□《中國農(nóng)資》記者 張　濤

農(nóng)業(yè)政策調(diào)整，漸行漸清晰
——從“農(nóng)業(yè)三項補貼”調(diào)整看化肥政策變革

□《中國農(nóng)資》記者 張濤

近日，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》，《意見》遵照黨的十八屆三中全會和近年來中央1號文件關(guān)于完善農(nóng)業(yè)補貼政策、改革農(nóng)業(yè)補貼制度的要求和黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一決策部署，財政部、農(nóng)業(yè)部針對農(nóng)業(yè)補貼政策實施過程中出現(xiàn)的突出問題，深入開展調(diào)查研究，在充分征求和廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，提出了調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼政策的建議。經(jīng)國務(wù)院同意，決定從2015年調(diào)整完善農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼政策。

此次國家為何要調(diào)整和完善“三項補貼”？將會如何調(diào)整？這期間將會折射出什么樣的相關(guān)政策，本報記者采訪業(yè)內(nèi)相關(guān)人士，深入剖析這一《意見》出臺后的意義。

補貼調(diào)整——“誰多種糧，就優(yōu)先支持誰”

自2004年起，國家先后實施了農(nóng)業(yè)“三項補貼”，對于促進糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策效應(yīng)遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調(diào)整完善。

農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司相關(guān)人士表示：我國目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，無論是科技成果的推廣應(yīng)用還是與市場的有效對接，市場競爭能力并不強，所以農(nóng)業(yè)三項補貼的調(diào)整是為了加大對糧食適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；其次，近年來在我國相關(guān)政策的感召下，土地流轉(zhuǎn)成為一種趨勢，越來越多的農(nóng)民將土地集中流轉(zhuǎn)給一定規(guī)模的專業(yè)合作社或者集體，但卻仍然享受著國家的“三項補貼”，變成一種收入補貼，使得那些真正去種糧的經(jīng)營主體并沒有享受到政策所帶來的支持，直接導致種糧主體積極性的下降，為了增強農(nóng)業(yè)“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，迫切需要政策的調(diào)整，這也是此次調(diào)整最為突出的問題之一；再其次，我國作為世界貿(mào)易組織成員，對農(nóng)業(yè)的補貼受到世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束，需要改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)“三項補貼”制度，將一部分農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)為在世界貿(mào)易組織規(guī)則中使用不受限制的補貼。所以說，“三項補貼”極具一定的迫切性。

《意見》中對具體調(diào)整完善指出，根據(jù)當前化肥和柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格下降的情況，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市要從中央財政提前下達的農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。支持對象為主要糧食作物的適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者，重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”。同時，《意見》中選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點。試點的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

一增一減——政策調(diào)整市場化的節(jié)奏

此次“三項補貼”的調(diào)整，再一次強調(diào)了糧食安全在我國發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性，突出了支持耕地地力保護和鼓勵糧食適度規(guī)模的指導方針。從歷史的軌跡來看，從我國2004年實施農(nóng)業(yè)“三項補貼”開始，這項利國利民的重大國策就曾提出過“只增不減”的思路，而從另一方面看，此次的調(diào)整又對糧食生產(chǎn)中的生產(chǎn)資料有著一定的關(guān)聯(lián)，特別是對我國化肥產(chǎn)業(yè)政策性調(diào)整有著一定的引申定義。相關(guān)人士表示：此次調(diào)整的方向在某種意義上是增加補貼力度，而相對應(yīng)的化肥產(chǎn)業(yè)正在減少支持力度，這一增一減，正是國家政策層面在捋順農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，從中間環(huán)節(jié)的補貼改為源頭補貼。

從上個世紀末發(fā)展到今天，我國化肥產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷著從供不應(yīng)求向供大于求格局的變更，截至目前，除我國鉀肥產(chǎn)能還不能完全自給外，其余品種均已出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的態(tài)勢，甚至是產(chǎn)能嚴重過剩。隨著格局的轉(zhuǎn)變，原本享受特殊優(yōu)惠政策的化肥產(chǎn)業(yè)正在由政策性鼓勵轉(zhuǎn)向市場化進程。特別是黨的十八屆三中全會之后，明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”，關(guān)于化肥用電價、氣價、運價等政策正在逐步取消。今年4月，國家發(fā)改委發(fā)文要求上調(diào)電價，并要求兩年內(nèi)取消化肥用電優(yōu)惠政策，一時間化肥生產(chǎn)企業(yè)成本陡增，是近年來政策調(diào)整影響最大的一次，而眼下最為熱議的是對于化肥行業(yè)恢復(fù)增值稅和化肥出口政策的調(diào)整。

從去年開始，市場上對于恢復(fù)化肥增值稅的傳言就不絕于耳，對此相關(guān)人士表示：化肥增值稅并非所得稅，而是一項流轉(zhuǎn)稅、差價稅，利潤低則相應(yīng)的增值稅低。只要有經(jīng)營行為都要征稅，即便是鋼鐵、采礦、建筑這樣的行業(yè)也要征收，與行業(yè)利潤水平?jīng)]有關(guān)系，也不會因為行業(yè)階段性困難就不征收。從歷史來看，我國化肥的增值稅出現(xiàn)過退稅、免稅的不同時期，主要出于促進化肥產(chǎn)業(yè)和減少農(nóng)業(yè)投入成本兩方面考慮，即便現(xiàn)在征收增值稅導致農(nóng)資產(chǎn)品價格上漲，國家將會通過農(nóng)資補貼進行補償，實現(xiàn)稅收政策與補貼政策并行，不會因此增加農(nóng)民負擔。所以在一些人眼中，此次“三項補貼”的調(diào)整正是化肥恢復(fù)增值稅的前奏，起碼有著一定的關(guān)聯(lián)，況且目前化肥價格處于近十年來歷史的最低點，是恢復(fù)增值稅的最佳時機。

“現(xiàn)在需要由市場完善價格機制，由市場供需決定，況且現(xiàn)在化肥的產(chǎn)能已經(jīng)過剩，鋼鐵行業(yè)也存在過剩，從來沒有提出免稅的要求，免稅與壓縮產(chǎn)能的導向是完全背離的，在此情況下，免稅的理由何在？”相關(guān)人士告訴記者，恢復(fù)增值稅需要一視同仁，讓企業(yè)站在同一起跑線，無論是國內(nèi)生產(chǎn)還是進口化肥都要征稅，有利于行業(yè)的健康發(fā)展，上到國策，下到產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，恢復(fù)增值稅的腳步正在加速。

化肥關(guān)稅——既然市場化，各環(huán)節(jié)都需同步

如果說恢復(fù)增值稅再次證明這個原本特殊的行業(yè)不再“特殊”，而且經(jīng)過一段時間的心理預(yù)期，多數(shù)從業(yè)者能夠接受政策的調(diào)整，業(yè)內(nèi)專家認為，既然國家相關(guān)部門要捋順產(chǎn)業(yè)鏈，要放開就全放開，化肥出口關(guān)稅同樣需要調(diào)整。

自2001年化肥取消增值稅后，我國政府對化肥的進出口和市場價格采取了很多干預(yù)措施。進出口化肥關(guān)稅政策，走過了由出口退增值稅，到取消出口退稅，再到加征出口關(guān)稅，直至加征特別出口關(guān)稅的路程、強力關(guān)稅政策的出臺，體現(xiàn)了政府限制化肥出口的堅定信心，保障國內(nèi)市場供應(yīng)的堅定決心。對抑制化肥大量出口、對穩(wěn)定國內(nèi)市場化肥供應(yīng)量、保障農(nóng)民能買得到化肥起到了至關(guān)重要的作用。

也正是基于這種政策的感召，往往企業(yè)趕上好時機卻不能像其他產(chǎn)品一樣正常盈利，只得看著火熱的海外市場卻無回天之力。畢竟企業(yè)享受到了增值稅的“恩惠”，但是磷肥生產(chǎn)所需的硫磺價格都是含稅價，磷銨產(chǎn)品的出口還要征收一定的特殊關(guān)稅，這也是2008年前后很多磷銨企業(yè)“要市場不要優(yōu)惠”的呼聲非常高的主要原因。既然目前恢復(fù)增值稅已經(jīng)進入實質(zhì)性階段，接下來化肥市場化進程的步伐將會愈發(fā)加快，那么綁在企業(yè)身上的關(guān)稅枷鎖是否可以卸掉？

與2014年相比，2015年關(guān)稅方案對化肥出口整體“調(diào)松”，主要品種的旺季出口成為可能。從目前的海關(guān)數(shù)據(jù)來看，無論是氮肥還是磷肥的出口，均已實現(xiàn)了歷史性的突破，不過數(shù)量大基數(shù)也大，所涉及到的影響不可小覷，所以相關(guān)人士呼吁：在氣、電、運、稅等優(yōu)惠政策不斷取消和國內(nèi)明確減施的大背景下，化肥出口完全取消關(guān)稅限制、恢復(fù)征收增值稅的同時恢復(fù)出口退稅等出口政策，也許陸續(xù)會出臺。

《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》與農(nóng)資產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的內(nèi)容

支持發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營，既可以支持以土地有序流轉(zhuǎn)形成的土地適度規(guī)模經(jīng)營，也可以支持土地股份合作和聯(lián)合或土地托管方式、龍頭企業(yè)與農(nóng)民或合作社簽訂訂單實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織提供專業(yè)的生產(chǎn)服務(wù)實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模經(jīng)營等其他形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

將80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限。對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質(zhì)量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。同時，要調(diào)動農(nóng)民加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護意識，主動保護地力，鼓勵秸稈還田，不露天焚燒。用于耕地地力保護的補貼資金直接現(xiàn)金補貼到戶。

20%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，按照全國統(tǒng)一調(diào)整完善政策的要求支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。