李賀南　史琳　宋微　陳輝

[摘要]隨著人類社會的發(fā)展，城市化進程的加速，社會復雜性和流動性急劇增加，隨之而來的世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件日益增多，公共安全形勢日益嚴峻。突發(fā)事件應急安全信息管理的研究，是關(guān)系到國計民生和人民群眾生命財產(chǎn)的重大科研攻關(guān)項目。如何更好地利用現(xiàn)有資源以及掌握的科學技術(shù)應對公共安全突發(fā)事件，更好地保護人民生命財產(chǎn)，就越發(fā)具有突出的現(xiàn)實意義與實用價值。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件；應急安全；信息管理；研究綜述

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2014）11-0173-04

近年來，隨著人類社會的發(fā)展，城市化進程的加速，社會復雜性和流動性急劇增加，隨之而來的世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件日益增多，公共安全形勢日趨嚴峻。目前，我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入了新的發(fā)展階段，發(fā)展和改革處于關(guān)鍵時期，城市化、工業(yè)化加速發(fā)展，重大事故、自然災害、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件等時有發(fā)生，人民的生命和財產(chǎn)受到嚴重的傷害和威脅，同時也制約著國民經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，突發(fā)事件應急安全信息管理的研究，是關(guān)系到國計民生和人民群眾生命財產(chǎn)安全的重大科研攻關(guān)項目。在我國經(jīng)濟實力不斷提升、社會環(huán)境和諧穩(wěn)定的今天，如何更好地利用當代發(fā)達的科學技術(shù)和現(xiàn)有的豐富資源應對公共安全突發(fā)事件，更好地實現(xiàn)對人民生命和財產(chǎn)安全的保護，就越發(fā)具有突出的現(xiàn)實意義與實用價值。

1、國外發(fā)展、實踐與研究現(xiàn)狀

1.1 各國突發(fā)事件應急安全信息管理舉措

20世紀90年代，隨著緊急突發(fā)事件的頻發(fā)，促進了應急信息管理系統(tǒng)在世界各國各領(lǐng)域上的飛速發(fā)展。一些發(fā)達國家已經(jīng)成功利用先進的應急科學技術(shù)與信息通信設(shè)備武裝本國的公共安全保障體系。這些管理體系都是根據(jù)本國的實際情況，整合可利用的有效資源并通過采用先進信息技術(shù)，如地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，實現(xiàn)了公共安全管理體系的集成與輔助決策支持。

1.1.1 美國

1979年，美國成立了聯(lián)邦應急事物管理局（FEMA），該部門由總統(tǒng)直接領(lǐng)導，是美國國土安全部的4個主要部門之一，其任務(wù)就是對災害和突發(fā)事件進行管理，主要處理應急準備、應急反應、減災和災后重建等業(yè)務(wù)，該部門應急響應決策是建立在最快速、最準確和最可靠的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之上的。

1986年，美國國會通過SUPERFUND法的修正案，其中的《應急計劃和社區(qū)知情權(quán)法》詳細闡述了突發(fā)事件的響應問題。1987年《應急計劃技術(shù)指南》由美國環(huán)保署和聯(lián)邦應急管理署發(fā)布。此外，美國政府還頒布了《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》、《信息自由法》等等，這些法案不僅規(guī)范了應急管理中各個層面、各利益相關(guān)者的權(quán)利及義務(wù)，同時也促進了整個應急管理的操作流程制度化。

美國聯(lián)邦政府還建立了消防應急系統(tǒng)、森林防火應急管理系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)應急管理系統(tǒng)等，這些信息管理系統(tǒng)都具有預防快速響應等功能，為突發(fā)事故的指揮調(diào)度起到積極的作用。

1.1.2 日本

受地質(zhì)和氣候條件的影響，日本是自然災害頻發(fā)的國家，也是一個受到突發(fā)公共事件威脅嚴重的國家，所以，日本是世界上突發(fā)事件應急管理最具成效的國家之一。隨著突發(fā)事件應急管理經(jīng)驗的逐漸豐富，日本的突發(fā)事件應對能力不斷增強，且目前己經(jīng)形成了一套相對成熟的災害危機管理機制。

早在1991年，日本就成立了東京都防災中心。該中心針對隨時可能發(fā)生的地震等災害，采取有效的應急行動，發(fā)揮著整個東京都地區(qū)防災減災行動指揮部的作用。日本對于將先進的科學技術(shù)手段應用于防災減災領(lǐng)域也相當重視，1997年成立了防災科技相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會，積極推進防災減災相關(guān)部門之間的合作以及對相關(guān)領(lǐng)域的科學技術(shù)研究提供大力支持，如，已經(jīng)建立了先進的災害信息搜集、傳輸和共享系統(tǒng)，并建立了連接中央和地方政府各有關(guān)部門的防災無線通訊網(wǎng)絡(luò)，以及能夠?qū)暮υ斐傻膿p失規(guī)模進行快速評估的地理信息系統(tǒng)（GIS）。

在阪神大地震十周年之際，日本政府推出了“災害應急模擬指揮首長特訓軟件”，配發(fā)給各地政府，以加強各地方政府領(lǐng)導人的災害應急管理能力。各級政府領(lǐng)導通過計算機對各種災害的模擬，做出應急指揮，這樣，可以提高政府領(lǐng)導面對危機或突發(fā)事件時正確進行應急指揮的能力，以減少因指揮不當而使災害損失擴大化。

在應急信息管理建設(shè)上，日本結(jié)合本國國情從完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人手，充分應用各種先進的信息技術(shù)、通信技術(shù)，構(gòu)筑起了嚴密、高效、技術(shù)先進、功能完善、覆蓋全國的應急防災信息化通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括消防防災無線網(wǎng)、市盯村防災行政無線網(wǎng)、都道府縣防災行政無線網(wǎng)、以及中央防災無線網(wǎng)等。而在現(xiàn)代信息通信技術(shù)的應用上，日本作為世界上信息通信技術(shù)最為發(fā)達的國家之一，充分運用先進的移動通信技術(shù)、臨時無線基站、無線射頻識別技術(shù)等等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為防災、救災、減災的手段。

1.1.3 其他國家

英國的緊急事件應急預案分為4個層級，分別為私營公司級、市級、郡級和國家級，各層各級都建立了相對完善的突發(fā)事件應急響應體系。1984年，英國頒布了《重大事故預防控制規(guī)程》。

1993年，澳大利亞成立了EMA，即負責所有類型災害的應急管理署。該部門主要負責事故或災害發(fā)生后的抗災、救災的任務(wù)。應急管理署（EMA）還通過在各個州和各個地區(qū)制定一系列有關(guān)突發(fā)事件的應急訓練、政府響應、決策計劃、應急裝備、人員疏散等方面的援助計劃來實現(xiàn)災害的預防、準備、響應和恢復。

1.2 各國突發(fā)事件應急安全信息管理相關(guān)研究

計算機科學與信息技術(shù)的快速發(fā)展為應急安全管理的研究提供了有力的支撐，各國將信息管理的相關(guān)知識和理論運用于應急安全管理研究中。

應急信息管理理論方面，Graham T.Allison在他的《TheEesence of Decision》一書中強調(diào)了信息在突發(fā)事件危機決策中的作用。Irving L.Janis，闡述了信息搜集在問題的確認、問題的分析過程、最終方案形成以及評估和選擇中的作用，并提出了突發(fā)事件危機決策流程的約束模型。L.GeorgeAlexande提出，信息的必要性不僅是突發(fā)事件危機管理的法則中一個關(guān)鍵的法則，同時它還滲透并影響著其它每一個法則。R.L.Chartrand、美國調(diào)查與監(jiān)督委員會、國會圖書館國會研究部共同編制了《InformationTechnology for Emer-gency Management：Report》（1984）研究報告，著重研究了信息檢索系統(tǒng)、信息存儲系統(tǒng)、應急通信系統(tǒng)以及其它信息技術(shù)在突發(fā)事件危機管理和防災減災方面的應用。RobertHeath（1995）提出了危機管理框架結(jié)構(gòu)（cMSS），將危機管理框架分為信息和決策兩個部分。Coombs w Timothy（1999）提出了持續(xù)性的危機管理方法，并分析了危機管理的信息需求，探討了危機征兆搜尋、危機準備、危機識別、危機預防和危機恢復等有關(guān)相關(guān)信息搜集、處理和利用等信息管理問題。美國安全技術(shù)研究機構(gòu)的報告《Crisis Infor-marion Management Software（CIM8）Intempembility》（2004）指出了各類突發(fā)事件危機信息管理系統(tǒng)之間的互用關(guān)系，認為許多應急組織內(nèi)的關(guān)鍵信息流能夠借助危機信息管理軟件實現(xiàn)相應的管理。endprint

應急信息管理系統(tǒng)研究方面，20世紀80年代以來，全球逐步建立了諸多行之有效的以災害應急事務(wù)處理和服務(wù)為目標的災害信息系統(tǒng)：全球應急管理系統(tǒng)，全球危機和應急管理網(wǎng)絡(luò)，國際災害信息資源網(wǎng)絡(luò)，緊急響應聯(lián)系系統(tǒng)，日本災害應變系統(tǒng)，拉丁美洲區(qū)域災害準備網(wǎng)絡(luò)等。這些信息系統(tǒng)在災害信息存儲和共享、協(xié)助各國政府制定減災防災決策和戰(zhàn)略、處理緊急災情、對國民進行防災和應急響應教育等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。

應急決策支持系統(tǒng)研究方面，應急決策支持系統(tǒng)（E-mergency Decision Support System，EDSS）最早是從管理信息系統(tǒng)（Management Information System，MIS）發(fā)展起來的，決策者或?qū)＜铱梢岳迷撓到y(tǒng)內(nèi)部的以往緊急事件處理成功或失敗的案例結(jié)果指導突發(fā)事件，指揮協(xié)調(diào)各部門的力量來處理突發(fā)事件，保障人們生命財產(chǎn)的損失降到最低。目前各國專家的研究主要是致力于基于模型、基于數(shù)據(jù)及基于知識等方向的應急決策支持系統(tǒng)的開發(fā)。

應急預案研究方面，G Barbarosoglu，Y Arda研究了在地震災害發(fā)生后，救援物資運輸方案的兩階段隨機規(guī)劃問題。M.crichton，R.Fli等人設(shè)計了一套以提高應急決策和判斷能力的培訓游戲，同時論述了應急預案管理中的培訓和演練。L.Jenkins等人提出編制一個涵蓋全部災害的預案是無法實現(xiàn)的。

2、國內(nèi)發(fā)展、實踐與研究現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)突發(fā)事件應急安全信息管理舉措

從“十五”到“十一五”期間，我國在公共安全領(lǐng)域保持著政策的持續(xù)性和一貫性，具體來說，在“十五”初期，科技部將主要科研力量集中在重大事故災難應急預案上，國家科技攻關(guān)計劃為“城市公共安全規(guī)劃與應急預案編制及其關(guān)鍵技術(shù)研究”，該課題主要是研究城市會遇到何種影響公共安全的危險以及遇到此類危險時的應急技術(shù)及預案，該課題的研究可以實現(xiàn)提高城市遇險時的應急水平。而在接下來的2005年和2006年，國務(wù)院相繼審議通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《國務(wù)院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》，兩個法案從國務(wù)院的高度出發(fā)，規(guī)定了國家層面應對突發(fā)公共安全事件的總原則，以及相應的運行機制。同時還提出了要建立國家應急平臺體系。在隨后的2007年，科技部在《國家科技支撐計劃“十一五”發(fā)展綱要》明確提出了“十一五”期間重點發(fā)展的項目，即為“國家公共安全應急平臺關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”。國家通過以上的科研及法案，實現(xiàn)了針對公共安全風險的被動應付到主動防范，并且一步一步提升科技含量，促進了國家公共安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2.2 國內(nèi)突發(fā)事件應急安全信息管理相關(guān)研究

我國對突發(fā)事件應急信息管理的系統(tǒng)研究比西方一些。發(fā)達國家晚，水平也相對落后。

理論研究方面，王家義的應急管理體系提升了危機預警的重要性，變被動處理為主動防范。董傳儀從危機預警、危機處理和危機恢復3個方面對信息的支持作用予以闡述。黃麗裙在闡釋危機管理、危機信息管理、危機信息流程理論的基礎(chǔ)上，提出了危機管理信息流程分析的DIO模型。筱雪深入剖析了我國在危機管理中存在的主要問題，并且系統(tǒng)的總結(jié)了日本在危機管理模型和應急模擬體系方面的研究進展。劉煥成則以美國為借鑒對象，提出對我國危機管理的建議。

應急預案研究方面，楊懋源，宋峰針對地震災難探討了相應預案的體系性、可行性及科學性。劉鐵民闡述了應急系統(tǒng)建設(shè)的基本流程及應急預案編制的具體準則。吳宗之。劉茂對應急預案的建立、實施、應急響應、事后評估等做了深入研究。陸立德，徐旭初討論了防災預案的優(yōu)化、制定原則、預案的要素和邏輯結(jié)構(gòu)等問題。

信息管理系統(tǒng)研究方面，張建華，劉仲英等將應急預案信息系統(tǒng)的系統(tǒng)設(shè)計引入兩種人工智能技術(shù)相結(jié)合的新技術(shù)，即將基于規(guī)則推理（RBR）與基于案例推理（CBR）相結(jié)合，設(shè)計全新的系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和工作流程。楊杰倡導建立以IT技術(shù)為基礎(chǔ)的預案信息管理系統(tǒng)。作為洪水災害重點多發(fā)區(qū)的長江流域一直是學者們研究的重點。其中，張強針對旱澇氣候設(shè)計的預警系統(tǒng)涵蓋了數(shù)據(jù)接收，數(shù)據(jù)分析，質(zhì)量檢查、動態(tài)監(jiān)測和預警，信息統(tǒng)計，數(shù)據(jù)管理等多項功能，中國科學院遙感應用研究所黨順行（2003）博士基于WebGSI的洪災信息管理系統(tǒng)包含了5層結(jié)構(gòu)，集DCOM中間件、數(shù)據(jù)庫、地圖、WEB等服務(wù)器和客戶端于一身。王學棟總結(jié)以上研究，提出應建立具有國家層面一致性的災害信息系統(tǒng)，從而形成對災害的總體認識，合理制定對策。

風險評價研究方面，黃崇福，史培軍等總結(jié)了城市可能遇到的自然災害風險，并針對風險建立了評價模型。易立新等人針對城市火災設(shè)計了評價指標體系。田玉敏等人提出了應用數(shù)學模型評價高層建筑的火災風險。馮利華針對洪水災害提出利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)完成信息轉(zhuǎn)化和處理工作，并應用該網(wǎng)絡(luò)進行水災預測。向喜瓊，黃潤秋等基于GIS提出了地質(zhì)災害預測系統(tǒng)和地質(zhì)環(huán)境評價系統(tǒng)，將風險評價拓展到了地質(zhì)災害領(lǐng)域。婁丹丹，徐剛等同樣基于GIS論述了其在地質(zhì)災害風險評價中的經(jīng)驗，當前狀態(tài)和可操作性。

3、結(jié)語

綜上所述，在突發(fā)事件應急安全信息管理的理論研究和實際應用方面，國外較國內(nèi)普遍更為先進成熟。雖然，我國在應對突發(fā)事件的科技基礎(chǔ)研究方面已取得了一些進展，但各相關(guān)領(lǐng)域在整體上仍處于條塊分割狀態(tài)，缺乏應對突發(fā)事件的總體框架和統(tǒng)一的指揮決策體系。在理論研究方面，國內(nèi)的信息管理理論研究將事先預警、事中應對和事后回復割裂開來，相關(guān)研究集中在其中的一個方面，而并沒有如國外一樣將三者有機結(jié)合在一起進行總體考慮。反觀國外，美國、日本不僅在公共危機信息管理方面有較深入的理論研究，在實踐中，強大的信息管理系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)和完善的法律共同組成了應急管理體系的強大基礎(chǔ)，我國應借鑒彼國之經(jīng)驗，結(jié)合本國實際情況，完善體系要素，建設(shè)體制，構(gòu)建系統(tǒng)和運行機制，將三者有機結(jié)合，整體把握，從而創(chuàng)建具有本國特色的信息保障體系。endprint