楊天琪

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031

一、引言

2009年12月，國務(wù)院正式批復(fù)了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略;2010年10月，《＜鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃＞實(shí)施方案》正式出臺;2012年3月江西省人大常委會通過了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃期2009-2015年，至今已執(zhí)行了6年的時(shí)間。課題組針對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染問題對鄱陽湖周邊地區(qū)(余干縣、永修縣、星子縣)展開了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，鄱陽湖周邊地區(qū)農(nóng)村面源水污染問題十分嚴(yán)重，畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖造成鄱陽湖周邊水體嚴(yán)重富營養(yǎng)化，化肥和農(nóng)藥過量使用嚴(yán)重，大部分農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)村生活污水未予治理，山地開發(fā)造成水土流失嚴(yán)重。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染治理有規(guī)劃、有方案、有條例，但沒行動，政府單中心治理出現(xiàn)失靈。

二、農(nóng)村面源污染是鄱陽湖水污染的主要來源

根據(jù)江西省環(huán)保廳發(fā)布的《江西省環(huán)境狀況公報(bào)》，鄱陽湖2009年至2013年Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例分別為50%、52.9%、64.7%、70.6%、58.8%，五年平均Ⅰ - Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為59.4%。課題組在赴大湖池、黃湖考察過程中，發(fā)現(xiàn)湖體核心區(qū)湖水呈咖啡色;赴泊頭湖考察時(shí)，發(fā)現(xiàn)湖水發(fā)黑發(fā)臭，從色相上觀察，湖水污染較為嚴(yán)重。

(一)從工農(nóng)業(yè)比例上看，鄱陽湖水污染主要來源于農(nóng)業(yè)

根據(jù)《江西省環(huán)境狀況公報(bào)(2013)》數(shù)據(jù)顯示，全省工業(yè)廢水中化學(xué)需氧量排放量9.33萬噸，農(nóng)業(yè)化學(xué)需氧量排放量為23.90萬噸，農(nóng)業(yè)排放量相當(dāng)于工業(yè)排放量的2.56倍;全省工業(yè)廢水中氨氮排放量0.90萬噸，農(nóng)業(yè)氨氮排放量2.87萬噸，農(nóng)業(yè)排放量相當(dāng)于工業(yè)排放量的3.19倍;全省城鎮(zhèn)生活污水中化學(xué)需氧量排放量39.90萬噸，城鎮(zhèn)生活污水中氨氮排放量5.04萬噸，從《公報(bào)》上看，江西省水污染主要來源為農(nóng)業(yè)。另外根據(jù)江西省第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，全省水田面積占全省耕地面積的81.27%，相比旱地和水澆地，水田更容易將污染物直接帶入水體，并且水田匯入水體的富營養(yǎng)化程要比旱地和水澆地高得多。

(二)從農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況看，鄱陽湖水污染主要來源于農(nóng)業(yè)面源污染

按照水系劃分，五大河所形成的遠(yuǎn)湖水系是鄱陽湖水污染的主要來源，所以我們將注意力集中在五大河污染治理上，忽視了近湖水系、濱湖控制開發(fā)帶和湖體核心區(qū)的水污染治理。但數(shù)據(jù)表明，即使五大河水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)，鄱陽湖的水質(zhì)卻不容樂觀。

2009年至2013年，鄱陽湖Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例平均為59.4%，比五大河低得多。當(dāng)然，造成這一差距的原因很多，比如酸雨、長江水倒灌、湖面蒸發(fā)、水流速度放緩等，但其主要原因還是我們對鄱陽湖近湖水系、濱湖控制開發(fā)帶和湖體核心區(qū)水污染的忽視。“鄱陽湖的入湖水量由五大水系和湖區(qū)區(qū)間徑流組成。鄱陽湖流域多年平均年徑流量為1436×108m3。五大湖水系多年平均入湖水量1250×108m3，湖區(qū)多年平均入湖水量為 185.9 ×108m3?！保?］

(三)小結(jié)

綜合上述分析，可以看出，鄱陽湖水質(zhì)污染的主要污染源是農(nóng)村面源污染，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染對鄱陽湖水質(zhì)有重大影響，鄱陽湖近湖區(qū)域的農(nóng)村面源污染不容忽視。所以，要治理好鄱陽湖水污染，必須以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村污染治理為重點(diǎn)，而不應(yīng)當(dāng)只重視工業(yè)水污染和城鎮(zhèn)水污染的治理，忽視農(nóng)村面源污染的治理。

三、政府單中心治理鄱陽湖面源污染的困境

“迄今為止，中國環(huán)境管制結(jié)構(gòu)的形成、發(fā)展與變遷體現(xiàn)為一種自上而下的政府主導(dǎo)方式?！保?］“我國環(huán)境政策執(zhí)行主體由立法監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和企業(yè)等社會組織四方構(gòu)成，在具體實(shí)施過程中，各級政府的行政管理是實(shí)施環(huán)境政策的主要力量，特別是各項(xiàng)環(huán)境管理制度，絕大部分是由政府部門直接操作并作為一種行政行為實(shí)施的。也就是說，到目前為止，中國的環(huán)境政策主要是依靠政府管制手段，且大部分是行政直接控制型政策安排，具有強(qiáng)烈的行政管理色彩。顯然，這種環(huán)境管制政策存在很多的局限性?！保?］

環(huán)境污染政府單中心治理的困境主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)政府內(nèi)部存在博弈

(一)中央政府與地方政府的博弈。中央政府希望地方政府在治理好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但地方政府的觀念仍未徹底轉(zhuǎn)變，出于財(cái)政壓力以及地方政府之間的GDP競爭，地方政府仍然把發(fā)展放在首位，忽視生態(tài)環(huán)境的治理。

(二)政府部門與地方政府之間的博弈。政府負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的部門比如環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、漁政、土地等很難與強(qiáng)勢的地方政府對抗，一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，打著支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的旗號對污染者進(jìn)行保護(hù)，阻礙職能部門的環(huán)境執(zhí)法。

(二)執(zhí)法力量不足

“雖然我國環(huán)保投資總量較大，但環(huán)保投入占GDP的比例總體上來說還是偏低的，表現(xiàn)為‘舊賬未清，又欠新賬’。‘十一五’期間僅污水處理費(fèi)用一項(xiàng)，我國的資金投入缺口就達(dá)700億元”。［4］環(huán)保投入不足，地方政府就會將環(huán)保資金用在治理難度較小的城鎮(zhèn)，從而取得更好的產(chǎn)出與績效。農(nóng)村面源污染點(diǎn)多面廣，目前的環(huán)保投入尚不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組建執(zhí)法隊(duì)伍、配備足夠的環(huán)保設(shè)施設(shè)備，農(nóng)村面源污染問題更是無法解決。

(三)政府是經(jīng)濟(jì)人而不是理性人

公共事物的治理的政府單中心治理建立在政府是理性人人的基礎(chǔ)上，但政府實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)人而不是理性人，有著自己的利益，考慮自身的投入與產(chǎn)出。在政績考核的壓力下，政府更愿意將資金投入到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以換取更多的財(cái)政收入;在環(huán)保投入上更愿意將資金投入城鎮(zhèn)，以換取更高的環(huán)境治理績效。

四、網(wǎng)絡(luò)化治理是鄱陽湖農(nóng)村面源污染治理的出路

在湖泊流域水環(huán)境污染治理方面，有學(xué)者針對太湖治理提出以下網(wǎng)絡(luò)化治理構(gòu)架:“(1)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)太湖流域跨行政區(qū)水污染協(xié)同管理。(2)構(gòu)建水污染跨部門的協(xié)同機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步拓展‘太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議’的功能，并強(qiáng)化聯(lián)席會議制度的建設(shè)。(3)構(gòu)建政府與社會公眾間的合作機(jī)制?！保?］筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行治

(一)協(xié)同立法網(wǎng)絡(luò)

在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染治理方面，可制定全省范圍的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章，較大的市可根據(jù)自身情況制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。在立法時(shí)，要建立協(xié)同立法網(wǎng)絡(luò)。

一是要由地方人大常委會制定農(nóng)村面源污染治理立法規(guī)劃，明確立法時(shí)限、起草主體、立法主體和立法責(zé)任，對未按時(shí)完成立法任務(wù)的起草主體、立法主體追究立法責(zé)任。

二是在立法協(xié)調(diào)方面，在協(xié)調(diào)期限內(nèi)，如果地方政府法制辦無法協(xié)調(diào)部門間的立法爭議，可以由地方政府組織立法人員進(jìn)行起草，或者交由地方人大法工委進(jìn)行協(xié)調(diào);在協(xié)調(diào)期限內(nèi)，如果地方人大法工委也無法協(xié)調(diào)立法爭議，人大法工委應(yīng)決定將起草權(quán)交由專門委員會，由地方人大立法。

三是為了彌補(bǔ)地方人大和政府法制辦立法人員不足，在立法起草時(shí)，可以委托給政協(xié)、高校、社會團(tuán)體等中立性機(jī)構(gòu)，也可從政府職能部門、政協(xié)、高校、社會團(tuán)體等機(jī)構(gòu)抽調(diào)人員參與起草。

(二)綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染執(zhí)法力量不足，但是我們可以通過組建農(nóng)村面源污染綜合執(zhí)法隊(duì)伍，以綜合執(zhí)法隊(duì)伍為結(jié)點(diǎn)，將幾個部門的執(zhí)法職能聯(lián)結(jié)在一起，形成綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建可有效緩解各部門之間的執(zhí)法沖突，明確綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法責(zé)任，并對綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法不作為進(jìn)行追究。

(三)基層自治網(wǎng)絡(luò)

村委會可與政府及相關(guān)部門、環(huán)保團(tuán)體結(jié)合，開展環(huán)保宣教;可與環(huán)保技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)合作，開展清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣與使用，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè);可以以村委會的名義向政府、村民、村經(jīng)濟(jì)體、慈善團(tuán)體或個人募集環(huán)境治理資金，興建環(huán)境污染治理設(shè)施，購買治理設(shè)備;組織村民和村經(jīng)濟(jì)體制定環(huán)境治理村規(guī)民約;代表村民與村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體簽訂環(huán)境污染治理協(xié)議;對村民和村經(jīng)濟(jì)體依照村規(guī)民約和環(huán)境污染治理協(xié)議進(jìn)行獎懲。要充分發(fā)揮村民和村經(jīng)濟(jì)體在基層自治網(wǎng)絡(luò)中的作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的民主決策和全面監(jiān)督。［6］

(四)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

縣政府或鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)分片承包鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村的面源治理，可以通過政府-技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)-農(nóng)村三方協(xié)議的方式，也可以通過招投標(biāo)的方式，明晰各方的權(quán)利和義務(wù)，通過經(jīng)濟(jì)刺激與合同約束將環(huán)境治理技術(shù)與產(chǎn)品推廣到農(nóng)村當(dāng)中去。

(五)多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

多元主體的介入和法律關(guān)系的復(fù)雜形成一個全面的多元的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，一項(xiàng)環(huán)境違法行為可能會引發(fā)多元監(jiān)督的結(jié)果甚至?xí)鸱韶?zé)任、違約責(zé)任和管理責(zé)任等多重處罰，而且多重處罰不會依競合規(guī)則予以選擇。在這種多元主體和多重法律關(guān)系的制約下，能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督效果的最優(yōu)化。

五、結(jié)論

鄱陽湖是江西省水污染治理的晴雨表，江西省大部分河流都流入鄱陽湖，因此鄱陽湖水質(zhì)的優(yōu)劣直接代表著江西省水污染治理的成敗。而鄱陽湖水污染的主要來自鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)尤其是鄱陽湖周邊的農(nóng)村面源污染，因此鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染治理是鄱陽湖水污染治理的關(guān)鍵，鄱陽湖周邊農(nóng)村面源污染治理是鄱陽湖水污染治理的重點(diǎn)。目前政府單中心治理無法解決農(nóng)村面源污染難題，必須通過網(wǎng)絡(luò)治理的設(shè)計(jì)，整合各種資源，引入多元主體共同治理，才能保住鄱陽湖一湖清水。

［1］譚國良，龍興，邢久生.江西省五大水系對鄱陽湖生態(tài)影響研究［C］.水生態(tài)監(jiān)測與分析論文集，2008:136.

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［4］汪勁.環(huán)保法治三十年:我們成功了嗎［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2011:69.

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［6］肖萍，朱國華.農(nóng)村環(huán)境污染治理模式的選擇與治理體系的構(gòu)建［J］.南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2014(7):75.