張全有

資金短缺，是制約脫貧的重要難題，造成資金短缺的根源之一是融資困難，融資困難的根源在于鄉(xiāng)村金融機構(gòu)少、金融產(chǎn)品少、金融服務(wù)少。前些年，甘肅定西市安定區(qū)秤鉤驛鎮(zhèn)雙樂村資金短缺，融資難，主要原因也是沒有專門的金融機構(gòu)、產(chǎn)品和服務(wù)。

貧困村的資金困擾

雙樂村距離定西市區(qū)43公里，總流域面積14.6平方公里，有15個社418戶1693人，其中貧困人口376戶、1551人，是典型的貧困村。耕地面積10617.7畝、人均6.27畝，主要種植馬鈴薯，八成以上的農(nóng)戶養(yǎng)羊，存欄數(shù)在2萬只以上，是安定區(qū)委區(qū)政府授予的“養(yǎng)羊?qū)I(yè)村”。農(nóng)民收入主要靠養(yǎng)羊業(yè)、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)業(yè)。

調(diào)查顯示，雙樂村村民年均純收入不足2300元，但資金支出量很大，人均在5000元以上，大額支出主要集中在婚喪嫁娶、上學(xué)、醫(yī)療等方面。在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民普遍趨向在小城鎮(zhèn)購房居住、在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營。

為解決貧困農(nóng)民生活和發(fā)展資金短缺難題，近年來，雙樂村在定西市政府牽頭、金融監(jiān)管部門推動、各金融機構(gòu)配合下，大力開展創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，其中效果最顯著的是惠及面最廣的農(nóng)戶小額信用貸款。具體做法是由農(nóng)村合作金融機構(gòu)給農(nóng)戶提供小額信貸服務(wù)，一次授信，循環(huán)使用，授信額度內(nèi)隨用隨貸，不再審批。經(jīng)過幾年的運行，最高信用額度由過去2、3萬元擴大到目前10萬元，并根據(jù)農(nóng)戶家庭財產(chǎn)及信用情況動態(tài)調(diào)整信用額度。這種信貸服務(wù)方便快捷，能解決大多數(shù)農(nóng)戶低水平生活和家庭小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營需求，很受農(nóng)戶歡迎，絕大多數(shù)農(nóng)戶可享受的實際額度在2—5萬元之間。

目前，雙樂村以小額信貸為主的貸款余額累計有1770萬元，貸款面接近40%。但小額信用貸款只能解決農(nóng)戶低水平、小規(guī)模的生產(chǎn)生活燃眉之急，對于正從貧困邁上整體脫貧新發(fā)展臺階、希望擴大再生產(chǎn)、過上小康生活的新型農(nóng)民來說，則顯得杯水車薪。例如村民趙克志組建了一家馬鈴薯合作社，通過小額信用貸款貸了一些，可還是嚴重不足。無奈之下，他請兩位村干部以自身名義向信用社貸款，然后把貸款轉(zhuǎn)借給他，勉強籌到20多萬元貸款，可這仍與他收購馬鈴薯所需資金相去甚遠。

其實，安定區(qū)所有的貧困村幾乎都與雙樂村一樣，在新的發(fā)展階段，對資金的剛性需求大大增長，可服務(wù)他們的村級金融機構(gòu)很少、產(chǎn)品不多、額度有限。

2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南調(diào)研扶貧工作時指出：“一把鑰匙開一把鎖，切忌眉毛胡子一把抓。在面上要突出整體聯(lián)動，在點上要突出地方特色，加強分類指導(dǎo)，一鄉(xiāng)一策、一村一策，一家一戶一本臺賬、一個脫貧計劃、一套幫扶措施，確保扶到最需要幫扶的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方。”

那么，用什么鑰匙才能打開鄉(xiāng)村發(fā)展融資難這把鎖、推動精準扶貧深化展開呢？定西市委以改革創(chuàng)新精神，提出九條精準拓寬扶貧融資渠道：一是財政扶貧資金更多地轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝再N息、擔保資金和風險補償資金，擴大受益面。二是雙聯(lián)惠民貸款、牛羊蔬菜產(chǎn)業(yè)貸款、婦女小額擔保貸款、易地扶貧搬遷建房貸款等各類貸款資金更多地用于扶貧。三是認真落實國家扶貧貼息貸款政策。四是認真實施“中和農(nóng)信”小額信貸、“世行第六期貸款”、“亞行貸款”等項目。五是加強駐地各金融機構(gòu)的融資合作，將農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。六是發(fā)展普惠金融，加強對貧困人口、低收入群體和小微企業(yè)的金融服務(wù)。七是降低貸款門檻，采取宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)三權(quán)抵押，農(nóng)戶信用擔保和聯(lián)戶擔保等方式，擴大農(nóng)戶小額信貸。八是發(fā)展貧困村“互助資金”合作社，興辦扶貧擔保公司，幫助貧困戶和扶貧企業(yè)解決資金短缺難題。九是開展扶貧保險工作，擴大自然災(zāi)害保險范圍。其中，第七條和第八條辦法，是完善村級金融機構(gòu)，激活村級金融服務(wù)、產(chǎn)品的精準辦法。

雙樂村成立“雙樂會”

今年1月，雙樂平安雙聯(lián)互助協(xié)會（以下簡稱“雙樂協(xié)會”）在雙樂村成立，該協(xié)會以打造信用村為基礎(chǔ)、以為村民擔保發(fā)展貸款為目的、以自有資金交金融機構(gòu)擔保抵押風險為撬動、以盤活利用村民財產(chǎn)質(zhì)押反擔保為抓手，將“降低貸款門檻，采取宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)三權(quán)抵押，農(nóng)戶信用擔保和聯(lián)戶擔保等方式，擴大農(nóng)戶小額信貸”與“發(fā)展貧困村‘互助資金合作社，興辦扶貧擔保公司，幫助貧困戶和扶貧企業(yè)解決資金短缺難題”有機統(tǒng)一起來，進行大膽探索。

今年初，“雙聯(lián)”雙樂村的定西市政府副市長劉昇動員全村所有農(nóng)戶加入“雙樂協(xié)會”，動員中國平安財產(chǎn)保險公司為協(xié)會無償捐助30萬元資金，動員協(xié)會向安定區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社存款30萬元為擔保抵押風險金，動員信用聯(lián)社以擔保抵押風險金5倍的比例為協(xié)會會員提供不超過150萬元的擔保貸款。信用聯(lián)社要求擔保貸款對象是授信且使用過信用貸款的村民，單筆不超過5萬元，用途主要是發(fā)展養(yǎng)殖及擴大種植規(guī)模，期限兩年，每戶貸款對象的信用貸款和擔保貸款余額不超過10萬元。

村民李世雄說：“現(xiàn)在要甩掉窮帽子、過上好日子，就離不開靠借銀行的錢大發(fā)展。我養(yǎng)了200只基礎(chǔ)小尾寒羊，計劃大干一場，可是信用社給我只授5萬元的信用額度，我只能貸5萬元的信用款，這點錢遠遠滿足不了我的需求。沒辦法，我就向高利貸貸了12萬元。幸運的是今年村上的協(xié)會為我擔保了5萬元貸款，這一下緩了我的急，讓我還了5萬元高利貸?！?/p>

“雙樂協(xié)會”之所以敢給會員擔保貸款是有原因的。駐村鎮(zhèn)干部王瑞權(quán)說，協(xié)會為會員擔保貸款之前，會員會將自有財產(chǎn)質(zhì)押給協(xié)會供其反擔保。財產(chǎn)主要有承包地、林地的經(jīng)營權(quán)，宅基地、汽車等財產(chǎn)的使用權(quán)。貸款戶將承包地、林地的承包書和宅基地的產(chǎn)權(quán)證復(fù)印并簽字畫押后質(zhì)押給協(xié)會，承諾如不能按期還款，就由協(xié)會用流轉(zhuǎn)承包地、林地、宅基地等的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)10年所得收益還貸款。質(zhì)押的承包地，必須是自有，必須在20畝以上。

靠誰、用什么方式評估會員質(zhì)押財產(chǎn)的價值？王瑞權(quán)介紹說，會員需要貸款，就向協(xié)會理事會申請，一旦同意，理事會就安排協(xié)會監(jiān)事會調(diào)查申請貸款會員的信用情況、貸款用途。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)事會主任及一名成員和信用社一名工作人員組成“三人”工作小組，與貸款者商議所質(zhì)押財產(chǎn)的價值。

協(xié)會到底有沒有擔保風險？鎮(zhèn)長王前進說：“協(xié)會只限給本村會員擔保貸款，擔保不出村，而且協(xié)會監(jiān)事會調(diào)查嚴格、理事會決策慎重。風險小，是因為協(xié)會民主管理、民主決策的體制機制在很大程度上保證著擔保的安全性，是因為信用村建設(shè)夯實了會員誠信還貸的基礎(chǔ)，是因為會員經(jīng)濟實力已經(jīng)發(fā)展到一定程度上的會員，即便自己沒有償還能力，總會在發(fā)展起來的社會環(huán)境里籌款還上擔保貸款?！?/p>

農(nóng)民之所以難從金融機構(gòu)貸到款，關(guān)鍵是缺乏有價質(zhì)押物?！半p樂協(xié)會”探索進行的擔保和反擔保貸款，緩解了種養(yǎng)大戶、加工販運致富帶頭人缺少發(fā)展資金的難題，進一步銜接了現(xiàn)有農(nóng)村金融服務(wù)的創(chuàng)新，彌補了小額信貸的不足，緩解了農(nóng)民貸款難題。短短半年間，信用聯(lián)社就以前所未有的極大熱情，為“雙樂協(xié)會”的25戶會員擔保貸款122萬元，緩解了農(nóng)戶發(fā)展資金短缺的燃眉之急，點燃了他們以貸款圓發(fā)展夢的新希望，實現(xiàn)了信用社和農(nóng)戶的“雙樂”。

“雙樂協(xié)會”為會員成功擔保貸款，關(guān)鍵的兩步棋是“低費用”評估“三權(quán)”和以質(zhì)押開展反擔保。在雙樂村，評估“三權(quán)”并不需要專業(yè)機構(gòu)，而是由協(xié)會監(jiān)事會三位成員、貸款申請人、放貸金融機構(gòu)三方集體協(xié)商。評估成功，完成反擔保，貸款戶就給協(xié)會交100元費用。反擔保，就是申請人將評估的“三權(quán)”質(zhì)押給協(xié)會，以此向協(xié)會保證自己按期還貸。如果貸款戶不能按期還貸，就由協(xié)會代償，但協(xié)會收回所質(zhì)押的有形資產(chǎn)，將其流轉(zhuǎn)給愿意租用的市場主體、盤活使用。

期待更大的施展空間

雙樂村平安雙聯(lián)互助協(xié)會為定西市破解村級合作金融做了嘗試?；剡^頭來看，協(xié)會從成立到運行半年多，所構(gòu)建的組織、發(fā)揮的功能、開展的服務(wù)，充分說明這是一個富有創(chuàng)新的精準金融扶貧探索，是一個富有方向性綜合性改革性的探索，也是一個打造“惠民工程”的探索。

當然，作為新生事物，“雙樂協(xié)會”的探索實效還有待進一步檢驗，同時，其運行模式還需要進一步完善。

首先，“雙樂協(xié)會”所擔保的貸款還沒有到期，實際風險還不能夠充分評估，但從外地成型的實踐看，存在不足，需要完善。一是針對反擔保抵押物——承包地、林地沒有具體到地塊、沒有具體到畝數(shù)的模糊情況，建議在具體化、精準化上下功夫。二是建議對反擔保協(xié)議由第三者見證或依法公證，推進反擔保的法治化。三是“雙樂協(xié)會”模式的根本創(chuàng)新點有互助、擔保和反擔保三個方面，其中互助途徑不多、內(nèi)容單一，建議拓展、豐富互助的內(nèi)容和途徑。四是協(xié)會可通過向擔保對象收取一定費用等方式，為協(xié)會工作人員發(fā)放適當誤工補貼，提高其工作積極性。五是完善自身民主管理。

同時，政府也應(yīng)多推動相關(guān)工作。一是出臺配套制度，降低擔保風險。“雙樂協(xié)會”擔保的貸款主要用于發(fā)展以馬鈴薯種植產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟，如果馬鈴薯遭遇病蟲害或其它天災(zāi)，將集中爆發(fā)擔保貸款風險。對于風險，農(nóng)民和農(nóng)民協(xié)會無能為力，只能靠政府出臺配套農(nóng)業(yè)保險及保險機構(gòu)完善財產(chǎn)保險制度并落實來解決。二是培養(yǎng)農(nóng)村金融服務(wù)人才，提升村民自我金融管理服務(wù)水平?！半p樂協(xié)會”章程規(guī)定協(xié)會的管理運行由居住在本村的村民承擔，但目前情況是以駐村鎮(zhèn)干部為主、以村干部及村里有威望的致富帶頭人為輔。三是創(chuàng)新指導(dǎo)、監(jiān)督。目前，對“雙樂協(xié)會”的指導(dǎo)、監(jiān)督，基本由“雙聯(lián)”領(lǐng)導(dǎo)承擔，政府缺位。政府應(yīng)明確有關(guān)部門及金融監(jiān)管機構(gòu)、村監(jiān)委會等監(jiān)管力量依法依規(guī)創(chuàng)新機制，及早介入對其指導(dǎo)、監(jiān)督，防止出現(xiàn)違規(guī)行為、防止風險擴大蔓延。

目前，雙樂村是定西市唯一的探索試點，是在依靠馬鈴薯產(chǎn)業(yè)脫貧致富的貧困村的唯一試點，建議慎重在更多的貧困村試點，如在中醫(yī)藥、草食畜牧業(yè)、果菜等產(chǎn)業(yè)中探索。定西市已經(jīng)有許多貧困村通過籌集財政扶貧資金、村民自愿交納的互助金、社會捐款資金等，組成民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展的貧困村互助資金，額度在15萬至20萬元之間，用于放貸貧困村民發(fā)展生產(chǎn)。如果扶貧互助資金協(xié)會嫁接“雙樂協(xié)會”模式，把15萬至20萬元互助資金作為風險抵押金存入金融機構(gòu)，并以1：5的比例撬動金融機構(gòu)給村民放擔保貸款，將闖出一條破解貧困農(nóng)民難貸款問題和金融機構(gòu)貸款難問題的新途徑。為此，建議扶貧互助資金協(xié)會嫁接“雙樂協(xié)會”模式，待成功后推廣。

雙樂村現(xiàn)有銀行貸款所涉及的農(nóng)戶約占總戶數(shù)的三分之一多些，如果分攤到每戶，戶均4萬多元。從村民的反映看，這個貸款量只能勉強維持低水平的生活生產(chǎn)；從村民的期盼看，他們希望擴大風險抵押金所撬動的擔保貸款額度，由1：5放大到1：10為宜，以確保自己在推進經(jīng)濟較快發(fā)展路上有較為充裕的融資量。