◎賈紅波

建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制全面加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程——關(guān)于孟州市探索建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的調(diào)查

◎賈紅波

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，如何建立有效的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)有效地促進(jìn)農(nóng)村集體土地節(jié)約集約利用，已成為加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要舉措。對(duì)此，孟州市通過(guò)促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城的方法，對(duì)建立宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。

政策出臺(tái)的背景

孟州市地處河南省西北部，在焦作市的西南隅。轄區(qū)503.4886平方公里，耕地面積28692.37公頃，人均耕地面積1.1畝，低于全國(guó)平均水平。一方面是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展需要占用大量土地，人地矛盾日益突出；另一方面是一部分自然村村小人少、村莊面積較大，以及隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，青壯年進(jìn)城務(wù)工的人越來(lái)越多，農(nóng)村空心村現(xiàn)象越來(lái)越突出，造成大量的農(nóng)村集體土地粗放使用、閑置浪費(fèi)。

為節(jié)約集約利用農(nóng)村集體土地，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2012年，孟州市委、市政府根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》和《河南省人民政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的指導(dǎo)意見》精神，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，制訂出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的實(shí)施意見》《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償辦法》《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民房屋征收補(bǔ)償辦法》。

保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門職責(zé)

為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，以市委農(nóng)辦、國(guó)土資源局、住建局、財(cái)政局、衛(wèi)生局、計(jì)生委、公安局、人力資源和社會(huì)保障局、民政局等部門為成員單位，在新型農(nóng)村建設(shè)指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶工作的開展。市委農(nóng)辦負(fù)責(zé)農(nóng)民進(jìn)城落戶工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督察、落實(shí)；市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)建設(shè)用地的報(bào)批，并制定和落實(shí)《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償辦法（暫行）》；市住建局負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)協(xié)調(diào)與服務(wù)，并制定和落實(shí)《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民房屋征收補(bǔ)償辦法（暫行）》；市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處置等工作；市公安局負(fù)責(zé)戶籍制度改革和進(jìn)城落戶居民的戶口管理；市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)進(jìn)城落戶居民簽訂勞動(dòng)合同、組織就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）培訓(xùn)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)等工作；市民政局負(fù)責(zé)落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民享受城鎮(zhèn)低保政策，做好各項(xiàng)社會(huì)救助工作，并做好各安置小區(qū)、社區(qū)的劃分和命名工作；市教育局負(fù)責(zé)做好進(jìn)城農(nóng)民子女就學(xué)及學(xué)校規(guī)劃建設(shè)工作，滿足新增學(xué)生的入學(xué)需求；市衛(wèi)生局負(fù)責(zé)落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民享受農(nóng)村合作醫(yī)療政策；市計(jì)生委負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)計(jì)劃生育政策；市財(cái)政局負(fù)責(zé)促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。各涉農(nóng)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定涉農(nóng)資金捆綁式使用規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶。

（二）構(gòu)建四大體系，幫助農(nóng)民進(jìn)城

為解決好進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)和農(nóng)村資產(chǎn)問(wèn)題，孟州市積極構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、就業(yè)培訓(xùn)等政策服務(wù)體系，推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城落戶。

一是構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系，幫助“農(nóng)民離地變地主”。

2013年1月，孟州市按照“農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)用農(nóng)收”的原則，出臺(tái)了《加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》（孟政〔2013〕3號(hào)），鼓勵(lì)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社或種植大戶。對(duì)集中連片流轉(zhuǎn)面積達(dá)到100畝、500畝以上的，每畝分別補(bǔ)貼100元、150元，連補(bǔ)3年；對(duì)實(shí)施整村流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)面積達(dá)到50%、60%、80%以上的村，分別獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元、3萬(wàn)元、5萬(wàn)元，連補(bǔ)3年。2011～2014年，孟州市土地流轉(zhuǎn)面積由6.6萬(wàn)畝增加到20.83萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到54.78%，土地已流轉(zhuǎn)的農(nóng)民人均純收入由9269元增加到2萬(wàn)元，有27個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)了整村流轉(zhuǎn)，近10萬(wàn)農(nóng)民成為“新型股民、新型地主”。土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模實(shí)施，為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供了必要條件，進(jìn)城落戶已成為農(nóng)民自覺(jué)自愿的現(xiàn)實(shí)選擇。

二是構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)體系，幫助“農(nóng)民進(jìn)城變市民”。

2011年3月，孟州市出臺(tái)了《孟州市城中村改造建設(shè)管理暫行辦法》（孟政〔2011〕8號(hào)），開始以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的方式對(duì)城中村實(shí)施改造。2012年3月，該市又出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的實(shí)施意見》（孟發(fā)〔2012〕5號(hào)），該文件除了鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城的政策外，還包括《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償辦法（暫行）》和《進(jìn)城落戶農(nóng)民房屋征收補(bǔ)償辦法（暫行）》兩個(gè)政策，開始全面探索“宅基地流轉(zhuǎn)”工作。辦法規(guī)定：“農(nóng)民在城區(qū)購(gòu)買商品房和經(jīng)濟(jì)適用房以及租賃公租房、廉租房方式進(jìn)城落戶，并自愿退出農(nóng)村宅基地的，原宅基地面積200㎡以下部分按5萬(wàn)元/畝予以補(bǔ)償，超過(guò)200㎡部分按3萬(wàn)元/畝予以補(bǔ)償，宅基地上的房屋評(píng)估后實(shí)行貨幣補(bǔ)償。為使宅基地流轉(zhuǎn)工作能夠有序進(jìn)行，孟州市積極組建機(jī)構(gòu)、搭建交易平臺(tái)。本著“政府零收益、群眾得實(shí)惠”的原則，成立了農(nóng)村宅基地房屋交易流轉(zhuǎn)中心，對(duì)已交農(nóng)村宅基地使用證、計(jì)劃入住城市社區(qū)農(nóng)戶的原宅基地和房屋進(jìn)行評(píng)估、置換、補(bǔ)償和拆除，嚴(yán)格落實(shí)“占一補(bǔ)一”對(duì)群眾給予補(bǔ)償。退出宅基地先由有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)評(píng)估情況、資金補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行公示。退出的宅基地，復(fù)墾為耕地后，土地的收益權(quán)暫歸村集體。

三是構(gòu)建就業(yè)培訓(xùn)體系，幫助“農(nóng)民入企變工人”。為提高進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)能力，孟州市把分散在人力資源、農(nóng)業(yè)、婦聯(lián)等部門的培訓(xùn)資源資金進(jìn)行整合，加大了對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的培訓(xùn)力度。三年來(lái)，累計(jì)完成農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)14474人、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)1520人，每年有近8000農(nóng)民實(shí)現(xiàn)離地進(jìn)廠。同時(shí)，從2012年開始，孟州市把進(jìn)城農(nóng)民情況納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考核，每年以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適度補(bǔ)貼，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)開展工作。

四是構(gòu)建全方位保障體系，幫助“農(nóng)民進(jìn)城過(guò)得好”。

在教育發(fā)展上，按照30萬(wàn)人的教育承載能力，對(duì)中小學(xué)布局進(jìn)行了調(diào)整，將教育資金、資源優(yōu)先向城市集中。先后在城區(qū)啟動(dòng)了新一中和5所初中、4所小學(xué)、7所幼兒園建設(shè)，并對(duì)所有高中學(xué)生實(shí)行了學(xué)費(fèi)全免。在社會(huì)保障上，孟州市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍制度改革的實(shí)施意見》，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民意愿，轉(zhuǎn)戶后仍保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地用益物權(quán)、原有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益不變；其他如新農(nóng)合、最低生活保障、優(yōu)撫等社會(huì)保障政策按照就高原則，由轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自主選擇，最大程度保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的政治經(jīng)濟(jì)利益。在產(chǎn)權(quán)保障上，對(duì)新建的新型社區(qū)統(tǒng)一按照“大產(chǎn)權(quán)”進(jìn)行確權(quán)頒證，依法核發(fā)土地使用證和房屋所有權(quán)證，允許轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，使新型社區(qū)住房能流轉(zhuǎn)、能融資，降低了農(nóng)民購(gòu)房壓力。

（三）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造濃厚氛圍

通過(guò)孟州電視臺(tái)、《孟州報(bào)》、設(shè)置宣傳專欄和召開縣鄉(xiāng)工作會(huì)議等媒體、平臺(tái)，采取多種形式，通過(guò)多種渠道，廣泛宣傳農(nóng)民進(jìn)城落戶工作的重要意義和政策措施，在全市營(yíng)造全社會(huì)支持、理解和參與的良好氛圍。

（四）細(xì)化退出流程，確保公平公開

《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償辦法（暫行）》明確規(guī)定：對(duì)自愿提出退出宅基地要求的農(nóng)戶和達(dá)到分戶條件未擁有宅基地的農(nóng)戶以及在農(nóng)村擁有宅基地的非農(nóng)戶，在宅基地退出協(xié)議簽訂之日起30日內(nèi)自動(dòng)將退出宅基地院內(nèi)的所有個(gè)人生活用品全部搬運(yùn)完畢的予以補(bǔ)償。整個(gè)退出流程按照自愿退出宅基地的對(duì)象申請(qǐng)、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處審核、所在村委公示、本人到孟州市農(nóng)村宅基地房屋交易流轉(zhuǎn)中心簽訂宅基地退出協(xié)議、孟州市農(nóng)村宅基地房屋流轉(zhuǎn)中心出具退出宅基地結(jié)算證明、孟州市人民政府依法注銷原土地使用權(quán)的程序進(jìn)行。

（五）分類區(qū)別對(duì)待，探索建設(shè)模式

孟州市探索形成了5種社區(qū)建設(shè)模式，共規(guī)劃審批社區(qū)項(xiàng)目10個(gè)，總建筑面積345萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口9.93萬(wàn)，提升城鎮(zhèn)化率約22個(gè)百分點(diǎn)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)建設(shè)模式。由南莊鎮(zhèn)組團(tuán)在城區(qū)建設(shè)的濱河新村，項(xiàng)目占地70畝、總投資3億元，目前14棟住宅樓已全部封頂，已簽訂入住協(xié)議517戶。由大定辦事處組團(tuán)建設(shè)的荷香苑社區(qū)規(guī)劃占地120畝、總投資4.16億元、可容納4600余人，目前，該項(xiàng)目正在順利推進(jìn)。二是城市近郊建設(shè)模式。長(zhǎng)店中心社區(qū)占地460畝，總投資12億元，可容納14600人。目前，投資3億元的一期工程共建成住宅樓21棟，配套設(shè)施已基本完善到位，目前已有200余戶群眾裝修入住。三是城中村改造建設(shè)模式。投資15.6億元的河陽(yáng)世家社區(qū)和投資34億元的梧桐新苑社區(qū)一期工程均已基本完工。投資9億元的大唐名村項(xiàng)目一期住宅樓已順利封頂。四是企業(yè)自建模式。鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)建設(shè)產(chǎn)業(yè)社區(qū)，主要用于安置本企業(yè)職工和農(nóng)民工。由中原內(nèi)配公司規(guī)劃的九鼎毓秀項(xiàng)目占地260畝，總投資15億元，可容納1.2萬(wàn)人，目前6棟高層住宅已經(jīng)封頂。由隆豐皮草公司規(guī)劃建設(shè)的綠地苑項(xiàng)目占地126畝，總投資5億元，可容納6000多人,現(xiàn)已開工建設(shè)。五是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)整村遷建模式。對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)及周邊村莊集中搬遷，規(guī)劃建設(shè)了兩個(gè)大型社區(qū)，其中，文公新苑社區(qū)計(jì)劃總投資9.3億元，占地676畝，可容納10939人。目前占地306畝的一期工程已動(dòng)工建設(shè)。

取得的成效

自《孟州市進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償辦法（暫行）》出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，孟州市先后拿出3000余萬(wàn)元，在南莊鎮(zhèn)、城伯鎮(zhèn)和大定辦事處開展了宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，目前已騰退宅基地513戶，拆除房屋57160平方米，復(fù)墾和就地綠化土地300余畝，退出宅基地的農(nóng)戶分別拿到了幾萬(wàn)到幾十萬(wàn)元不等的補(bǔ)償資金，其中74%的農(nóng)戶進(jìn)城購(gòu)了房，有力地推進(jìn)了孟州市的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

（作者單位：孟州市國(guó)土資源局）