周紹強(qiáng) 陳 蕊

沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110870

一、社區(qū)照管制度的概述

在當(dāng)代，“照管”一詞來(lái)源于1992年德國(guó)頒布并實(shí)施的《關(guān)于改革成年人監(jiān)護(hù)和代管法的法律》，簡(jiǎn)稱《照管法》①，德國(guó)該法律的頒布，對(duì)于民法典中的關(guān)于成年監(jiān)護(hù)的內(nèi)容以及禁治產(chǎn)宣告剝奪成年人行為能力的內(nèi)容都有了大規(guī)模的改動(dòng)，從而也確立了先進(jìn)的成年照管制度，在世界的民事立法中也處于優(yōu)勢(shì)地位。德國(guó)的照管法主要是在于保護(hù)身心殘障的成年人，這些身心殘障的人士不僅包括因身體具有疾病或肢體不完整的人們，也包括那些在心靈上或精神上表現(xiàn)出弱勢(shì)的人們，當(dāng)他們不能完全處理其自身事物時(shí)，監(jiān)護(hù)法院會(huì)依職權(quán)或相關(guān)的申請(qǐng)為其選任照管人來(lái)保護(hù)這些弱勢(shì)的成年人，與此同時(shí)，照管法規(guī)定了照管人的職責(zé)、管轄范圍以及內(nèi)容等細(xì)節(jié)問(wèn)題，這部法律的出臺(tái)是對(duì)德國(guó)以往法律制度條文中的立法空白與缺陷的補(bǔ)充和完善。

在世界上較早進(jìn)入“銀發(fā)”時(shí)代的英國(guó)，在對(duì)于老年人的養(yǎng)老模式進(jìn)行探索的過(guò)程中，而形成的以社區(qū)為依托的社區(qū)照顧模式②。對(duì)于我國(guó)這種社區(qū)發(fā)展相對(duì)具有優(yōu)勢(shì)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有相當(dāng)大的借鑒作用，因?yàn)?，我們?guó)家人口基數(shù)過(guò)于龐大，進(jìn)行統(tǒng)一的管理難度甚大，而且，目前社區(qū)的發(fā)展也在越來(lái)越凸顯它的優(yōu)勢(shì)之所在，并且國(guó)家也加大對(duì)其相關(guān)內(nèi)容的完備建設(shè)，因此，大力關(guān)注以社區(qū)為視角下的老年人養(yǎng)老問(wèn)題，大有裨益。

因此，綜上所述，所謂的社區(qū)照管，它是以社區(qū)為依托，對(duì)于因身體機(jī)能或行為能力逐漸衰退的老年人在日后不能自行處理事務(wù)時(shí)，由老年人自己選任的能夠處理老年人日后生活的照管人，并與之簽訂照管協(xié)議以確保被照管人權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的一種法律制度。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老方式存在的主要問(wèn)題

(一)老年人對(duì)家庭養(yǎng)老的依賴與家庭養(yǎng)老功能弱化

我國(guó)老年人在生活服務(wù)方面基本上是由家庭承擔(dān)的，主要是靠血緣和婚姻關(guān)系維持，由于社會(huì)服務(wù)的比重較少，因此長(zhǎng)期形成了老年人對(duì)家庭養(yǎng)老的依賴。據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心調(diào)查，在老年人個(gè)人日常生活服務(wù)方面，基本上是靠自己照料和家庭成員照料，由其他形式的社會(huì)服務(wù)照料的比例極少，這種狀況表明中國(guó)的家庭養(yǎng)老意識(shí)還相當(dāng)濃重，一方面老人習(xí)慣于在有親情、有環(huán)境的家庭養(yǎng)老;另一方面子女有贍養(yǎng)老人的權(quán)利和義務(wù)?？梢哉f(shuō)家庭養(yǎng)老是中國(guó)傳承下來(lái)的千古文化的產(chǎn)物，老年人對(duì)家庭養(yǎng)老的依賴性是相當(dāng)深厚的。但是，隨著社會(huì)變遷和家庭結(jié)構(gòu)變化，家庭養(yǎng)老功能在弱化，包括家庭規(guī)模小型化、家庭養(yǎng)老支持力削弱、家庭養(yǎng)老資源不足、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、家庭提供給老人的服務(wù)需求更加有限等。家庭養(yǎng)老功能的弱化使老年人對(duì)家庭養(yǎng)老的依賴性受到?jīng)_擊，家庭養(yǎng)老的矛后凸顯出來(lái)。

(二)老年人養(yǎng)老新的需求與養(yǎng)老資源供給不足

現(xiàn)代老年人的養(yǎng)老觀較過(guò)去有很大的改變，養(yǎng)老需求也更加豐富，越來(lái)越多的老年人不再被動(dòng)的接受傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，而是變被動(dòng)為主動(dòng)，主動(dòng)并自由地選擇適合自身的養(yǎng)老需求。但是在目前，這種適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的養(yǎng)老需求在我國(guó)尚未得到滿足，其表現(xiàn)主要在老年人對(duì)于生活服務(wù)和居住方式的要求上得不到很好的滿足。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)文化的迅速發(fā)展，老年人與子女之間的價(jià)值觀念、興趣愛好、生活習(xí)慣上的差距愈益增大，隨著“代溝”的加深，雙方都取向于兩代人在經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)和精神上保持密切聯(lián)系的同時(shí)分開居住。然而，分開居住需要購(gòu)房或租房等方面的投入，這筆投入對(duì)中國(guó)大多數(shù)一般家庭而言是相當(dāng)困難的。

(三)家庭養(yǎng)老功能弱化與其他養(yǎng)老方式不成熟

雖然我國(guó)幾千年沿襲下來(lái)的傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式具有養(yǎng)老成本低、對(duì)傳統(tǒng)的繼承以及老年人精神慰藉能夠得到滿足等優(yōu)點(diǎn)，并且至今仍是我國(guó)養(yǎng)老方式的主流，但是隨著我國(guó)家庭規(guī)模的不斷縮小和家庭養(yǎng)老功能的逐漸弱化，使得我國(guó)家庭養(yǎng)老出現(xiàn)空巢現(xiàn)象增多、養(yǎng)老質(zhì)量降低、養(yǎng)老實(shí)際效果與老年人預(yù)期效果不相符等問(wèn)題。這些問(wèn)題使得我國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的主流地位動(dòng)搖。另一方面，社會(huì)養(yǎng)老方式尚不成熟，家庭養(yǎng)老功能弱化或缺欠難以彌補(bǔ)。更為特殊的是我國(guó)老齡化社會(huì)提前出現(xiàn)，并且存在著“未富先老”等問(wèn)題，因此養(yǎng)老壓力相當(dāng)大。目前，雖然我國(guó)多種養(yǎng)老方式在推進(jìn)，但基本上是分散進(jìn)行、各自為政，沒有形成互動(dòng)、網(wǎng)狀的穩(wěn)定狀態(tài)。這種分散且不協(xié)調(diào)的養(yǎng)老方式使養(yǎng)老質(zhì)量難以保證，養(yǎng)老效果難以實(shí)現(xiàn)。

三、社區(qū)照顧制度的現(xiàn)實(shí)功能

社區(qū)照管制度是在我國(guó)特殊國(guó)情的基礎(chǔ)上提出的一種民法制度構(gòu)想，該制度的設(shè)立，不僅是有利于老年人的權(quán)益保護(hù)，還有其自身的制度功能和作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面:

首先，老年人社區(qū)照管制度有利于充實(shí)民法理論基礎(chǔ)。社區(qū)照管制度不僅涉及到民事主體的意思能力，也涉及到民事主體的行為能力③。社區(qū)照管制度是在彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有制度缺陷的基礎(chǔ)上而提出的理論構(gòu)想，它的制度內(nèi)容還可以作為民法中其他法律制度適用的基礎(chǔ)。就目前而言，雖然，我國(guó)對(duì)于社區(qū)照管的內(nèi)容，還處在理論研究探索的階段，但是它的制度功能會(huì)對(duì)民法基礎(chǔ)理論以及相關(guān)學(xué)科的法律制度的適用、遵守等具有重大影響。

其次，老年人社區(qū)照管制度有利于帶動(dòng)人們對(duì)特殊群體的關(guān)注。由于貧富差距的擴(kuò)大、未老先富社會(huì)的發(fā)展以及人口老齡化社會(huì)的到來(lái)，因身體機(jī)能和智力能力衰退的老年人理應(yīng)被納入民法保護(hù)的范圍，而社區(qū)照管制度剛好充分對(duì)于這部分人予以了考慮并圍繞其展開了民法的制度構(gòu)建，因此，社區(qū)照管制度的提出，有利于人們提高對(duì)于失能失智老人的關(guān)注，從而有利于為這些社會(huì)的弱勢(shì)群體提供更好的民法保護(hù)。

最后，該制度有利于加強(qiáng)社區(qū)的建構(gòu)。社區(qū)建設(shè)在我國(guó)現(xiàn)在處于全面發(fā)展階段，社區(qū)照管的實(shí)現(xiàn)，會(huì)加大國(guó)家、社會(huì)組織等對(duì)于社區(qū)建設(shè)的更大投入，不僅可以確保社區(qū)照管基本制度的實(shí)現(xiàn)，更可以完善社區(qū)照管其他輔助制度的完善和補(bǔ)充④。

四、社區(qū)照管制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)

第一，設(shè)計(jì)養(yǎng)老信息情報(bào)的收集、整理、發(fā)布及其電子信息平臺(tái)建立與運(yùn)用的合理方案。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老福利目標(biāo)的前提是充分掌握我國(guó)老齡人口的信息情報(bào)資料，在此基礎(chǔ)上合理使用，設(shè)計(jì)出養(yǎng)老的各項(xiàng)實(shí)施方案。老齡人口信息資料的精細(xì)掌握及其全國(guó)范圍的運(yùn)用在互聯(lián)網(wǎng)及云計(jì)算等技術(shù)支持背景下是完全可能的，此種信息情報(bào)的收集在城市應(yīng)以街道辦事處及其下轄的居委會(huì)為基本收集單位進(jìn)行，精細(xì)到每一個(gè)居住單元;在農(nóng)村則應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下轄的村委會(huì)為基本手機(jī)單位進(jìn)行，也應(yīng)精細(xì)到每一個(gè)居住村落(村民組)。此項(xiàng)工作應(yīng)由國(guó)務(wù)院組織民政部以老齡人口專項(xiàng)普查的方式進(jìn)行，依法設(shè)立普查專員隊(duì)伍，明確普查責(zé)任，設(shè)定普查數(shù)據(jù)指標(biāo)，建立數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)錄入及分析信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化數(shù)據(jù)在線動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新目標(biāo)。

第二，設(shè)計(jì)可支配養(yǎng)老資源的科學(xué)、優(yōu)化配置方案。很顯然，養(yǎng)老(身體照顧、物質(zhì)支持與精神慰藉)需要巨量的人財(cái)物資源支持。在我國(guó)既往養(yǎng)老模式下，此種養(yǎng)老資源的獲得基本處于自發(fā)狀態(tài)，其資源基本來(lái)源于老年人自己的收入及子女的供養(yǎng)，國(guó)家只為占老齡人口比例一小部分的鰥寡孤獨(dú)者提供養(yǎng)老資源配置。當(dāng)前狀況下，由于家庭結(jié)構(gòu)等核心要素的變化，空巢已成常態(tài)，如以往依托家庭成員為養(yǎng)老提供身體照顧及精神慰藉的人力資源已不可能。僅僅依靠老年人自己或其子女為養(yǎng)老提供充足的資金配置對(duì)于城鎮(zhèn)中低收入人群及廣大的農(nóng)村老齡人口也屬不可能。此外，今天意義上的養(yǎng)老除了老有所養(yǎng)，更大意義上還體現(xiàn)為老有所樂(lè)。老有所樂(lè)需要建設(shè)大量的文化體育娛樂(lè)設(shè)施才能實(shí)現(xiàn)。此種資源對(duì)資金、設(shè)施等資源的需求是巨量的。因此，從養(yǎng)老福利目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度，需要國(guó)家在養(yǎng)老新形勢(shì)下自覺從全局角度，根據(jù)老齡人口情報(bào)信息，確定養(yǎng)老基本財(cái)政預(yù)算，按地區(qū)、按需求主動(dòng)設(shè)計(jì)養(yǎng)老資源的配置方案，力求方案科學(xué)、有據(jù)、可行。

第三，設(shè)計(jì)養(yǎng)老責(zé)任的主體分離及其市場(chǎng)化運(yùn)作方案。就中國(guó)既往養(yǎng)老傳統(tǒng)、現(xiàn)行法律規(guī)定及養(yǎng)老的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)而言，我國(guó)養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)始終歸屬于子女應(yīng)無(wú)異議，國(guó)家只就鰥寡孤獨(dú)老齡人口扮演養(yǎng)老的責(zé)任承擔(dān)者。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，少子化造成的4—2—1大家庭結(jié)構(gòu)形式、代季獨(dú)立致以夫妻為核心的小家庭核心地位的確立以及子女與父母異地、異國(guó)居住、工作等一系列事實(shí)決定了依靠子女支撐的居家養(yǎng)老框架的日漸崩潰。居家養(yǎng)老已異化為父母的自養(yǎng)，其中子女充其量滿足于為父母提供養(yǎng)老的資金支持，而身體照顧、精神慰藉等居家養(yǎng)老的其他主要功能基本蛻化殆盡。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，此種不利狀況既然由改革而來(lái)，自然應(yīng)該由改革而去。根本措施就是由國(guó)家按規(guī)律辦事，明確養(yǎng)老責(zé)任主體，依法分離養(yǎng)老行為，積極培育、促進(jìn)養(yǎng)老的市場(chǎng)化運(yùn)作空間，依法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任主體與行為主體的分離。

第四，設(shè)計(jì)養(yǎng)老護(hù)工及義工的培訓(xùn)方案。養(yǎng)老替代行為是否可行取決于國(guó)家能否培訓(xùn)出一支數(shù)量充足、質(zhì)量可靠的專業(yè)化護(hù)工及義工隊(duì)伍。同理，國(guó)家應(yīng)從頂層通過(guò)組織對(duì)老齡人口情報(bào)信息的分析確定不同地區(qū)專業(yè)化護(hù)工及義工需求總量與動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)、人才需求的區(qū)域分布、類型等基本數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)護(hù)理人才培養(yǎng)方案，通過(guò)國(guó)家教育系統(tǒng)設(shè)置人才培養(yǎng)專業(yè)，按區(qū)域、需要組織專業(yè)化人才培養(yǎng)以滿足社會(huì)需要，另外，除非國(guó)家成功地啟動(dòng)了替代養(yǎng)老行為的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，從而由國(guó)家培養(yǎng)的專業(yè)化護(hù)工人才進(jìn)入商業(yè)護(hù)理公司，成為公司職員，領(lǐng)取薪金從事替代養(yǎng)老行為，否則專業(yè)化護(hù)工及義工的工作性質(zhì)帶有明確的公益性質(zhì)，國(guó)家應(yīng)該給予專業(yè)化護(hù)工以比照公務(wù)員的社會(huì)地位，由國(guó)家成立事業(yè)性護(hù)理公司，吸收專業(yè)化護(hù)工成為公司職員，從事替代養(yǎng)老行為。

［注 釋］

①王麗萍.德國(guó)的照管制度及啟示［J］.法學(xué)雜志，2001(3):54.

②陳友華.“居家養(yǎng)老及其相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題”［J］.人口學(xué)刊，2012(04).

③周紹強(qiáng)，田曉妹.社區(qū)贍養(yǎng)制度構(gòu)建的理論分析［J］.沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(2):165.

④周紹強(qiáng)，陳蕊.社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)格化管理的法律制度設(shè)計(jì)［J］.沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(1).