態(tài)警察，注意吸收高素質(zhì)的警務(wù)人員，招收受過高等教育(包括環(huán)境生態(tài)專業(yè)和法律專業(yè))的警員達(dá)到生態(tài)警察總數(shù)80%。建立關(guān)于生態(tài)警察配置的一系列執(zhí)法制度，制定執(zhí)法內(nèi)容權(quán)限，向社會(huì)群眾公布其投訴監(jiān)督渠道，加強(qiáng)和環(huán)境行政主管部門，消防部門，其他政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)分工，保證生態(tài)警察工作順利開展。

德國，20世紀(jì)90年代初，環(huán)境保護(hù)被寫入《基本法》，以此作為建立環(huán)境警察部門的法律依據(jù)。德國環(huán)境警察隸屬聯(lián)邦內(nèi)政部，每名環(huán)保警察都要經(jīng)過一年半的專業(yè)訓(xùn)練。他們之中有分析取樣化驗(yàn)專家，也有實(shí)施撲滅行動(dòng)的隊(duì)員。

法國的綠色警察機(jī)構(gòu)，其全稱是“打擊環(huán)境違法行為中心局”，編制上隸屬法國內(nèi)政部。該局由生物學(xué)家、醫(yī)生、憲兵等較為專業(yè)的人員構(gòu)成，上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是法國相關(guān)各部，其性質(zhì)是部際警察局，中心局下設(shè)若干專業(yè)檢察院，主要職責(zé)是對(duì)蓄意違反《環(huán)境法》造成環(huán)境污染的個(gè)人或企業(yè)提起公訴。法國甚至還有由政府工作人員組成的節(jié)水警察，主管節(jié)水監(jiān)督檢查執(zhí)法；還有一家空氣分析公司組成的“氣味警察”，搜尋污染空氣的源頭，為綠色警察的環(huán)境執(zhí)法提供信息。

美國，追溯到1982年美國司法部負(fù)責(zé)環(huán)保工作的人員建議，聯(lián)邦調(diào)查局成立了一支23人的環(huán)保調(diào)查特別小組。主要負(fù)責(zé)偵破環(huán)境污染犯罪的偵查隊(duì)伍，這是美國環(huán)境警察的雛形。1983年美國紐約率先建立本州的環(huán)境警察，是在紐約城市供水保護(hù)警察基礎(chǔ)上改建的。2004年，紐約州最高法院和上訴法院，正式確立環(huán)境警察這個(gè)新興警種。馬薩諸塞州也在1985年8月27日建立本州環(huán)境警察局，對(duì)海洋漁業(yè)管理，野生動(dòng)物資源管理，危險(xiǎn)固體廢物管理。

除此之外，奧地利、秘魯、越南、墨西哥等都為了環(huán)境立法的有效實(shí)施設(shè)立了環(huán)境警察制度，1994年，肯尼亞、南非、贊比亞等6個(gè)非洲國家，還簽署了《盧薩卡協(xié)議》組建了一支國際野生生物特別武裝警察隊(duì)伍，負(fù)責(zé)追捕在這些國家內(nèi)進(jìn)行非法貿(mào)易的偷獵者。這支隊(duì)伍也成為世界上第一支國際環(huán)保警察隊(duì)伍。

三、我國環(huán)境警察制度的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)實(shí)踐初試牛刀

我國最早的嘗試是在2006年河北省安平縣首先成立環(huán)境保護(hù)派出所。采取“入駐式”聯(lián)合執(zhí)法，設(shè)在縣環(huán)保局。干警人員由縣公安局派出，仍然屬于公安局的編制，與環(huán)保局法規(guī)科合署辦公，在環(huán)境執(zhí)法時(shí)民警同時(shí)出動(dòng)。2008年，云南昆明公安局設(shè)立環(huán)境保護(hù)分局，與原水上治安分局是兩塊牌子一套人馬。同年底，為了更好的協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作，昆明市出臺(tái)《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，確立建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，規(guī)定環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院每個(gè)季度定期舉行聯(lián)席會(huì)議。在這基礎(chǔ)之上，昆明市檢查院環(huán)境資源檢察處、昆明市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審批庭相繼成立。組織人員上，通過招錄有環(huán)境保護(hù)專業(yè)背景的公安民警，有效彌補(bǔ)專業(yè)技能上的欠缺。

2011年湖北省大冶市成立環(huán)保警察大隊(duì)，為副科級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)行大冶市公安局和市環(huán)保局雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，與市環(huán)境監(jiān)察直屬大隊(duì)合署辦公。負(fù)責(zé)查處涉及環(huán)境污染的治安案件，以及偵辦環(huán)境資源保護(hù)犯罪。

2012年河南滑縣成立環(huán)境警察大隊(duì)，辦公地點(diǎn)設(shè)在滑縣環(huán)保局。該大隊(duì)經(jīng)縣環(huán)保局和公安局協(xié)商成立，由縣環(huán)保局抽調(diào)4人，縣公安局抽調(diào)2人共同組成，環(huán)保局統(tǒng)一調(diào)配工作，查處環(huán)境違法案件，加大處理環(huán)境突發(fā)事件的能力，充實(shí)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限。

2013年，湖北省黃石市公安局組織成立黃石市公安局環(huán)境保護(hù)警察支隊(duì)，定編10人。同年，河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)正式成立。這是國內(nèi)首家單獨(dú)設(shè)立的省級(jí)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)。

2014年，廣東佛山公安局環(huán)境犯罪偵查大隊(duì)掛牌成立。遼寧省公安廳成立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)暨大伙房水源地保護(hù)區(qū)公安局。浙江寧波市公安局成立環(huán)境犯罪偵查支隊(duì)。據(jù)此，我國已有五個(gè)省份已經(jīng)設(shè)定省級(jí)“環(huán)境警察”，地級(jí)市層面的嘗試越來越多，比如已經(jīng)在滑縣設(shè)定了環(huán)境警察的河南省，擬在全省各地推廣環(huán)保警察的警種，湖北武漢也呼吁設(shè)立武漢市的環(huán)保警察。

環(huán)境警察在實(shí)踐中取得效果是顯而易見，但也反映出一些問題，最有戲劇性的例子來自于安徽銅陵，銅陵縣在2014年6月首設(shè)安徽省環(huán)境警察，共有3人，實(shí)行公安局、環(huán)保局雙重領(lǐng)導(dǎo)。但是同年10月，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置原因，還未大展拳腳，已被撤銷叫停。

由此可見，環(huán)境警察的存在與否還是需要慎重的思量。出現(xiàn)的問題主要集中在：(1)機(jī)構(gòu)編制如何設(shè)置；(2)《人民警察法》是否能夠成為“環(huán)境警察”這一新警種的立法依據(jù)；(3)環(huán)境警察的權(quán)責(zé)尚未明晰；從實(shí)踐上看，大多地方的環(huán)境警察的主要職權(quán)停留在環(huán)境刑事執(zhí)法上，偵破環(huán)境犯罪，在環(huán)境行政管理上缺乏經(jīng)驗(yàn)；(4)警察參與環(huán)境執(zhí)法的具體程序還處在混亂的階段。

(二)立法路徑更新

目前，我國環(huán)境保護(hù)立法體系中，已經(jīng)有零星法律規(guī)定涉及到需要公安部門參與環(huán)境執(zhí)法的條文，成為支持環(huán)境警察執(zhí)法的法律依據(jù)，提供了設(shè)立我國環(huán)境警察新警種的可行性路徑思路分析。

首先，在環(huán)境行政管理執(zhí)法方面，環(huán)境行政管理部門長期以來處于弱勢(shì)執(zhí)法部門，由各地環(huán)保局實(shí)施的環(huán)境行政管理以及處罰并沒有達(dá)到理想的強(qiáng)制性。2015年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中強(qiáng)化了執(zhí)法部門的行政強(qiáng)制權(quán)。為配合新環(huán)保法的實(shí)施，環(huán)保部和公安部在1月5日相繼出臺(tái)了《實(shí)施查封、扣押辦法》、《實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《實(shí)施移送行政拘留辦法》等首批配套的實(shí)施辦法，賦予環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門4項(xiàng)新的行政強(qiáng)制權(quán)：對(duì)非法排污的企業(yè)可以實(shí)施查封扣押；按日計(jì)罰；現(xiàn)場(chǎng)停產(chǎn)；移送司法拘留。這些執(zhí)法手段的若有公安部門參與，實(shí)效性無疑更好。

其次，在環(huán)境刑事犯罪執(zhí)法層面，《中華人民共和國刑法》第二編分則，第六章妨害社會(huì)管理秩序罪有專門一節(jié)涉及破壞環(huán)境資源保護(hù)罪(第338條-346條)；2011年《刑法修正案》(八)對(duì)338條和343條作出進(jìn)一步完善；2013年兩高公布環(huán)境污染犯罪司法解釋《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，《解釋》根據(jù)法律規(guī)定和立法精神，結(jié)合辦理環(huán)境污染刑事案件取證難、鑒定難、認(rèn)定難等實(shí)際問題，對(duì)有關(guān)環(huán)境污染犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)作出了新的規(guī)定，進(jìn)一步加大了打擊力度，嚴(yán)密了刑事法網(wǎng)。這些也都成為公安機(jī)關(guān)參與環(huán)境保護(hù)案(事)件的法律基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建我國環(huán)境警察制度的建議

第一，科學(xué)設(shè)置環(huán)境警察編制?；蛟诠矙C(jī)關(guān)內(nèi)部成立單獨(dú)的環(huán)境警察警種，或由公安機(jī)關(guān)派員進(jìn)駐環(huán)境保護(hù)行政主管部門。筆者更傾向于仿效我國的海關(guān)緝私警察，它受海關(guān)總署和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)為主。我國的環(huán)境警察機(jī)關(guān)可以設(shè)置于國家環(huán)境保護(hù)部門，同時(shí)納入公安序列，在執(zhí)法和有關(guān)警務(wù)方面的活動(dòng)受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在環(huán)境保護(hù)技術(shù)方面受環(huán)保部門的管理。

第二，通過對(duì)《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的修改，提供環(huán)境警察制度法律依據(jù)。現(xiàn)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確賦予環(huán)境執(zhí)法部門4項(xiàng)環(huán)境行政強(qiáng)制權(quán)，若交由環(huán)境警察來執(zhí)行，實(shí)效性會(huì)大大增強(qiáng)。

第三，明晰環(huán)境警察職權(quán)。環(huán)境警察作為一個(gè)特殊的警種，在職權(quán)配置上不宜過于寬泛，主要應(yīng)限于環(huán)保執(zhí)法。具體可以包括：執(zhí)行圍繞《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的各項(xiàng)環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件；預(yù)防各類環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件的發(fā)生，偵辦各類破壞環(huán)境資源保護(hù)的犯罪；查處涉及各種環(huán)境污染破壞的治安行政案件；調(diào)解關(guān)于污染的民事賠償糾紛；宣傳環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、政策。

第四，構(gòu)建適合環(huán)境污染與環(huán)境破壞案件特性的執(zhí)法辦案程序。由于環(huán)境案件的特殊性，比如損害后果的滯后性，因果關(guān)系的不直接性，取證專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，難度大，應(yīng)該在警察辦案時(shí)，特別是接受案件投訴，損害調(diào)查，保存證據(jù)等方面有特別的時(shí)限規(guī)定，和設(shè)置提前保全的執(zhí)行措施，有利于防治污染發(fā)生的進(jìn)一步擴(kuò)大。另外，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性的環(huán)境排污情況的掌控，協(xié)調(diào)環(huán)境部門、公安消防部門等多政府部門之間聯(lián)系，防止類似2015年天津塘沽事件的再次發(fā)生。

在我國建立環(huán)境警察制度，是全社會(huì)對(duì)我國環(huán)境保護(hù)工作可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力保障，也是我國公安工作的巨大挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該吸取環(huán)境保護(hù)專業(yè)、公安專業(yè)的高素質(zhì)人才到環(huán)境警察的隊(duì)伍中去，保障環(huán)境執(zhí)法。

[1]呂中誠.環(huán)境警察權(quán)的構(gòu)成要素[J].四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，2，26(1).

[2]孫磊.我國環(huán)境警察制度構(gòu)建研究[D].黑龍江大學(xué)，2010.

[3]白石.認(rèn)識(shí)生態(tài)警察[Z].百科知識(shí)，2009(2).

D922.6；D

A

2095-4379-(2015)32-0203-02

王一彧(1982-)，女，漢族，湖北武漢人，碩士研究生，湖北警官學(xué)院，講師，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。