鄧晶晶

【摘要】上海市教育投入逐年加大，預算控制的風險也隨之加大。市屬高校是上海教育投入的重點單位，資金利用效率是多方關注的焦點。本文結合上海市教育資金投入方向和教育經(jīng)費精細化、科學化的管理趨勢，對市屬高校結轉結余資金的分類及其形成原因進行深入分析，并提出建設性建議。

【關鍵詞】市屬高校 結轉結余資金 分類 原因探究

近年來，根據(jù)國家財政資源向民生傾斜等相關政策精神以及上海市教育發(fā)展規(guī)劃，上海市對高等教育投入逐年加大，特別是2011年起連續(xù)5年對教育重點工程（“十大工程”項目）進行導向性投入，年度教育經(jīng)費投入已經(jīng)達到上海市財政收入的15%，占上海市GDP總量的4%，且保持法定性的增長。為了貫徹國務院常務會議提出的激活財政存量資金、提高資金使用效率的精神，市財政局會同市教委對高等教育的結轉結余資金進行了多次深入調研。分清楚市屬高校結轉結余資金的來源和分類，深入分析形成原因，是清理統(tǒng)籌目前結轉結余資金的前提，也有助于提供針對性措施。

一、 高校財政性結轉結余資金分類

上海市屬高校作為上海市高等教育事業(yè)的中堅力量，其資金來源渠道較多且數(shù)額較大，涉及內(nèi)容范圍很廣，而由此形成的結轉結余資金也具備此種特征。根據(jù)其資金來源和項目屬性，結轉結余資金主要分為以下幾類。

（一）財政性結轉結余資金

根據(jù)《財政部關于印發(fā)〈中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法〉的通知》（財預〔2010〕7號），財政撥款結轉資金是指當年支出預算已執(zhí)行但尚未完成，或因故未執(zhí)行，下年需按原用途繼續(xù)使用的財政撥款資金。財政撥款結余資金是指支出預算工作目標已完成，或由于受政策變化、計劃調整等因素影響工作終止，當年剩余的財政撥款資金。會計賬中沉淀的財政結余資金就形成了財政存量資金。在上海市高校結轉結余資金清理過程中，把結轉至第三年年末仍未使用完畢的資金統(tǒng)一視為結余資金。財政性結轉結余資金主要來源于以下幾類。

1.部門預算結轉結余資金。根據(jù)市財政國庫支付改革有關精神，部門預算資金收支采取根據(jù)預算批復當年使用完畢的原則（除跨年預算項目外），資金流轉使用零余額賬戶，年底清算無余額。因此，部門預算結轉結余資金一般較少或基本沒有。但是，由于高校學制和會計年度期間范圍的不統(tǒng)一，在實際使用時，確實會形成部分結轉至下年使用的資金額度，學生助學金經(jīng)費一般可以根據(jù)實際支付月度來計算，但是如碩士、博士科研經(jīng)費類型的跨年項目，其使用期間為整個學制期間，年使用額度因科研進度的各不相同難以預估，必然在實際上形成一定的結轉額度。另外，八項收入構成部門預算的組成部分。八項收入是指主管部門集中收入、國有資產(chǎn)處置收入、國有資產(chǎn)投資收益、國有資產(chǎn)出租出借收入、廣告收入、捐贈收入、回收資金、利息收入等利用國有資產(chǎn)等財政性資源直接獲取的收入上繳國庫次年返回后形成的收入。一般來說，八項收入用來補貼人員經(jīng)費不足，無結余。

2.教委撥入?？?。根據(jù)以往的預算撥款方式，除各高校的年度部門預算外，市級財政將其他教育經(jīng)費撥付給市屬高校的主管部門市教委統(tǒng)籌使用，市教委根據(jù)各類項目的申報情況將專款在預算年度內(nèi)分次逐筆撥入相應高校。這類撥入?？钍切纬筛咝＝Y轉結余資金的比例較大的一部分，涉及的結轉結余項目主要包括：留學生獎助金；教師訪學產(chǎn)學研經(jīng)費海外名師、大學生研究生創(chuàng)新計劃，科研經(jīng)費；中央財政支持地方實驗室建設，電力改造等；內(nèi)涵建設經(jīng)費；重點學科、布局調整、人才隊伍建設、專業(yè)建設教學改革等。按其項目屬性和經(jīng)濟支出類別可以劃分為幾類，分別是十大工程等重點項目支出，出國國內(nèi)訪學類支出，工程、設備、信息建設類專項支出和未指定專門用途的支出。

3.財政性來源的科研經(jīng)費。高等學?？蒲兴绞呛饬繉W校質量的關鍵性指標，財政性科研經(jīng)費主要來源于科技部、教育部、市科委、市教委、所屬行業(yè)政府管理部門以及其他機構的財政性來源。近年來，關于科研經(jīng)費審計出來的案件屢見不鮮，財政審計部門加大了對科研經(jīng)費的監(jiān)管力度，但此類科研經(jīng)費結余仍然是結轉結余資金占比較大的一部分。

4.中央財政和其他地方財政來源資金。包括學生助學經(jīng)費、中央財政支持地方專項經(jīng)費、教育部留學生專項經(jīng)費、博士后專項經(jīng)費以及地方除主管部門外其他行政管理部門撥付的專項資金。

（二）非財政性結轉結余資金

1.其他教育事業(yè)收入和其他收入來源的結轉結余經(jīng)費。高等學校其他教育事業(yè)收入主要是跟教育事業(yè)直接相關的各項收入，包括學生學費、住宿費等教育收費，以及和教育事業(yè)相關的委托培養(yǎng)費、考試考務費、培訓費等收入。教育收費一般用來彌補人員經(jīng)費發(fā)放不足和其他需自籌的資金不足，一般無結余。而和培訓、考試相關的收入根據(jù)不同項目的執(zhí)行時間使用，這部分經(jīng)費具有臨時發(fā)生、預算難以估計等不可控性，會形成跨期的結轉結余，在抵減支出后可用來統(tǒng)籌使用。其他收入主要包括投資收益、利息收入、捐贈收入、現(xiàn)金盤盈收入、存貨盤盈收入等，一般無固定使用方向，控制不好也容易形成資金的結轉結余。

2.非財政性科研類結轉結余經(jīng)費。它是指來自企業(yè)和其他社會機構的委托科研、專利使用、科技服務等活動形成的結轉結余經(jīng)費，此類經(jīng)費執(zhí)行應根據(jù)合同的要求進行，形成的結余經(jīng)費按學校的要求進行管理使用。

3.專用基金結余。高校專用基金一般是指提取科研管理費形成的基金、學生幫困助學基金、職工福利基金、投資基金、事業(yè)基金和其他符合基金性質的經(jīng)費。專用基金的使用應按照相關的管理規(guī)定進行。

4.跨年待沖銷的暫付款。待沖銷的暫付款暫未形成支出，也構成會計制度中所定義的結轉結余資金。

二、高校財政性結轉結余資金成因分析

上海市高等學校財政性結轉結余資金的形成有其深層次的體制原因，也涉及高校內(nèi)部協(xié)調管理的能力和水平，共性原因體現(xiàn)在高校財務管理中出現(xiàn)的各類現(xiàn)象，而根據(jù)項目業(yè)務分類的不同，也有其具體原因。目前，財政性結轉結余資金是市級財政調研和清理的重點，財務管理中體現(xiàn)的共性原因主要體現(xiàn)在以下幾點。endprint

（一）高校預算、審核、決算自成系統(tǒng)，協(xié)同管理能力弱

1.從預算申報內(nèi)容結構上看，主要包括基本支出經(jīng)費和項目支出經(jīng)費。目前，財政系統(tǒng)的部門預算申報要求細化到具體經(jīng)濟科目，并需要填報數(shù)量和金額。在高校編制部門預算時，除財政有固定標準的項目外，不同學校采用不同的編制標準和編制方法。一般來說，基本支出經(jīng)費中包含人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，人員經(jīng)費按照相關預算標準和績效工資的有關要求進行預算，公用經(jīng)費中部門業(yè)務費、辦公費和部門專項經(jīng)費等經(jīng)常性業(yè)務經(jīng)費采用的是固定預算或是適當?shù)脑隽款A算方式，預算控制到總量，雖然二級部門上報預算中均填報了具體的經(jīng)濟科目和業(yè)務內(nèi)容，但預算執(zhí)行的內(nèi)容往往并不一致。按照財政預算項目經(jīng)費分類，在通過不同職能部門匯總申報項目預算中，學生經(jīng)費、離退休經(jīng)費、殘保金撫恤金、重點課程等具有相關固定參照標準和固定政策的項目預算的準確性較高，預算執(zhí)行相對統(tǒng)一。在兩基兩輔建設經(jīng)費、人才引進與師資隊伍建設經(jīng)費、地方本科高校內(nèi)涵建設（分類指導、分類管理改革）、教育教學改革項目、高校教師專業(yè)發(fā)展計劃、后勤保障經(jīng)費上，預算的統(tǒng)籌性和準確性比較弱，二級部門以各自理解的需求為出發(fā)點上報預算，如果不能統(tǒng)一對學校規(guī)劃和發(fā)展的理解，沒有科學有序制度性的統(tǒng)籌機制，就難以把握教學、科研等中心工作涉及資金資源利用的統(tǒng)合度，涉及的項目申報很容易造成重復建設、任務不明確、重點不突出、短期化難以持續(xù)發(fā)展的問題，必然導致國有資產(chǎn)利用效率低，項目績效不明顯等結果。

2.從二級部門預算編制的指導思想看，各二級部門應從各自的部門工作職責范圍和年度任務出發(fā)，在全局觀的指導下，在盤活現(xiàn)有資源的基礎上，合理編制預算。但是，在實際操作過程中，在缺少制度建設和本位思想的影響下，會產(chǎn)生預算額度與政績掛鉤、部門職責和任務不清、全局觀念薄弱、變現(xiàn)有資源為沉沒成本等問題，部門之間的業(yè)務博弈會影響預算編制的科學性，造成財權與事權脫節(jié)，預算虛增、預算剛性、跨年預算并入當年預算、預算精細化較差。

3.從校內(nèi)預算項目和上報預算的統(tǒng)合性看，強大的項目信息系統(tǒng)是提高統(tǒng)合性的重要技術支撐。目前，上海市教委要求上海市地方高校統(tǒng)一財務系統(tǒng)，致力于自上而下推動兩種預算的統(tǒng)合，但高校執(zhí)行部門預算并不能完全做到兩種預算在預算項目和經(jīng)濟科目上的完全對應，而教委撥入?？铐椖?、科研項目等還未完全納入項目信息系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，這種不完全統(tǒng)合性也增加了資金使用隨意和項目任務不統(tǒng)一的可能。

4.從預算統(tǒng)籌調整程序上看，預算調整是一件程序復雜、政策性很強的步驟，需要學校出具報告經(jīng)教委、財政局同意后才能進行。為避免調整帶來的財務績效評價風險，在部門預算項目上，對于大額調整，學校通常通過校內(nèi)程序進行；而對于小額的調整，通常項目負責人認可就直接使用了。為了完成項目年度預算，提高項目執(zhí)行率，年底突擊統(tǒng)籌、脫離預算自行調整使用等現(xiàn)象屢見不鮮。對于其他專項經(jīng)費，由于撥入經(jīng)費直接轉入學校專用存款賬戶，高校通常會有落袋為安的心理，在沒有上級政策的壓力下，對于需要的預算統(tǒng)籌和調整往往并不重視，放任結轉結余資金的存在，任意延長項目的截止時間，因此大量結轉和結余資金的存在也就見怪不怪了。

5.從預算執(zhí)行上看，財務系統(tǒng)一般只有項目預算總額的控制，在經(jīng)濟科目上往往控制較弱，審核崗位的工作內(nèi)容往往集中在原始憑證的合規(guī)性審核和金額的準確性上，在財務系統(tǒng)無經(jīng)濟科目預算控制的情況下，一般難以審核其是否符合項目預算和預算業(yè)務內(nèi)容，經(jīng)濟科目的預算和核算實際上是脫節(jié)的。

6.從決算角度看，在以前的高校會計制度框架下，決算填報表格并不完全反映預算的實際執(zhí)行情況，基本上反映了分類部門預算的執(zhí)行結果，對其他專項經(jīng)費的執(zhí)行結果是失控的。在新高校會計制度中，決算實際上是全部預算執(zhí)行金額的反映，同時真實反映結轉結余資金的規(guī)模情況，從而檢驗預算編制的合理性以及預算的執(zhí)行情況。目前，決算同樣只做到了項目預算金額的統(tǒng)一性，并未完全反映項目中經(jīng)濟科目預算的偏差程度。

綜上所述，預算編制的不合理、預算執(zhí)行的控制性弱以及決算反映結果的不完整性使得三者之間相互制約協(xié)同管理的橋梁未能建立，結轉結余資金必然產(chǎn)生，在不被改善的情況下，結轉結余資金規(guī)模仍將繼續(xù)增加。

（二） 財務管理專業(yè)性和業(yè)務管理專業(yè)性的矛盾，財務專業(yè)性與行政管理強制性的矛盾

在本位思想的影響下，部門之間信息共享的技術手段落后，共享內(nèi)容的范圍和程度有限，部門合作協(xié)調效率低。比如在處理突發(fā)臨時性任務時，資金隨意調動較大，往往是事務性工作解決在先，資金籌集在后，會計業(yè)務處理直接服從行政簽字授權，而預算調整程序簡單或直接忽略，臨時性事務的預算執(zhí)行進度較難控制，會產(chǎn)生結余資金。另外，在重大項目的分配和管理問題上，預算上報往往以業(yè)務內(nèi)容為主體，在經(jīng)濟科目上的額度控制并不明顯，二級項目分配時，往往就單一重大項目進行分配，忽略二級項目與其他項目的關聯(lián)性，沒有從二級部門總體的綜合平衡性來考慮，容易產(chǎn)生重復分配的現(xiàn)象，以業(yè)務內(nèi)容進行二級項目分配后，對于二級項目的科目控制和執(zhí)行進度控制較弱，也未進行再一次的重新分配，影響整體項目的預算控制，從而容易產(chǎn)生結余資金。

（三）學校的自主性和資金利用行政審批不協(xié)調的矛盾

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確提出，推進政校分開管辦分離，完善學校目標管理和績效管理機制，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，依法保障學校充分行使辦學自主權。高等學校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發(fā)和社會服務，自主制定學校規(guī)劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產(chǎn)和經(jīng)費。國家教育事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃中也明確說明，要建設現(xiàn)代學校制度，以公辦學校財政撥款制度、人事管理制度改革為重點，擴大學校辦學自主權，保障教師和學生的民主管理權。制定學校章程，明確學校的基本定位、服務面向、治理結構、基本管理制度，保障高等學校依法自主辦學。endprint

目前，地方高等學校對財政撥款經(jīng)費的依賴度仍然非常高，而地方財政和主管部門對地方高校使用財政教育經(jīng)費會產(chǎn)生委托代理性質的責任劃分，對地方高校資金撥款形式上擬導向性的采用以績效評價為手段的經(jīng)費撥款制度，行政管理涉及的程序和范圍都較多。雖然近年來從部門預算的組織申報規(guī)定來看，一方面對學校自主使用的部分形式上在不斷擴大，但也只限于局部的而并非系統(tǒng)性的全面支持高校資金使用的自主權；另一方面地方高等院校學校章程不完善、內(nèi)部控制制度不健全、行政化管理的傾向未改善等現(xiàn)象依然存在。在沒有制度性保障的前提下，沒有充分溝通和了解的機制，信息不對稱而導致的資金管理和使用的矛盾依然存在。高等學校的結轉結余資金各不相同，有的學校體量較大、不能及時清理和再次利用也充分體現(xiàn)了這一不協(xié)調性。高等學校結轉結余資金來源各不相同，有各自獨有的原因，而對結轉結余資金制度性的規(guī)定只有3年之內(nèi)清理、結轉結余上繳等行政強制性、原則性的幾條，地方主管部門和財政部門多次組織清理上報，但沒有足夠的時間和精力來進行全面調研。一方面高校力求減少上繳資金，另一方面主管部門又有存量資金政策性清理的壓力，這種應對性的工作任務令雙方都疲于應付，浪費大量的精力卻沒有得到很好地解決。

對于高校內(nèi)部來說，各類的結余資金的再次使用往往要顧及資金原本的使用方向，擅自更改用途會帶來?？畈粚Ｓ玫娘L險，更改到其他何種方向也會成為內(nèi)部各部門間再次博弈的焦點，在沒有制度性的保障下很容易帶來更多的矛盾，風險偏好較弱的管理層往往任由其結存，而對于新產(chǎn)生的對學校發(fā)展有利的工作任務往往投入大量精力另辟渠道申請新的資金，在高校內(nèi)部就產(chǎn)生結余資金大量存在和現(xiàn)有任務資金缺口較大的不平衡。

就具體經(jīng)濟業(yè)務來看，特別需要注意的是基建工程、設備、信息建設類的支出進度。在工程實施的過程中，計劃調整和預算調整時有發(fā)生，在工程質量保證的前提下，工程進度也要按計劃實施，否則會產(chǎn)生資金缺口或跨年支付問題。在工程款支付上，應按照合同規(guī)定根據(jù)工程進度支付，應及時開出正規(guī)發(fā)票進行支付或沖銷暫借款，年度結束前如不及時清理催辦，很容易形成未沖銷暫借款或未支付的情況，從而形成結轉資金。大型設備、信息建設類項目產(chǎn)生結轉結余資金的原因同理。

三、高校財政性結轉結余資金管理建議

1.注重預算管理，加強預算、審核、決算業(yè)務系統(tǒng)的有機聯(lián)系。首先，加強預算管理和預算執(zhí)行控制，注重預算申報的統(tǒng)籌性，注重資產(chǎn)預算；注重跨期項目的預算申報和控制；注重基建工程、設備、信息建設類項目的實施進度。其次，引進第三方機構建立績效分類評估機制。 再次，切實根據(jù)預算執(zhí)行審核和決算。

2.形成結轉結余資金定時清理機制。年度結束前應預留一定時間對結轉結余資金進行定時清理，在高校自主控制范圍內(nèi)及時調整預算，對于項目執(zhí)行完仍存在的結余資金，及時按照預算調整程序根據(jù)預算項目庫輕重緩急的順序和項目實施的難易程度進行再次分配；對暫借款及時催還和清理。

3.加強內(nèi)部控制，建立部門間合作協(xié)調機制，以工作任務為中心促成行政管理、財務專業(yè)性和業(yè)務專業(yè)性的協(xié)調統(tǒng)一。特別注重以信息化技術手段建立信息共享平臺，減少信息不對稱以緩和二級部門間財務資源分配的摩擦；注重合同管理，加強合同內(nèi)容一定范圍內(nèi)的可視化、可查閱性。

4.加強財政部門、業(yè)務主管部門和地方高校間的溝通，在高校內(nèi)部控制完善的前提下，切實保障高校辦學自主權。

四、結語

清理和統(tǒng)籌上海市屬高校結轉結余資金，應根據(jù)《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中高等教育的任務、目標和發(fā)展重點，結合各高校教育發(fā)展十二五規(guī)劃和年度計劃，合理調整、分配和使用。應重點關注高水平大學和一流學科專業(yè)建設等重點工程的進展情況并及時進行預算調整，將統(tǒng)籌的結余資金合理使用于建立創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、優(yōu)化人才培養(yǎng)結構、提升學科專業(yè)建設和科研創(chuàng)新水平、提高知識服務能力等發(fā)展方向上，使市屬高校資金資源切實服務于高等教育事業(yè)的發(fā)展，減少年年有余現(xiàn)象，提高資金使用績效水平。

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