黃佩麗 薛俊強

鐵道警察學院，河南 鄭州 450053

2008年8月，中國北京至天津城際高鐵開始運營，這是我國第一條設計時速超過300公里的高速鐵路，同時也標志著我國鐵路開始步入“高速時代”。接著，高速鐵路猶如雨后春筍一般，每年以數(shù)千公里的速度向各個方向延伸，至2015年3月20日全路調(diào)圖，我國已建成運營高速鐵路已突破1萬公里，居世界第一。相應全路開通的客運列車達2676對，動車組(包括既有線路上運行的部分“D”字頭動車)列車達到1559對，占客運列車的一半以上①。至此，除昆明鐵路局、青藏鐵路局外其他16個鐵路局均已開通動車組列車。目前，動車(也稱高速列車)不僅在地域覆蓋上，還是絕對數(shù)量上均在鐵路客運中占主要地位，并且還會以快速增長得方式繼續(xù)下去，所以，今天，我國鐵路真正進入“高鐵時代”。

隨著高速旅客列車的趟數(shù)越來越多，按照1995年原鐵道部公安局頒布實施的《旅客列車乘務民警工作規(guī)范(試行)》②中規(guī)定:旅客列車乘警組2—4人……，再考慮乘警的值乘和備勤以及火車特有的運營周期和特點，完全按照《工作規(guī)范》的規(guī)定，大概估算2676對列車需要的乘警警力在2萬人以上，但是，截止2014年底，我國全路18個鐵路局乘警支隊在編人數(shù)不足1萬。由此可見，各鐵路公安處乘警隊的值乘壓力越來越大，乘警警力嚴重不足。在目前的體制之下，大多數(shù)乘警隊短時間內(nèi)也無法大量增加人員。列車日益增加的趟數(shù)和乘警人數(shù)基本不變之間的矛盾日益凸顯。早在2007年，這一矛盾就已顯現(xiàn)，鐵道部制定實施《關于鐵路第六次大面積提速調(diào)圖有關動車組組織職工培訓和工資分配問題的意見》(鐵勞衛(wèi)〔2007〕67號)中有動車組圖定運行時間在5小時(含)以內(nèi)不配乘警的規(guī)定③，(但是，旅客列車上的治安情況復雜，沒有讓這一規(guī)定真正實施太久，與2007年下半年多數(shù)回復配置1名警力)此種情況，必然要求鐵路公安機關對當前的乘警勤務模式進行改革。

一、當前鐵路乘警勤務模式運行模式分析

各鐵路公安處乘警支隊中，在治安環(huán)境較好的高速旅客列車上都不同程度的由原來的“包乘制”④向“巡乘制”⑤過渡，通過到部分鐵路公安局乘警支隊調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當前乘警支隊的勤務模式有了變化和調(diào)整，目前，這些警務模式的現(xiàn)狀以及分析有如下情況。

(一)當前鐵路乘警勤務運行模式的特點及現(xiàn)狀

現(xiàn)在，在遠途普速旅客列車上雙警多警值乘常見，在短途普速旅客列車以及相對遠途的動車和高速旅客列車上單警值乘占絕大多數(shù)，短途的動車和大多數(shù)高鐵上都實施了“巡乘制”，這樣算來，目前，實施單警值乘的占近四分之一，“巡乘制”的占近四分之一，通過“巡乘制”等勤務模式的嘗試，各乘警支隊警力緊張情況得到了有效緩解。以部分乘警支隊為例，南京乘警支隊2011年以來，在實施“巡乘制”以來，在車次數(shù)量大量增加的情況下，支隊在崗警力不增反減，為了保證旅客列車的治安維護，嘗試實施“巡乘制”，抽調(diào)10名警力擔當了66對治安狀況較好列車的巡乘任務，釋放警力約90名。同樣，武漢乘警支隊也做過相關測算:漢丹、漢宜、武廣高鐵和城際鐵路采用“巡乘制”共節(jié)約警力94人。⑥

從這些實際數(shù)字來看，“巡乘制”實施以來，確實節(jié)約了大量的警力，但是，存在的不足和新的矛盾也隨之來了。

(二)當前鐵路乘警勤務運行模式存在的不足和問題

1.鐵路乘警執(zhí)法保障機制薄弱，乘警執(zhí)法缺乏完善的法律支撐。《刑法》、《人民警察法》、《治安管理處罰法》以及《鐵路安全管理條例》等法律法規(guī)雖對保護民警執(zhí)法權(quán)益做了規(guī)定，但普遍存在操作性不強、處罰偏輕、缺乏威懾力等問題。特別是在旅客流動性特別強的旅客列車上，我乘警開展盤查、詢問、當場處罰等執(zhí)法活動時，執(zhí)法行為受到很大限制，直接挑戰(zhàn)乘警執(zhí)法權(quán)威。

2.包乘制旅客列車值乘人數(shù)單薄，執(zhí)法活動難以有效開展。根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，在進行盤問、檢查等執(zhí)法活動時，民警人數(shù)均不得少于2人，以致單警值乘的乘警難以在車上及時對多種問題進行處置，這和旅客列車上各種現(xiàn)場的流動性強、極易遭到破壞是十分矛盾的。另外，民警值乘警力少，工作任務重難以兼顧處置客車突發(fā)警情、調(diào)解旅客糾紛、刑事打防、治安整治、網(wǎng)上追逃等勤務工作，一旦某一警(事)情需要處置，其它工作只能放下，造成顧此失彼。尤其普速列車的乘警由于連續(xù)工作時間長，得不到應有的間休，往往出現(xiàn)疲態(tài)，工作顯得力不從心，甚至形同虛設。三是民警單獨值乘列車，一旦列車上發(fā)生重大案事件需要乘警中途下車處理時，車上值乘警力則出現(xiàn)空白情況。

3.“巡乘制”目前僅僅在部分動車和高鐵上適用，但是問題已經(jīng)顯現(xiàn)，第一，某一運行區(qū)間如果發(fā)生案件，恰巧沒有警力巡乘，那么，預接處警的責任就交給了旅客列車客運部門，就有一個矛盾出現(xiàn)——客運部門工作人員對于案件是否有權(quán)利進行初期的處理?另外，旅客列車安全和規(guī)律的運行是至上的，現(xiàn)場的流動性也是無法改變的，旅客的運行規(guī)律也只有出現(xiàn)法律規(guī)定的情形才能合法的去“干擾”。第二，某些案件發(fā)生，警力不在車上，下一站到站警力可能上車，但是恰巧遇到當事人到站下車，證據(jù)沒有合法收集時，將無法處理，只能移交到站車站派出所處理，且當事人予以配合處理才可，等等。這些不足和問題以及矛盾是潛在的，隨時可能出現(xiàn)的，如何改革乘警警務模式，既可以釋放警力，又在操作性上和合法性上可行是本文作者關注的問題，在此提出一些拙見，與大家共勉。

二、高鐵時代乘警勤務模式改革的措施

目前，我國的鐵路客運已經(jīng)進入了真正的高鐵時代，隨著目前立項、在建的高鐵繼續(xù)向前延伸，高速鐵路已經(jīng)成為我國鐵路客運的主力軍，相應的旅客列車上的乘警勤務也應該在客觀條件所限的情況下適應這些需求，在此，簡單提一些看法和建議:

(一)加大科技力量的投入

近年來，隨著科學技術的發(fā)展，視頻監(jiān)控技術在各行各業(yè)得到廣泛的應用，停車場、機場、地鐵、寫字樓等重要公共場所得到了視頻監(jiān)控的全覆蓋。能夠通過視頻監(jiān)控技術來全方位了解這些場所發(fā)生的任何事情，一旦有異常行為，視頻監(jiān)控系統(tǒng)能夠準確記錄這些場景并及時地向保衛(wèi)人員發(fā)出警報，這樣一來，既能夠有效減少違法犯罪的發(fā)生，又能夠大幅度減少巡邏人員投入，還為案事件的發(fā)生提供了影像證據(jù)資料。那么，如此廣泛使用的視頻監(jiān)控技術在我國目前的旅客列車上尚且處于起步階段，甚至是一個空白。

科技強警是提升公安戰(zhàn)斗力的核心，也是推動我國公安工作快速發(fā)展的必然道路。旅客列車乘警的“巡乘制”改革是目前新的警務模式，當然也離不開科技的支撐，尤其是受旅客列車停靠站點多、人員流動快等特點的影響，車廂發(fā)案后不僅線索稍縱即逝，而且取證難、調(diào)查難、走訪難，需要相應科學技術的投入，綜合科技手段，保障“巡乘制”順利推行，推動乘警勤務模式成功改革。

(二)繼續(xù)完善“巡乘制”乘警勤務模式

改革高鐵列車乘警勤務模式。為應對不斷開通的高鐵列車和基本固定的乘警人數(shù)之間的矛盾，我國從2011年開始，上海、廣州、北京、鄭州、武漢和西安局的高鐵乘警大隊陸續(xù)進行了勤務改革。最突出的就是前文所述的“巡乘制”改革，但是，具體操作過程總是存在這樣那樣的問題，針對存在的這些問題，還應該進行一些改革。

1.逐步擴大巡乘范圍。從當前情況看，部分鐵路局嘗試“巡乘制”改革，取得了一定的效果，但根據(jù)鐵路公安局(公安部十局)相應規(guī)定的兩個條件，即單程運行5個小時以內(nèi)的動車組和各局所屬公安處管轄范圍內(nèi)的治安狀況良好的既有車，這兩個條件相對制約了旅客列車“巡乘制”的推廣和改革。由此，建議各局對管內(nèi)條件比較成熟的旅客列車也可以實行“巡乘制”，擴大巡乘范圍，不斷深化改革。

2.強化乘警隊伍建設。隊伍建設是所有成績的根本，更是乘警“巡乘制”改革的重點所在。第一，優(yōu)化人員配置。應及時優(yōu)化巡乘民警隊伍的結(jié)構(gòu)，挑選技強業(yè)精的人員參與巡乘，不斷充實“巡乘制”隊伍的實力，真正提升“巡乘制”對旅客列車的治安控制。第二，完善教育培訓。明確巡乘民警職責和應會應知的內(nèi)容，及時組織階段性培訓，不斷提高民警執(zhí)法水平。

(三)加強鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)工作

2014年12月1日起施行的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》(以下簡稱《內(nèi)保條例》)是我國第一部專門規(guī)范企業(yè)事業(yè)單位(以下簡稱單位)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的行政法規(guī)?！秲?nèi)保條例》的實施，使各級公安機關對所屬轄區(qū)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的指導和監(jiān)督提供了更有力的法制保障，同時，對于維護單位內(nèi)部治安秩序和穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。

《內(nèi)保條例》中所指的企業(yè)指所有依法自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧的營利性組織。我國鐵路總公司下設18個鐵路局，全路治安管轄區(qū)域可以分為“站、車、線”三部分，旅客列車的治安保衛(wèi)可以認為是鐵路企業(yè)內(nèi)部的治安保衛(wèi)，可以參照本條例的有關規(guī)定執(zhí)行。

這一規(guī)定，完全可以參考地方派出所所屬轄區(qū)企事業(yè)單位的內(nèi)部保衛(wèi)，列車安全防范工作的開展，主要架構(gòu)在列車安全防范體系的基礎上，可以嘗試在試點的列車上，不再有固定包乘民警，建立由列車長組織領導、全體列車工作人員積極參與、廣大旅客支持配合，以全列車為面，以各車廂為點，互為聯(lián)動、聯(lián)防、聯(lián)控，維護旅客列車治安秩序，嚴防違法犯罪活動，制止擾亂秩序行為，調(diào)解旅客矛盾糾紛，發(fā)動旅客群防群治，確保旅客列車安全運輸，確保旅客人身財產(chǎn)安全的治安防控體系。使旅客列車作為一個單位內(nèi)部部門，參照其他企事業(yè)單位，讓其內(nèi)部保衛(wèi)人員負擔其內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，鐵路民警一般情況下，在每個車站值守，一旦接到列車報警，就近上車處理，若為緊急情況，滿足緊急停車條件的，也可緊急停車處理。具體一些，旅客列車內(nèi)部做到以下幾點:

1.明確各個崗位職責。就目前旅客列車上工作人員的組成可參考如下工作程序:列車長是列車安全防控工作的主要負責人，負責組織、督促、檢查、考評列車乘務人員履行治安防控職責。列車員(含安全員、行李員)、車輛乘務員、列車播音員、其它工作人員(含廣播員、稽核員、餐車工作人員、小商品銷售人員等)等各司其職，配合列車員防止和控制事態(tài)的擴大，主動協(xié)助列車長妥善處理各類治安問題。

2.完善治安防控體系的程序。實施旅客列車治安防控工作必須納入車班“治安聯(lián)防”會議的重要內(nèi)容，若按照此法，“治安聯(lián)防”(不包括乘警，但包括旅客列車上的專兼職安全員)對本次出乘實施治安防控體系進行布置并提出具體要求與此同時，要加強治安防范宣傳。

3.改革列車上案件的受理和處置方式。旅客列車上不再有固定警力，但是鐵路警察可以不定時、不定車次上車指導監(jiān)督工作，這些完全可以參考地方派出所的社區(qū)民警制度。車上有民警時，由添乘民警按照乘警工作職責進行受理和處置。列車上無民警時，遇有旅客向列車員報警的、或列車員發(fā)現(xiàn)刑事、治安案件發(fā)生的，列車員在穩(wěn)定旅客情緒的同時，應迅速向列車長報告，列車長接報后應迅即趕到現(xiàn)場，控制事態(tài)、穩(wěn)妥處置，對案件的發(fā)生做初步的了解，并及時向乘警支隊或前方派出所通報;車輛乘務員和其他列車工作人員發(fā)現(xiàn)問題的，應先告知本車廂列車員，由列車員向列車長報告，再由列車長向乘警支隊或前方派出所通報;乘警支隊、沿線中途?？空九沙鏊诮拥搅熊囬L關于車上發(fā)生刑事、治安案件的情況通報后，要立即組織警力到站臺接應處理。沿線各?？空九沙鏊谑芾砹熊嚿习l(fā)生的刑事、治安案件時，要視案件發(fā)生的具體情況而采取相應的措施，遇有旅客扭送犯罪嫌疑人的，要立即將犯罪嫌疑人帶回所部看押，并組織警力上車開展調(diào)查取證工作;遇有報案旅客不肯中途下車協(xié)助調(diào)查的，也要派員上車做好調(diào)查訪問工作。

除此之外，沿線各?？空九沙鏊喂虡淞⒁哉颈＼嚨囊庾R，在加強站場治安整治和清理的同時，嚴格落實民警接送車制度，嚴禁發(fā)生漏接、不接及推委現(xiàn)象。乘警支隊民警可參考地方派出所的“社區(qū)民警”負責旅客列車治安保衛(wèi)工作的指導和監(jiān)督。公安處業(yè)務科室要加強對乘警支隊的業(yè)務指導，根據(jù)各自的職能及實際工作需要，對試點列車的治安管理、安全防范、刑事控制等工作提出合理化建議，并嚴格落實日常的檢查、督促和考評。

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來自＜歷年來全國鐵路旅客列車開行對數(shù)表＞.

②1995年＜旅客列車乘務民警工作規(guī)范(試行)＞經(jīng)過幾次修改，以下簡稱＜工作規(guī)范＞.

③2007年4月動車組和諧號開通.

④“包乘制”是指由固定警力從出乘一直到返程、退乘負責固定的某一趟旅客列車的治安保衛(wèi)工作.

⑤“巡乘制”是指不再固定警力具體負責某一趟旅客列車，而是由警力負責在某個運行區(qū)間運行的數(shù)趟甚至數(shù)十趟旅客列車的治安保衛(wèi)工作，乘警隨機上車.

⑥數(shù)據(jù)均來自2014年7月份到該支隊調(diào)研所得.