●本刊編輯部

2015“兩會(huì)”財(cái)稅熱點(diǎn)關(guān)注

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2015年3月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第十二屆全國委員會(huì)第三次會(huì)議（3日至13日）和十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議 （5日至15日）在北京隆重召開。每年例行的“兩會(huì)”已成為人民關(guān)注的重大事件，討論議題涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、民生、發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域的各行各業(yè)。而今年在財(cái)稅領(lǐng)域較為受關(guān)注的熱點(diǎn)主要集中在稅收法定原則的確定、歷經(jīng)5年的營改增改革將在今年完成、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)是否要提高、環(huán)保稅立法、地方債問題解決以及呼吁加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等方面。

稅收法定原則艱難敲定

稅收法定可為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定、合理的稅法環(huán)境。對(duì)企業(yè)來說，經(jīng)營自由下的穩(wěn)固保障尤為重要，科學(xué)的現(xiàn)代稅制，為市場主體提供穩(wěn)定的預(yù)期和行為指引。

十八屆三中全會(huì)要求要貫徹稅收法定原則。稅收法定這四個(gè)字在兩會(huì)召開之前就已是人們關(guān)注且熱議的話題。稅收法定原則，是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應(yīng)法律作前提，國家則不能征稅，公民也沒有納稅的義務(wù)。稅收主體必須依且僅依法律的規(guī)定征稅；納稅主體必須依且僅依法律的規(guī)定納稅，稅收法定原則是稅法中一項(xiàng)十分重要的基本原則。

3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議表決通過了修改 《中華人民共和國立法法》的決定。其中，正式確定了稅收法定的原則。這是貫徹十八屆三中、四中全會(huì)精神的重要舉措，也是落實(shí)稅收法定原則的必然要求。3月18日，修改后的《立法法》全文公布，對(duì)稅收法定原則進(jìn)行了明確和細(xì)化，規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這一修改意義重大，是我國貫徹落實(shí)稅收法定原則的關(guān)鍵性一步，將推動(dòng)我國稅收法治的建立和完善，使征稅行為更加法治化，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利將得到更好保護(hù)。在此之前，我國18個(gè)稅種中只有3個(gè)通過人大立法，這3個(gè)稅種是個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅，其他15個(gè)稅種，包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要稅種，由國務(wù)院依據(jù)授權(quán)制定暫行條例。修改后的《立法法》的實(shí)施使得稅收立法權(quán)重新回歸人大，這表示，稅收基本制度只能由全國人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均不得對(duì)此作出規(guī)定。即，今后政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收等稅收基本制度，都要通過全國人大及其常委會(huì)立法決定。

然而這一過程也是一波三折。2014年12月全國人大常委關(guān)于修改 《立法法》的二審稿中關(guān)于稅收的表述是 “稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。2015年3月8日，全國人大代表手中拿到的版本中的表述卻改為“稅種的開征、停征，和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。稅收法定原則包含3個(gè)主要內(nèi)容，一是稅種要法定，二是基本要素要確定，三是征稅程序要合法。稅收的基本要素包括納稅人、征稅對(duì)象、稅率、計(jì)稅依據(jù)、減免稅等。稅率是稅種的基本要素，其高低關(guān)系著納稅人的負(fù)擔(dān)。稅率要素被排除出來，讓諸多專家頗為沮喪，認(rèn)為這導(dǎo)致了此次改革實(shí)為“假改革”。多位人大代表、財(cái)稅專家就此改變表達(dá)了不滿并建議將稅率予以明確。雖時(shí)間緊迫，但最終通過的方案中采納了這一建議?！岸惵省苯?jīng)歷了這一過程，也顯示了這是一次充分體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的過程。

美國現(xiàn)代實(shí)用主義法學(xué)的創(chuàng)始人霍姆斯說，稅收乃文明之對(duì)價(jià)。稅收上關(guān)國計(jì)、下系民生，是國家治理的重要基礎(chǔ)和手段，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域。稅收法定是憲法性原則，是稅收的最高原則。落實(shí)稅收法定原則，是一個(gè)系統(tǒng)、持續(xù)、長期并且影響深遠(yuǎn)的動(dòng)態(tài)過程。

“營改增”改革將在今年完成

營改增自試點(diǎn)實(shí)施以來，試點(diǎn)行業(yè)中的企業(yè)都受到了較大的影響，不僅是由于稅負(fù)變化帶來納稅籌劃的改變，對(duì)企業(yè)營業(yè)收入、營業(yè)成本等企業(yè)財(cái)務(wù)也帶來改變。

今年“兩會(huì)”上李克強(qiáng)總理的政府報(bào)告中指出，把改革開放扎實(shí)推向縱深，力爭全面完成“營改增”?！盃I改增”自2011年試點(diǎn)以來，一直是近幾年財(cái)稅改革重要主題之一。財(cái)政部樓繼偉部長在“兩會(huì)”上表示，按照計(jì)劃今年應(yīng)該完成“營改增”的改革，把生活服務(wù)業(yè)、金融業(yè)以及建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅全部改成增值稅。最難的是不動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)成征收增值稅。他表示，過去不動(dòng)產(chǎn)是不納入抵扣的，現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)可以納入抵扣了，理論上來說所有的行業(yè)都受益。按照收入中性的原則，應(yīng)當(dāng)是稅率都要提高一點(diǎn)，才能使得總收入不下降。但是，在經(jīng)濟(jì)的下行期間，涉及到不動(dòng)產(chǎn)的形態(tài)也不太一樣，涉及到幾乎所有的企業(yè)，測算就非常困難。目前財(cái)政部正在做方案，計(jì)劃今年出臺(tái)。

營改增自2011年起開始，當(dāng)年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)方案。從2012年1月1日起，在上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。2014年1月1日和6月1日，鐵路運(yùn)輸、郵政和電信業(yè)相繼納入營改增試點(diǎn)。國稅總局的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國營改增試點(diǎn)納稅人共計(jì)410萬戶，全年有超過95%的營改增試點(diǎn)納稅人的稅負(fù)不同程度下降，全年共減稅1918億元?！拌F路運(yùn)輸、郵政業(yè)兩個(gè)行業(yè)分別減稅8億元、4億元，電信業(yè)改征增值稅后，為下游一般納稅人增加了稅款抵扣。”國家稅務(wù)總局新聞發(fā)言人、辦公廳主任王陸進(jìn)表示，2015年力爭將營改增范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)、金融保險(xiǎn)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，這些行業(yè)將增加800萬戶試點(diǎn)納稅人，戶數(shù)是目前的兩倍。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院稅務(wù)管理系主任蔡昌表示，房地產(chǎn)業(yè)的營改增問題關(guān)系到我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改革的順利還可以振奮經(jīng)濟(jì)提速。房地產(chǎn)業(yè)的營改增問題很迫切，但同時(shí)也面臨著現(xiàn)實(shí)的困難，一方面是土地成本能否抵扣，另一方面就是稅率確定難度較大。安永大中華區(qū)稅務(wù)主管合伙人唐榮基對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)成本抵扣也表達(dá)了自己的憂慮。他表示，因?yàn)榻ㄖI(yè)納入營改增，房地產(chǎn)開發(fā)商很大一部分成本是建筑成本，建筑公司如果可以開具增值稅專用發(fā)票給房地產(chǎn)開發(fā)公司，后者將取得對(duì)應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣?？紤]到包括存量土地在內(nèi)的土地成本占開發(fā)商總成本的比重很大，如果土地成本不能抵扣相關(guān)的進(jìn)項(xiàng)稅，可能會(huì)影響房地產(chǎn)業(yè)的流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)。

作為財(cái)稅改革中稅制改革的第一步，營業(yè)稅改增值稅2015年結(jié)束已無懸念。但這僅僅是稅制改革的開始，而不是結(jié)束。在大多數(shù)財(cái)稅專家看來，營改增后，增值稅中央與地方的收入分成問題，增值稅本身的改革問題都將提上議程。山東大學(xué)財(cái)政系主任李華認(rèn)為，現(xiàn)在的增值稅在營改增后，依然面臨許多問題。比如增值稅多檔稅率，進(jìn)項(xiàng)中固定資產(chǎn)一部分比如人力資本、貨運(yùn)車票、人力火車票抵扣不完整。她舉例說，現(xiàn)在大多數(shù)公司用火車票抵的是所得稅，而非增值稅。另外，稅負(fù)問題也被提及。營改增完成后，增值稅將占全部稅收的一半，國家將如何有效降低增值稅的稅負(fù)？“現(xiàn)在增值稅的稅率，有17%、13%、11%、6%、3%、0等六檔，稅率檔次太多。要測算稅負(fù)率，然后再調(diào)整稅負(fù)。”

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院稅收系主任朱為群也認(rèn)同李華的看法。他表示，后營改增時(shí)期，增值稅稅基擴(kuò)大，但地方政府也失去了主體稅種，中央與地方之間的增值稅收入分成如何解決是一個(gè)問題。另外，增值稅稅率的簡并也要提上議程，“增值稅統(tǒng)一稅率會(huì)是一個(gè)長遠(yuǎn)目標(biāo)和理想狀態(tài)，無論財(cái)政部、國家稅務(wù)總局都認(rèn)為這是一個(gè)問題。目前多檔稅率狀態(tài)只能在一段時(shí)期內(nèi)存在，長期是不合適的?！?/p>

據(jù)悉，在財(cái)政部制定的立法計(jì)劃中，增值稅立法將于2020年之前完成，主要內(nèi)容就是將全部貨物和服務(wù)納入增值稅的征收范圍，適當(dāng)簡化稅率。

個(gè)人所得稅不能簡單提高起征點(diǎn)

個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的變化不僅對(duì)納稅的個(gè)人有影響，企業(yè)財(cái)務(wù)亦會(huì)受影響，如企業(yè)的薪酬規(guī)劃等等。2014年的“兩會(huì)”上已有代表提出將個(gè)稅起征點(diǎn)提高到5000元并實(shí)行單一稅率，同時(shí)加強(qiáng)稅收監(jiān)管。今年“兩會(huì)”這一話題得到進(jìn)一步升溫，這背后，其實(shí)是社會(huì)各界對(duì)目前個(gè)稅制度引發(fā)不公平的擔(dān)憂。

全國人大代表、格力集團(tuán)董事長董明珠建議將個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)整到每月5000元。全國政協(xié)委員、安徽南翔集團(tuán)董事局主席余漸富從當(dāng)前的物價(jià)浮動(dòng)水平、綜合稅制改革的時(shí)間跨度等方面著眼，建議將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)調(diào)整為6000元，還有的認(rèn)為應(yīng)該上調(diào)至8000元到1萬元。

3月6日，財(cái)政部部長樓繼偉表示，我國分類征收個(gè)人所得稅，有11個(gè)分類。黨的十八屆三中全會(huì)要求對(duì)此進(jìn)行改革，改成綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，實(shí)際就是綜合所得稅制。個(gè)人所得稅存在著稅制不合理的問題，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制比較科學(xué)，簡單地提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)并不公平。這一看法也得到了全國兩會(huì)上一些專業(yè)人士的認(rèn)同。但爭議依然不小。

全國人大代表樊蕓提出，如果簡單提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)并不公平，那么引入家庭申報(bào)制度，應(yīng)該成為未來的改革選擇。

全國政協(xié)委員、中國財(cái)政協(xié)會(huì)秘書長賈康則認(rèn)為，雖然很多人呼吁提高個(gè)稅起征點(diǎn)，但實(shí)際上現(xiàn)在交個(gè)稅的人不多，只有2800萬人，占總?cè)丝诘谋壤坏?%。他表示，走綜合和分類相結(jié)合的道路，突出綜合的特征。這也有一個(gè)漸進(jìn)的過程，下一步一旦要?jiǎng)?，就必須把“綜合”體現(xiàn)出來，把工薪收入和其他收入綜合在一起，都覆蓋進(jìn)入超額累進(jìn)機(jī)制中去。這樣做就可以解決一些富豪不給自己開工資就不用交個(gè)人所得稅的問題，現(xiàn)有體制下，超額累進(jìn)機(jī)制對(duì)他們來說無關(guān)痛癢。如果一旦個(gè)稅覆蓋所有收入，大富豪們肯定都會(huì)被征收最高一檔45%的邊際稅率，這樣就合理多了。

國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所所長宋立介紹，目前國外個(gè)人所得稅征收分為三類：分類征收、全面綜合征收，以及分類與綜合相結(jié)合征收?！巴七M(jìn)綜合征收需要政府強(qiáng)大的征管能力，需要信息共享，需要減少現(xiàn)金交易。改征綜合所得稅對(duì)工薪階層尤其是大城市的工薪階層最為有利，可以扣除其合理的生活成本，減輕其稅負(fù)?！?/p>

環(huán)保稅立法鐵腕治污

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)今，企業(yè)對(duì)環(huán)境亦開始有了社會(huì)責(zé)任。這無疑會(huì)增加企業(yè)的成本。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年“兩會(huì)”上，在上千份兩會(huì)提案中，環(huán)保成為頻頻出現(xiàn)的字眼。在公示的268份民主黨派提案中，環(huán)保提案約31份。

近年來，全國雖然加大了節(jié)能減排和環(huán)境治理的力度，但還出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的大面積霧霾天氣，對(duì)人們的生產(chǎn)、生活甚至生命健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。“霧鎖迷城”的霧霾天氣和地下水的大面積污染令人憂慮，“APEC藍(lán)”的經(jīng)驗(yàn)表明，霧霾不是無法克服。百姓期待，除了短期限制措施，從中央到地方，是否能圍繞環(huán)境治理對(duì)地方政績考核動(dòng)真格、出狠招，讓天更藍(lán)，水更綠。

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中稱，打好節(jié)能減排和環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理。今年，二氧化碳排放強(qiáng)度要降低3.1%以上，化學(xué)需氧量、氨氮排放都要減少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分別減少3%左右和5%左右。他表示，“推行環(huán)境污染第三方治理。做好環(huán)保稅立法工作。我們一定要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，對(duì)偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價(jià)；對(duì)姑息縱容者嚴(yán)問責(zé)，使其受到應(yīng)有的處罰?！?/p>

征收環(huán)保稅，是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價(jià)格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。國際經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)保稅的征收，可改變成本收益比，迫使其重新評(píng)估本企業(yè)的資源配置效率；同時(shí)環(huán)保稅也對(duì)其他企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策和行為選擇產(chǎn)生了影響。縱觀世界，荷蘭、德國、美國、瑞典、英國、法國和日本等國家都有對(duì)特定行為開征環(huán)保稅，如荷蘭的燃料使用稅、廢物處理稅、地表水污染稅；法國的森林砍伐稅；瑞典的二氧化碳稅、二氧化硫稅，等等。我國香港自2009年7月開始征收塑料袋稅。而環(huán)保稅的提案從我國2006年的“兩會(huì)”上就開始出現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國尚未設(shè)立專門的環(huán)保稅種。有關(guān)專家指出，現(xiàn)行的排污收費(fèi)政策，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍過窄，且征收不力，單純依靠行政干預(yù)不足以解決現(xiàn)階段的污染問題。全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康指出，在中國，迫切需要通過立法的形式確定環(huán)保稅的開征，取代現(xiàn)有針對(duì)排污的行政性收費(fèi)，將其與部門利益脫鉤，以及更加規(guī)范地使用稅收收入。

國家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員、國務(wù)院參事室當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心顧問孫佑海認(rèn)為，征收環(huán)保稅，對(duì)提高污染者違法成本、減輕社會(huì)治理污染負(fù)擔(dān)、籌集環(huán)境保護(hù)資金起到積極作用。全國人大代表、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅稱，環(huán)保稅立法先行，是利用市場機(jī)制保護(hù)環(huán)境的重要舉措，也是落實(shí)新環(huán)保法確立的“污染者當(dāng)責(zé)”原則的具體制度安排。中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任、聯(lián)合國環(huán)境署金融行動(dòng)機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)顧問藍(lán)虹說，征收環(huán)保稅，不僅是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的利好，也為更寬泛的綠色產(chǎn)業(yè)提供更多機(jī)會(huì)。環(huán)保部部長陳吉寧7日在“全面加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)”為主題的記者會(huì)上提及“環(huán)保稅立法”時(shí)稱，不少清潔生產(chǎn)技術(shù)、治理手段的紅利沒有釋放出來，是由于環(huán)保政策沒有跟經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展政策實(shí)現(xiàn)深度融合。業(yè)內(nèi)人士指出，中國環(huán)保行業(yè)面臨投資資金、監(jiān)管力度雙重不足，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，迫切需要運(yùn)用稅收，調(diào)節(jié)發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，透過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，環(huán)保稅就是利用市場機(jī)制保護(hù)環(huán)境的重要舉措。給環(huán)保稅立法，則為市場機(jī)制治污提供保障。據(jù)了解，2011年12月，財(cái)政部同意適時(shí)開征環(huán)保稅。2013年12月，環(huán)保稅方案已上報(bào)至國務(wù)院，正按程序?qū)徍酥?。?jù)悉，國家有關(guān)部委在2014年組成專班研究制定“環(huán)保稅法”，已提出建議稿草案。

亞投行將在年內(nèi)建立

3月3日在全國政協(xié)十二屆三次會(huì)議開幕大會(huì)后，全國政協(xié)委員、財(cái)政部副部長朱光耀說，習(xí)近平主席提出的亞投行的倡議，得到了我們周邊國家乃至超出我們本地區(qū)國家的廣泛支持，亞投行在2015年內(nèi)一定會(huì)建立。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行 （AsianInfrastructureInvestment Bank，簡稱亞投行，AIIB）是一個(gè)政府間性質(zhì)的亞洲區(qū)域多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總部設(shè)在北京，法定資本1000億美元。2013年10月2日，習(xí)近平主席提出籌建倡議，2014年10月24日，包括中國、印度、新加坡等在內(nèi)21個(gè)首批意向創(chuàng)始成員國的財(cái)長和授權(quán)代表在北京簽約，共同決定成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。財(cái)政部部長樓繼偉在全國兩會(huì)期間明確表示，目前已有27個(gè)國家表示要參加亞投行并作為創(chuàng)始成員國。對(duì)于尚未加入的國家，創(chuàng)始成員國的資格確認(rèn)截止日期為3月31日。這意味著，如果申請得晚，將失去成為亞投行創(chuàng)始成員國的機(jī)會(huì)。董事會(huì)成員和普通成員的權(quán)益是不一樣的。2015年3月12日，英國正式申請加入亞投行，成為首個(gè)申請加入亞投行的主要西方國家。

外交部發(fā)言人洪磊表示，建立亞投行是要造福亞洲人民。亞洲各國大多數(shù)是發(fā)展中國家，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，多一些投資融資平臺(tái)、渠道對(duì)于亞洲發(fā)展有利。中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所所長張宇燕說，大家看好亞投行，說明他們看好亞洲的發(fā)展?jié)摿?，認(rèn)可中國在全球政治經(jīng)濟(jì)中的影響力，看好中國的發(fā)展前景。

亞投行是國際發(fā)展領(lǐng)域的新成員，是開放包容的機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行是互補(bǔ)而非競爭關(guān)系。長期關(guān)注亞投行的國際問題專家姚枝仲認(rèn)為，與其他多邊機(jī)構(gòu)相比，亞投行性質(zhì)不一樣，定位不一樣，任務(wù)目標(biāo)也不一樣，不存在競爭關(guān)系，也不存在挑戰(zhàn)關(guān)系。中國倡導(dǎo)籌建亞投行，是因?yàn)閰^(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施需求大。“亞投行的參與，不是減少了大家做項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，而是增加了所有多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)?！?/p>

此前，財(cái)政部部長樓繼偉已明確表示，亞投行將充分尊重和借鑒世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和好的做法，制訂嚴(yán)格并切實(shí)可行的高標(biāo)準(zhǔn)保障條款。他同時(shí)指出，亞投行也將努力避免現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行中存在的一些問題，比如保障政策過于繁瑣等，以降低成本和提高運(yùn)營效率。

新思路解決地方債問題

地方債問題一直是近年來的一個(gè)熱點(diǎn)問題。兩會(huì)期間業(yè)界的代表委員們也提出了意見和看法。例如，預(yù)算改革執(zhí)行要更加規(guī)范嚴(yán)格，應(yīng)加快執(zhí)行進(jìn)度以及清理優(yōu)化與預(yù)算相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，以及不過度追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，以降低發(fā)債需求等。

2014年10月23日，財(cái)政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知，要求各省直轄市自治區(qū)財(cái)政廳（局），按三類統(tǒng)計(jì)口徑分類填報(bào)2013年6月30日至2014年12月31日的新增債務(wù)，以及之前的舊債務(wù)在這一時(shí)間段的增減變化，并于2015年1月5日前上報(bào)給財(cái)政部。三類統(tǒng)計(jì)口徑分別是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

對(duì)這次財(cái)政部摸底地方債的目標(biāo)——將地方債“納入預(yù)算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。一種解讀認(rèn)為，地方債納入預(yù)算管理后，中央會(huì)適當(dāng)考慮各地的債務(wù)情況，給予其相應(yīng)的發(fā)債額度，或者多給債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)一些轉(zhuǎn)移支付，以避免債務(wù)違約。另一種解讀認(rèn)為，此次摸底是中央為了讓缺乏管控、一團(tuán)亂麻的地方債變得公開透明和可控，要將地方政府自行發(fā)債配額和政府信用掛鉤。政府信用與債務(wù)率密切相關(guān)，如果未償債務(wù)規(guī)模過大，地方政府發(fā)債配額將被降低，相關(guān)人員還將承擔(dān)責(zé)任。2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中也提出，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人。

2015年地方債是否會(huì)出現(xiàn)激增，區(qū)域性債務(wù)危機(jī)會(huì)否出現(xiàn)？財(cái)政部部長樓繼偉在兩會(huì)期間的記者會(huì)上明確表示，2013年審計(jì)署公開地方債務(wù)審計(jì)情況，地方負(fù)有直接償還債務(wù)10.9萬億元，目前正在審核地方債務(wù)?！暗胤絺强陀^現(xiàn)實(shí)，必須開前門，堵后門。今年地方債的預(yù)算為6000億元?！?/p>

全國政協(xié)委員、財(cái)政部副部長朱光耀表示，目前國內(nèi)外環(huán)境確實(shí)使得地方債等問題變得更加復(fù)雜，但不管多難，一定要消除過去大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃所積累的問題，包括地方債的問題?！耙瀼匾呀?jīng)開始實(shí)施的新預(yù)算法的內(nèi)容，新預(yù)算法等把后門關(guān)了，在前門打開的過程中，應(yīng)謹(jǐn)慎而且是嚴(yán)格按照政策來推進(jìn)，處理好轉(zhuǎn)換期間的平穩(wěn)性問題，在這個(gè)過程中我們要最終解決問題，但不能引起區(qū)域性和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。”

全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任林毅夫則保持一貫的樂觀。在他看來，中國政府的負(fù)債比重，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約40%，不到50%，這在全世界還是比較低的水平。而且我國地方政府的負(fù)債跟其他國家地方政府的負(fù)債不一樣，基本上都是用來投資的，凈負(fù)債并不高。

全國政協(xié)委員賈康兩會(huì)期間談到地方債時(shí)表示，應(yīng)對(duì)地方債主要是解決如何開明渠、堵暗溝?！敖衲觋P(guān)于地方債有陽光化、非常透明的一套安排，原有的地方債已經(jīng)形成的隱性負(fù)債要逐步消化掉，而隱性負(fù)債很大一部分要置換成比較長期的、低成本的規(guī)范債務(wù)，這些都是預(yù)算改革的內(nèi)容?！彼麖?qiáng)調(diào)，執(zhí)行要更加規(guī)范嚴(yán)格，應(yīng)加快執(zhí)行進(jìn)度以及清理優(yōu)化與預(yù)算相關(guān)的稅收的優(yōu)惠政策。

全國政協(xié)委員劉志彪指出，以往各地政府用土地財(cái)政作抵押大舉融資借債，靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的粗放模式已經(jīng)過時(shí)，地方債瘋狂時(shí)代正在終結(jié)?！耙粋€(gè)是提高地方政府償債能力，避免從舊的渠道進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)的可能性。另外一個(gè)就是要降低對(duì)債務(wù)的壓力，以往高強(qiáng)度的增長需要高強(qiáng)度的投資，債務(wù)越負(fù)越重，所以不鼓勵(lì)地方政府追求增長目標(biāo)，其借債積極性下降一點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)就下降一點(diǎn)，這是新常態(tài)下的一種表現(xiàn)。”

樓部長則表示，第一，地方債務(wù)從總體上看，風(fēng)險(xiǎn)是可控的。一些局部地區(qū)債務(wù)比例過高，我們會(huì)更為重視。第二，我們有解決的思路。一方面，要把那些有一定收益或者可以改造成有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，比如可以收費(fèi)。如果收費(fèi)不足，可以給予適度的補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)為所謂“PPP模式”，就是政府和社會(huì)資本共同投資和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施包括其他事業(yè)的方式，轉(zhuǎn)為企業(yè)債。另外，對(duì)一部分完全公益性的平臺(tái)借的地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，我們已經(jīng)報(bào)請全國人大常委會(huì)預(yù)工委，對(duì)一些歷史債務(wù)予以承認(rèn)，通過發(fā)債替換原來的平臺(tái)債務(wù)，這樣可以使債息降下來。一些由銀行貸款形成的歷史債務(wù)，需要進(jìn)行債務(wù)重整，那是雙方談判，所以要采取一些過渡性的辦法逐步解決。他表示相信，采取這些辦法，我們有能力化解歷史上遺留的一些問題，然后按照新的預(yù)算法開始更為正規(guī)地解決地方適度舉債的問題。

呼吁加快推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度

黨的十八屆三中全會(huì)將建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度寫入《決定》中，給了人民一個(gè)鄭重的承諾。今年，新《預(yù)算法》的正式實(shí)施，以及《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》的出臺(tái)，從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，讓政府綜合財(cái)報(bào)制度的建立有了法律依據(jù)和綱領(lǐng)性指南。

湖北團(tuán)代表建議，要加快健全地方政府性債務(wù)管理制度，加強(qiáng)地方性政府債務(wù)預(yù)算管理監(jiān)督，開展清產(chǎn)核資，建立基于清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。全國人大代表、湖北省財(cái)政廳廳長王文童建議，開展清產(chǎn)核資，建立基于清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。他指出，經(jīng)過2013年審計(jì)署對(duì)全國地方政府性債務(wù)的全面審計(jì)、財(cái)政部2014年對(duì)地方政府性債務(wù)的清理甄別，應(yīng)該說對(duì)地方政府性債務(wù)有了一個(gè)基本清晰的了解和掌握。他表示，在全國范圍，差不多有30年沒有進(jìn)行清產(chǎn)核資工作了?！耙⒄?cái)務(wù)報(bào)告制度，債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在資產(chǎn)負(fù)債表中得到清晰準(zhǔn)確反映?！?/p>

全國人大代表、天衡會(huì)計(jì)師事務(wù)所首席合伙人余瑞玉表示，一些地方政府不愿公開完整詳細(xì)的財(cái)政數(shù)據(jù)，已公布的公共財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，也僅是一些基本數(shù)據(jù)，基金預(yù)算和預(yù)算外財(cái)政專戶數(shù)據(jù)基本不公開。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是以政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相當(dāng)于一個(gè)大框架，在它的基礎(chǔ)上再編寫制度。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告也需要相應(yīng)的制度，其中，編制方法、程序、披露方式以及對(duì)審計(jì)部門的審計(jì)等環(huán)節(jié)都要作出相應(yīng)規(guī)定。通過政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府編制出一份可靠的資產(chǎn)負(fù)債表，這樣不但可以管控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可以加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理。讓地方政府財(cái)政狀況更透明，控制地方政府的借貸沖動(dòng)，不做超過自己能力的行為。

全國人大代表、江蘇泰興郵政局江平路支局局長何健忠表示，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，從其科學(xué)內(nèi)涵和功能作用看，必然成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度基礎(chǔ)。他認(rèn)為，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是現(xiàn)代國家治理的創(chuàng)新性制度。這項(xiàng)制度從根本上突破了傳統(tǒng)財(cái)政決算報(bào)告制度僅報(bào)告當(dāng)年財(cái)政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級(jí)政府所擁有的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的各類負(fù)債，從而全面反映各級(jí)政府真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，即政府的財(cái)務(wù)“家底”。

（本欄目部分內(nèi)容由鄭潔根據(jù)公開資料搜集整理。）

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）