肖翠翠　楊姝影

(1. 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京　100872；2.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京　100029)

美國移動源污染排放管理及對我國的啟示

肖翠翠1楊姝影2

(1. 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100872；2.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】我國東部沿海城市群灰霾、霧霾、酸雨和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染的頻繁發(fā)生都與機動車污染排放密切相關(guān)，這表明我國移動源排放監(jiān)管有效性的不足。而這又直接根源于我國移動源排放管理體系的不完善、不到位，包括道路交通控制政策少，非路上交通的排放控制政策基本缺位等。本文介紹了世界上最先進的移動源排放控制管理體系——“全生命周期”的美國移動源污染排放管理政策體系，重點了分析《清潔空氣法》的規(guī)定、嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)和燃油標(biāo)準(zhǔn)的實施、經(jīng)濟刺激及勸說鼓勵等多種政策思路和工具，并針對我國移動源污染治理中存在的單一行政管制、部門不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟激勵不足等問題，從技術(shù)、經(jīng)濟、行政等維度提出了改革和完善我國移動源污染管控體系的具體政策建議。

【關(guān)鍵詞】移動源污染排放；美國管理經(jīng)驗；啟示

1美國移動源排放管理的發(fā)展

在1990年《清潔空氣法》修正案之前，美國對移動源污染排放的管理僅限于道路機動車。隨著非路上交通占移動源排放的比例越來越大，《清潔空氣法》修正案對非路上交通的排放也做了管理規(guī)定，使得美國的移動源管理體制機制更趨完善?！肚鍧嵖諝夥ā分?，空氣污染物管制的首要項目就是對移動源空氣污染物的排放控制。《清潔空氣法》將移動污染源分為三種：道路交通工具如汽車、卡車、公共汽車；非路上交通如起重機、拖拉機、除草機、電鋸、輪船、鏟車、機車運輸設(shè)備等；航空飛行器。將修正案與1970年的《清潔空氣法》比較，可以發(fā)現(xiàn)隨著技術(shù)水平和管理水平的不斷提高，美國聯(lián)邦環(huán)保署(EPA)對移動源的控制日益傾向于“全生命周期”的管理模式--世界上最先進的移動源排放控制管理體系。

2美國移動源排放管理政策分析

2.1　嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)控制

美國聯(lián)邦環(huán)保署將移動源的排放分為常規(guī)污染物、有毒污染物和溫室氣體，以便進行更為細致地管理。其中，常規(guī)污染物包括氮氧化物(NOx)、一氧化碳(CO)和顆粒物(PM)。有毒污染物包括苯、1，3 - 丁二烯、甲醛、乙醛、丙烯醛、多環(huán)式有機質(zhì)(POM)、富馬酸二甲酯和柴油顆粒物等。

《清潔空氣法》規(guī)定，“如果署長認(rèn)為某類移動源或其發(fā)動機的空氣污染物排放會引起空氣污染，而且通過合理的估計會危害公眾健康或福利，則署長應(yīng)根據(jù)本法要求，使移動源遵循并達到排放標(biāo)準(zhǔn)要求”。1970年的《清潔空氣法》要求，1975年CO和碳氫化合物的排放量要降低到1970年水平的90%，1976年的NOx排放量要降低到1971年水平的90%。1990年后，聯(lián)邦環(huán)保署對移動源排放制定了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。對于新配方汽油，含氧量不少于質(zhì)量的2%，苯體積含量不超過1%，禁止含重金屬(鉛、錳等)，芳烴體積含量不超過25%。

表1　美國加州1995-1996第一階段低排放標(biāo)準(zhǔn)(LEV)

2.2　有激勵的經(jīng)濟刺激

為了避免經(jīng)濟學(xué)家或者汽車生產(chǎn)商質(zhì)疑標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)造成減污成本過高的問題，聯(lián)邦政府和環(huán)保署引入了一系列經(jīng)濟刺激計劃，并允許各州政府在州實施計劃(State Implementation Plans，SIP)之下發(fā)布經(jīng)濟刺激計劃指南(Economic Incentive Program Guidance，EIP)，允許在更高成本收益比下達到空氣排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

考慮到每輛車適用固定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)會加大生產(chǎn)商的達標(biāo)成本，EPA引進彈性計劃(類似可交易許可證)以降低汽車生產(chǎn)商和燃油加工商的達標(biāo)成本。1975年國會頒布的《能源政策與保護法》制定了“企業(yè)平均燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)(CAFE)”，要求各制造商在美國銷售的轎車必須要達到最低的燃油效率，若超出這一標(biāo)準(zhǔn)，將根據(jù)售出的每輛車的單位燃油效率進行處罰。彈性計劃的運行實質(zhì)就是在機動車制造商中實行了可交易的許可證制度，即只要生產(chǎn)的各型轎車中有最省油的產(chǎn)品，制造商就可以提高效率，還可以儲存許可證。

表2　美國加州1999第二階段低排放標(biāo)準(zhǔn)(LEV II)

2.3　自愿減排措施

美國移動源控制實施在州實施計劃之下基于信用的新興市場和自愿性措施，這些措施同樣具有成本有效性的特征，各州通過實施自愿減排計劃，并預(yù)測和評估項目的減排貢獻，使移動源達到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。這些自愿性措施包括基于雇主的交通管理項目(拼車、班車等)、靈活的工作時間和計劃、區(qū)域順路搭車的獎勵、鼓勵減少車輛怠速等具有靈活性的政策手段。在一些州，如果居民選擇轎車共乘的方式，州政府會有一定的激勵(如停車優(yōu)惠、免費或者打折使用專用車道等)。

2.4　加州案例——控制柴油車顆粒物和黑煙檢測計劃

據(jù)加州環(huán)保局統(tǒng)計，加州2%的重型車輛排放了30%的NOx和65%的顆粒物，因此加強重型車輛排放控制異常必要。加州南海岸空氣質(zhì)量管理局1999年完成的一項研究表明，當(dāng)?shù)鼐用窕挤伟╋L(fēng)險的70%是由洛杉磯地區(qū)空氣中漂浮的細微柴油煤煙顆粒物造成的。加州西海岸空氣質(zhì)量管理局還專門設(shè)立了州基金，以幫助那些受到管制的群體購買低污染排放的汽車。

在1990年加州參議院法案和1997年參議院法案2330條中，將1988年實施的重型車輛檢驗計劃(Heavy-Duty Vehicle Inspection Program，HDVIP)入法，明確提出控制重型卡車和客車的黑煙排放。加州規(guī)制法案(CCR)第13章2180-2089部分對重型車輛檢驗計劃進行了詳細規(guī)定，第2190-2194部分對黑煙檢測計劃進行了詳細規(guī)定，這兩項計劃的規(guī)定法案于2013年進行了重新修訂。

重型車輛檢查計劃的管理對象是所有行駛在加州境內(nèi)的重型車輛，包括在其他州和國家登記的車輛。這些車輛均有可能被隨機抽到進行測試，測試由加州環(huán)境保護局空氣資源委員會(California Air Resource Board，簡稱CARB)的巡視組在邊境口岸、熱電聯(lián)產(chǎn)稱重站、車隊和路邊進行隨機抽檢。

所有的柴油車和客車必須遵守黑煙檢測計劃的規(guī)定，沒有通過CARB隨機檢查的車輛要進行維修和重檢，如果車輛所有者忽視這項政策，每年將被處以500美元罰款。

CARB在網(wǎng)站上公布了引起車輛或發(fā)動機超標(biāo)排放黑煙的原因：煙霧撲粉限制器、油門過大、燃油泵校準(zhǔn)、空氣濾清器堵塞等。CARB巡視組要根據(jù)美國汽車工程學(xué)會(SAE)發(fā)布的加速測試程序，對隨機檢查的車輛進行測試。測試的主要步驟包括車輛在怠速和最大速度時的發(fā)動機轉(zhuǎn)速、捕捉加速測試、是否貼有排放控制標(biāo)簽。1991年及以后的發(fā)動機，煙霧指數(shù)不得超過40%，1991年以前的煙霧指數(shù)不得超過55%。

對于1991年之前的汽車及發(fā)動機，若其煙霧指數(shù)超過55%但是不超過70%，在過去12個月內(nèi)沒有收到罰單，并且車主在被檢查測試之后45天之內(nèi)向CARB提交了車輛及發(fā)動機維修的證明，則可以被免責(zé)。

如果1991年之前的車輛發(fā)動機煙霧指數(shù)達到或者超過70%，1991年之后的發(fā)動機煙霧指數(shù)超過40%，且在過去12個月沒有收到罰單，并且在被檢查測試之后45天之內(nèi)向CARB提交了車輛及發(fā)動機維修的證明，罰款300美元。若45天內(nèi)沒有提交維修證明，罰款800美元。如果12個月之內(nèi)再次違法，罰款1800美元，車輛還要進行重新測試。

加州境內(nèi)營運的車輛必須滿足加州規(guī)制法案(CCR)中規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，并且發(fā)動機上要有詳細、清晰的排放控制標(biāo)簽，標(biāo)簽數(shù)據(jù)要和發(fā)動機的序列號相對應(yīng)，如果標(biāo)簽丟失或者被篡改，罰款300美元，并且在45天之內(nèi)要向CARB提供更改材料，若超過45天期限，罰款提高至500美元。發(fā)動機制造商、改裝者、發(fā)動機經(jīng)

銷商、分銷商、車主均不能提供空白的排放控制標(biāo)簽。

3我國移動源排放管理現(xiàn)狀及問題

3.1　機動車污染對空氣污染的貢獻增加

機動車污染排放所產(chǎn)生的污染物包括一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOx)、揮發(fā)有機物、二氧化硫(SO2)、鉛、PM10、PM2.5等。我國東部沿海城市群灰霾、霧霾、酸雨和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染的頻繁發(fā)生都與機動車污染排放密切相關(guān)。北京、上海和廣州等城市機動車排放的氮氧化物均占城市氮氧化物排放總量的40%以上。2012年《中國機動車污染防治年報》顯示，2011年全國機動車保有量達到約2.08億輛，約為1980年的30倍，同年全國機動車排放污染物4607.9萬噸，顆粒物排放量為62.1萬噸。北京市環(huán)保局?jǐn)?shù)據(jù)表明，機動車對霧霾污染的貢獻占22.2%。

圖1　不同年份民用汽車保有量對比/萬輛

3.2　排放標(biāo)準(zhǔn)和燃油標(biāo)準(zhǔn)遠低于國際水平

圖2　全國不同排放標(biāo)準(zhǔn)的公共交通汽車數(shù)量對比(2010年)/輛

自2011年3月1日起，新定型的非道路移動機械用小型點燃式發(fā)動機執(zhí)行國I階段型式核準(zhǔn)限值。自2011年7月日起，所有生產(chǎn)、進口、銷售的輕型汽車中的汽油車、兩用燃料車、單一氣體燃料車執(zhí)行國IV標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國在用車輛排放標(biāo)準(zhǔn)大多仍是國III及以下標(biāo)準(zhǔn)，和國際標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。就燃油標(biāo)準(zhǔn)而言，北京目前供應(yīng)“京Ⅴ”油品，上海、珠三角、海南、江蘇等地實施國四標(biāo)準(zhǔn)油品，其余大部分城市供應(yīng)的是國Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)汽油(硫含量小于150ppm)和國Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)柴油(硫含量小于2000ppm)。以京五標(biāo)準(zhǔn)(相當(dāng)于歐五標(biāo)準(zhǔn))含硫量要求不超過10PPM來衡量，全國大部分地區(qū)汽柴油含硫量相當(dāng)于歐盟標(biāo)準(zhǔn)或京五標(biāo)準(zhǔn)的15倍。相對而言，美國加州規(guī)制法案(CALIFORNIA CODE OF REGULATIONS，CCR)第13標(biāo)題第3部分第5章2281條明確規(guī)定了柴油的含硫量要求，1993年10月1日起，任何人不得出售、供應(yīng)含硫量超過500ppm的車用柴油，2006年6月起，任何人不得出售、供應(yīng)含硫量超過15ppm的車用柴油。

即便是北京，雖然提出了自2013年起實施相當(dāng)于歐V標(biāo)準(zhǔn)的京V標(biāo)準(zhǔn)，但是缺乏具體的執(zhí)行和監(jiān)督計劃，關(guān)于車用燃油和車用柴油的標(biāo)準(zhǔn)也并未及時公開，同時，標(biāo)準(zhǔn)頒布后，如何和中石油中石化等燃料生產(chǎn)、制造、銷售部門進行管理、協(xié)調(diào)和溝通，并沒有成熟的政策體系與之對應(yīng)。

3.3　政策手段主要依賴行政命令

總體來說，我國對移動源的排放控制主要依賴于命令控制手段，管理的形式和手段比較單一，沒有形成系統(tǒng)的管理體系。對于移動源排放的控制，從法律層面上主要依靠《大氣污染防治法》來管理。從排放標(biāo)準(zhǔn)控制上，移動源排放要達到《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《空氣質(zhì)量排放標(biāo)準(zhǔn)》的要求。同時，環(huán)境保護部門專門發(fā)布了針對機動車的排放標(biāo)準(zhǔn)，如《輕型機動車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《車用汽油機排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等。環(huán)保部制定了《重型車用汽油發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法》(GB 14762-2008)、《摩托車和輕便摩托車排氣污染物排放限值及測定方法》(GB 14621-2011)、《輕型汽車污染物排放限值及測量方法》等標(biāo)準(zhǔn)對移動源排放進行限制，標(biāo)準(zhǔn)中針對不同時段、不同類型的車進行了不同的污染物排放限制規(guī)定。

表3　我國移動源排放控制政策清單

續(xù)表3

名稱頒布部門相關(guān)內(nèi)容地方性法規(guī)山東省機動車排氣污染防治條例(2011)山東省人大將機動車排氣污染防治工作納入本行政區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃和環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制廣東省機動車排氣污染防治條例(2010修正)廣東省人大縣級以上環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的機動車排氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;對新車提前執(zhí)行國家階段性機動車排放標(biāo)準(zhǔn)北京市防治機動車排氣污染管理辦法(2001修正)北京市政府市、區(qū)、縣環(huán)境保護局是本市對防治機動車排放污染物實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機關(guān);加油站必須銷售無鉛汽油,禁止銷售含鉛汽油;建立機動車污染物排放狀況登記制度遼寧省機動車污染防治條例遼寧省人大市政府應(yīng)根據(jù)機動車污染物排放總量情況,合理控制本行政區(qū)域的機動車保有量等四川省機動車排氣污染防治辦法(2013)四川省政府優(yōu)先發(fā)展公共交通事業(yè),推廣使用清潔能源機動車型;實行機動車環(huán)保檢驗合格標(biāo)志管理制度天津市機動車排氣污染防治管理辦法(2012)天津市政府優(yōu)先發(fā)展公共交通,鼓勵使用清潔車用能源,推廣使用節(jié)能環(huán)保車型,逐步淘汰高污染、高能耗的機動車廈門市機動車排氣污染防治條例廈門市人大鼓勵推廣使用優(yōu)質(zhì)車用燃油和清潔車用能源,合理布局,加快機動車天然氣加氣站、充換電站建設(shè);加強對車用燃料品質(zhì)進行監(jiān)督檢查,并定期公布監(jiān)督檢查結(jié)果銀川市機動車排氣污染防治條例(2011)市人大市環(huán)境保護行政主管部門對本市機動車排氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。實行機動車環(huán)保檢驗合格標(biāo)志管理;建立機動車排氣污染防治網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)荊州市機動車排氣污染防治管理辦法市政府機動車污染防治從機動車生產(chǎn)、進口、銷售、登記、使用、年檢、維修、淘汰和燃油供應(yīng)、油氣回收等環(huán)節(jié)入手,實行車油聯(lián)控臺州市機動車污染防治管理辦法(2010)市政府環(huán)境保護行政主管部門(以下簡稱環(huán)保部門)對機動車排氣污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;車實施環(huán)保分類標(biāo)志管理制度;在用機動車實行排氣污染定期檢測制度

3.4　政策監(jiān)管部門間不協(xié)調(diào)

從政策的實施來看，雖然機動車排放控制需要遵守相關(guān)的排放標(biāo)準(zhǔn)，但是管理的空缺和薄弱點仍然存在，“重發(fā)布輕執(zhí)行”、部門間監(jiān)管不協(xié)調(diào)的問題仍然比較普遍。在目前的信息公開的條件和監(jiān)測能力情況下，道路交通和非道路交通是否能夠達標(biāo)排放？達到的是何種標(biāo)準(zhǔn)？在《大氣污染防治法》之下，各地方政府要求移動源達標(biāo)排放的規(guī)定是否均有實施細則出臺？政策落實是否有依據(jù)？

在政策執(zhí)行層面，對于新生產(chǎn)的機動車，涉及到工信部、環(huán)保部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局等部門在市場準(zhǔn)入、環(huán)保核準(zhǔn)、強制性產(chǎn)品認(rèn)證等方面的監(jiān)督管理。其中，環(huán)境保護主管部門委托經(jīng)公安機關(guān)進行資質(zhì)認(rèn)定單位，承擔(dān)機動車年檢的職責(zé)。這種委托性的規(guī)定，不但使環(huán)保部門對受托單位的約束性不強，而且受托單位之間也存在檢測程序、要求不統(tǒng)一的問題。更重要的是，這種年度檢測的制度明顯是針對上路機動車制定的，而對于機動車的設(shè)計過程、生產(chǎn)過程卻沒有任何檢測要求。

4政策建議

通過對美國移動源排放管理政策的分析，我國移動源污染控制管理應(yīng)從以下方面進一步完善：

4.1　不同地區(qū)按時間分步驟提高移動源強制排放標(biāo)準(zhǔn)

從汽車生產(chǎn)到出廠到運營的各個階段都制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，機動車生產(chǎn)商要對機動車在出廠之前進行檢測，即將汽車生產(chǎn)點的污染控制與使用中汽車排放控制結(jié)合在一起考慮，對機動車生產(chǎn)商和燃料供應(yīng)商進行許可證的管理。根據(jù)不同地區(qū)的空氣污染狀況和經(jīng)濟技術(shù)水平，進一步明確強制排放標(biāo)準(zhǔn)的時間節(jié)點。

4.2　逐步提高燃油標(biāo)準(zhǔn)，對燃油的含硫量、含氧量等技術(shù)成分做出強制規(guī)定

在清潔能源和節(jié)能規(guī)劃方案中，明確規(guī)定只有符合國家清潔燃油標(biāo)準(zhǔn)的汽車、柴油等交通工具及燃料才能在市場上銷售。在控制燃料油品質(zhì)量方面，應(yīng)結(jié)合移動源排放法規(guī)的要求，提高油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如對燃油的含硫量、重金屬及有毒物質(zhì)排放制定更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。隨著技術(shù)進步，逐漸推廣使用傳統(tǒng)燃料之外的清潔燃料汽車和可再生或者可替代能源汽車。

4.3　明確不同部門間監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)機動車污染控制的精細化管理

由于移動源污染防治涉及到多個部門，如公安部門、交通管理部門、環(huán)保部門、質(zhì)檢部門等。其中，環(huán)保部門進行路檢要交管部門配合才能進行，而環(huán)保定期檢測中的檢測站的管理也涉及質(zhì)檢、交通和環(huán)保部門等。為更好地開展在用機動車定期檢測/維修，應(yīng)出臺更具可操作的管理條例和實施細則，明確各部門分工，達到責(zé)權(quán)統(tǒng)一的效果。

4.4　結(jié)合經(jīng)濟手段，對不同環(huán)節(jié)的利益相關(guān)方進行經(jīng)濟刺激

除命令控制手段外，還應(yīng)采用經(jīng)濟刺激手段來控制機動車排放污染。具體建議通過稅收減免政策鼓勵機動車生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)于強制排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛，鼓勵生產(chǎn)商主動提高機動車的燃油經(jīng)濟效率；對高排放車輛(如老舊車輛)征收隨排放量增大逐步增加的排放費(稅)，促進這些車輛的更新和淘汰；在城市中心區(qū)根據(jù)排放水平實施行駛收費政策。

《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》學(xué)術(shù)影響因子逼近2.000

位列環(huán)境保護部主管期刊第一名

在全國收錄環(huán)境科學(xué)類66種期刊中排位第六名

據(jù)知網(wǎng)2014年12月16日發(fā)布的《中國學(xué)術(shù)期刊影響因子年報(自然科學(xué)與工程技術(shù)(2014版)》，我刊學(xué)術(shù)影響因子顯著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大關(guān)，為1.971，名列環(huán)境保護部主管期刊第一名。在全國收錄環(huán)境科學(xué)類66種期刊中排位第6名，其中2012年位列全國第18名，2011年第29名，2010年第33名。

引用文獻格式：肖翠翠等.美國移動源污染排放管理及對我國的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：33-38.

The Vehicle Emission Management Experiment of the United States and Its Implication to China

XIAO Cuicui1YANG Shuying2

(1.Renmin University of China，School of Environmental Science，Beijing 100872；

2.Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，P. R. China，Beijing 100029，China)

Abstract：This paper introduces the vehicle emissions management policy system in the United States，analyzes the problems of vehicle pollution control that exists in China：single administrative controls，department coordination，lack of economic incentives from the dimension of technology，economy，administration，and puts forward the reform and policy recommendations to perfect vehicle pollution control system of China.

Keywords：vehicle emission；American experiment；implication

中圖分類號：X21

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0033-06

通訊作者：楊姝影，碩士，副研究員，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟政策

作者簡介：肖翠翠，博士生，主要研究方向為環(huán)境政策