李墨舒

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封475000）

德國著名社會(huì)學(xué)家滕尼斯在《共同體與社會(huì)》一書中首次提出“社區(qū)”一詞，他將“社區(qū)”和“社會(huì)”從概念上分開，認(rèn)為它們是兩種不同人類群體的聯(lián)合方式。社區(qū)是以血緣、感情、倫理團(tuán)結(jié)為紐帶，有著共同文化傳統(tǒng)的人類生活的集合體，這種共同文化或者說本質(zhì)意志表現(xiàn)在共同的價(jià)值觀、習(xí)慣、回憶和歸屬感等之中。我們現(xiàn)在所說的社區(qū)，按照《社會(huì)學(xué)辭典》解釋，至少指的是“一定地理區(qū)域內(nèi)人的集合”，當(dāng)然他們可以有著共同情感和良好的社會(huì)互動(dòng)?！爸卫怼币辉~，近年已成為公共管理領(lǐng)域的熱詞?！爸卫怼迸c“管理”不同，治理是一種多元化的公共事務(wù)管理方式。治理理論認(rèn)為:治理是指國家、公共組織、私人機(jī)構(gòu)及社會(huì)個(gè)人等各種活動(dòng)主體之間的關(guān)系，是各個(gè)主體之間上下互動(dòng)的管理過程。它認(rèn)為政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)都可能成為各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心，其權(quán)力內(nèi)容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的[1]。因此，社區(qū)治理可以理解為將治理理論引入社區(qū)管理，其內(nèi)涵是在一定地理空間內(nèi)，不同治理主體以一種多元合作的關(guān)系方式對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，以更好地增進(jìn)社區(qū)成員利益、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。城市是一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，城市社區(qū)治理的重要性不言而喻?，F(xiàn)如今，轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)正在發(fā)生著深刻變革，這些變革對我國城市社區(qū)治理提出了新的要求，帶來了新的挑戰(zhàn)。

一、轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)治理的社會(huì)環(huán)境

社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)生的一種整體而又全面的結(jié)構(gòu)過渡狀態(tài)，它包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制和價(jià)值觀念體系等等[2]。我國正處在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，社會(huì)發(fā)生深刻變化，其中兩個(gè)方面尤為顯著。

（一）社會(huì)原子化

流動(dòng)是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。在城鄉(xiāng)二元化體制下，這種大規(guī)模的、頻繁的人口流動(dòng)必然會(huì)造成城市異質(zhì)性的后果，流動(dòng)人口與原有人口無法很好地實(shí)現(xiàn)融合，社會(huì)成員關(guān)系割裂、疏遠(yuǎn)。另一方面，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大規(guī)模的城市改造也給原來的家庭和鄰里關(guān)系帶來了明顯影響。城市社區(qū)的拆遷改造，破壞了居民對社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感，從地緣上割裂了原有的親屬和鄰里關(guān)系，而現(xiàn)代高層住宅樓又給鄰里交往筑起了屏障，這一切使得社會(huì)成員的關(guān)系進(jìn)一步割裂。而“單位制”的解體也對城市居民的原子化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的推動(dòng)作用。在“單位制”時(shí)期，大部分的城市勞動(dòng)力都被安置在單位當(dāng)中，個(gè)人及家庭的生活供給幾乎完全依賴于所屬單位，社會(huì)成員被整合在一個(gè)個(gè)的單位體系之中?！皢挝恢啤钡慕怏w會(huì)使人們專注于運(yùn)用個(gè)人策略來解決問題、回避風(fēng)險(xiǎn)，這種個(gè)人主義傾向會(huì)大大強(qiáng)化個(gè)人的自我孤立和不合作傾向，使得社會(huì)紐帶更加弱化[3]。最后，我國社會(huì)政策在城鄉(xiāng)、區(qū)域、單位、身份上的差別化設(shè)定，更是加劇了社會(huì)原子化狀態(tài)并使之固化。

（二）由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變的管理體制

新中國成立后，我國實(shí)施了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相適應(yīng)的是中央高度集權(quán)的行政管理體制。政府與社會(huì)是一種強(qiáng)政府、弱社會(huì)的關(guān)系，政府全面控制社會(huì)生活，對社會(huì)實(shí)行自上而下的封閉式、集權(quán)式管理。隨著社會(huì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端逐漸顯現(xiàn)，日益多元化的社會(huì)需求與“政府失靈”之間的矛盾難以調(diào)和，“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，管了很多不該管、管不好、管不了的事”[4]。改革開放后，我國開始逐步探索建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制并通過先后幾次政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，將社會(huì)逐漸從政府的強(qiáng)勢統(tǒng)治中解放出來，國家開始逐步地分權(quán)、讓權(quán)、還權(quán)于社會(huì)和人民。這一切給我國的市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織等提供了良好的發(fā)育發(fā)展環(huán)境?，F(xiàn)如今，我國已進(jìn)入全面深化改革的歷史時(shí)期。提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方針。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)核心要義就是，在治理主體上突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)的多方合作治理，尋求國家、市場和社會(huì)三個(gè)機(jī)制的相互支撐與平衡?？梢姡ㄟ^分權(quán)與放權(quán)，形成多元化的治理體系將是我國社會(huì)未來的方向。

二、多元主體參與治理:城市社區(qū)治理的發(fā)展方向

在社會(huì)原子化和由集權(quán)向分權(quán)管理體制轉(zhuǎn)變的社會(huì)環(huán)境中，我國城市社區(qū)治理模式必然要發(fā)生改變。社會(huì)原子化對我國城市社區(qū)治理的多元主體參與提出了現(xiàn)實(shí)要求，而國家逐步分權(quán)、放權(quán)、還權(quán)于市場與社會(huì)的管理體制則為多元主體參與城市社區(qū)治理提供可能。縱觀歷史，我國城市社區(qū)治理經(jīng)歷了行政型社區(qū)治理、合作型社區(qū)治理的發(fā)展歷程，正向著自治型社會(huì)治理過渡，不論是合作型還是自治型治理模式，我們都看到了治理主體多元化參與的發(fā)展方向，政府逐漸從社區(qū)場域中退出。

多元主體參與治理的自治型社區(qū)模式是我國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向，通過社區(qū)對社會(huì)進(jìn)行整合，社區(qū)組織成為基層社會(huì)組織的主體。所謂城市社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程[5]。在這種治理模式下，社區(qū)治理多元主體主要包括居民委員會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)等。居民委員會(huì)是一定地域內(nèi)居民的群眾性自治組織，是以提供社區(qū)公共物品為主的自治組織，是完全服務(wù)于居民利益的，除了維系組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的物質(zhì)保證外，不應(yīng)存在自己的私利。物業(yè)公司是依照法定程序設(shè)立，以物業(yè)服務(wù)經(jīng)營業(yè)務(wù)，并具有企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)組織[6]，它是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是社區(qū)治理中市場力量的代表，作為市場主體，其提供的社區(qū)服務(wù)是有償?shù)?，有著自身利益的追求。業(yè)主委員會(huì)則是物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實(shí)施自治管理的民間組織，它與居民委員會(huì)不同之處在于，私人產(chǎn)權(quán)是業(yè)主委員會(huì)自治的基礎(chǔ)，而居委會(huì)則是以提供社區(qū)公共物品為目標(biāo)的自治組織；業(yè)主委員會(huì)是所有住宅所有者的組織，而居民委員會(huì)既是住宅所有者的組織，也是只有居住權(quán)居民的自治組織[6]。在政府的外部支持下，居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司等社會(huì)組織，各司其職、相互合作，共同實(shí)現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的有效治理。自治型社區(qū)治理是多元主體參與社區(qū)治理的真正實(shí)現(xiàn)形式，在這種治理模式下:一方面，居民能夠真正參與社區(qū)事務(wù)的管理，成為社區(qū)的主人；另一方面，行政成本得到了降低，也有利于公民社會(huì)的形成和民主政治的實(shí)現(xiàn)。

三、城市社區(qū)多元主體參與治理的現(xiàn)實(shí)困境

我國城市社區(qū)治理雖然從傳統(tǒng)的行政型治理模式發(fā)展到了自治型治理模式，實(shí)現(xiàn)了由集權(quán)統(tǒng)治向分權(quán)治理的轉(zhuǎn)變，但是在實(shí)踐過程中卻也面臨著不少的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）治理主體間的非合作博弈

非合作博弈是博弈論中的一個(gè)概念，與合作博弈相對。合作博弈是研究人們達(dá)成合作時(shí)如何分配合作得到的收益，而非合作博弈是研究人們在利益相互影響的局勢中如何選擇決策使自己的收益最大[7]。目前，我國城市社區(qū)多元主體參與治理的格局中，治理主體間就是一種非合作博弈狀態(tài)而非合作博弈，在一方利益得到實(shí)現(xiàn)或增加時(shí)，另一方利益往往因受到侵害而無法實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致社區(qū)治理混亂無效、沖突不斷。

首先是業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的非合作博弈。按照上文對業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司的界定，二者應(yīng)該是一種法律上的契約關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)作為委托人委托物業(yè)公司提供相關(guān)物業(yè)服務(wù)，雙方根據(jù)協(xié)議行使權(quán)利、履行義務(wù)。但事實(shí)上，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司間的矛盾層出不窮，成為新聞媒體報(bào)道的社會(huì)熱點(diǎn)。究其原因主要有社區(qū)配套公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清；物業(yè)公司管理不規(guī)范、服務(wù)能力低，專業(yè)人才缺乏以及利益至上的觀念；部分業(yè)主素質(zhì)低，對物業(yè)公司正常工作不予配合；此外，還存在一些業(yè)主委員會(huì)背棄本職，欲從物業(yè)公司中分得利益等問題。其次是居委會(huì)與物業(yè)公司的非合作博弈。社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)公司本身就是一種復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的不確定關(guān)系，二者在管理地位、管理目標(biāo)、管理內(nèi)容都存在著不少矛盾。居委會(huì)是社區(qū)治理組織，歸口民政部門，承擔(dān)了部分政府工作，具有行政色彩；而物業(yè)公司是企業(yè)，歸口房管部門，按合同向業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，由于二者職責(zé)劃分不清，在一些創(chuàng)收項(xiàng)目上相互爭搶，在無利可圖、難度較大的工作上卻相互推諉。物業(yè)公司的工作得不到居委會(huì)的配合與支持，而物業(yè)公司對居委會(huì)也是一種不予理睬的態(tài)度，二者無法形成合力，給社區(qū)治理帶來了很大困境。最后是居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的非合作博弈。居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)本都是群眾性自治組織，卻未形成同一社區(qū)組織聯(lián)盟。一個(gè)負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)的管理，一個(gè)負(fù)責(zé)與物業(yè)服務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，二者本是簡單的線性關(guān)系，可實(shí)現(xiàn)良好合作，但現(xiàn)實(shí)中卻充滿了矛盾。由于目前，居委會(huì)掌握著社區(qū)治理的合法權(quán)利和制度資源，在大部分情況下，居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)之間是一種依賴與被依賴關(guān)系，其對業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行了過多干預(yù)。另一方面，由于產(chǎn)權(quán)人、使用人的維權(quán)觀念較差，業(yè)主對私人權(quán)益的關(guān)注勝過了公共權(quán)益，整個(gè)社區(qū)業(yè)主配合不一致，也導(dǎo)致了業(yè)主委員會(huì)工作難以開展[6]。

（二）社會(huì)組織參與治理合法性與能力不足

合法性權(quán)力和行動(dòng)能力是社區(qū)組織參與社區(qū)治理效果的兩個(gè)關(guān)鍵性要素。有沒有權(quán)力、有什么樣的權(quán)力、有多大權(quán)力和權(quán)力來源等問題，應(yīng)該是相關(guān)法律制度必須明確規(guī)定的內(nèi)容，只有這樣才能為社會(huì)組織參與治理提供合法性地位與權(quán)力，才能提供必不可少的制度保障與制約。但我國現(xiàn)行法律，對于各類社會(huì)組織地位以及之間的權(quán)責(zé)界定并不十分明確:一方面，使得社會(huì)組織參與社區(qū)治理的動(dòng)力不足、身份尷尬；另一方面，社會(huì)組織的規(guī)范化程度不高，造成社區(qū)治理的混亂。

能力不足是社會(huì)組織參與社區(qū)治理面臨的又一困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，我國社會(huì)組織獨(dú)立性差。大部分社會(huì)組織都具有官方“血統(tǒng)”，不是在政改中從政府系統(tǒng)中剝離的，就是由政府自上而下籌建的，在觀念和工作方式上都無法與西方專業(yè)的社會(huì)組織相比較，行政色彩濃厚。第二，絕大多數(shù)的社會(huì)組織都面臨經(jīng)費(fèi)不足的狀況。社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助和收費(fèi)是社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的主要來源，在我國相關(guān)社會(huì)組織尚未被納入政府福利體系，捉襟見肘的政府財(cái)政支持和有限的社會(huì)捐贈(zèng)與收取的會(huì)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)只能勉強(qiáng)維持組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，社會(huì)組織的工作常常由有愛心的志愿人士擔(dān)任，使得社會(huì)組織的專業(yè)性降低。同時(shí)，社會(huì)組織普遍工資待遇較低，很難吸引專業(yè)人員加盟。第四，社會(huì)組織公信力和認(rèn)同感缺失。近些年，屢見不鮮的社會(huì)組織財(cái)務(wù)混亂和資金挪用等丑聞，使得公眾對社會(huì)組織的信任不斷下降，社會(huì)捐贈(zèng)和志愿者減少。

（三）社區(qū)團(tuán)結(jié)度不高

隨著城市化發(fā)展不斷的深入，傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”發(fā)生根本改變。原有的信任破壞了，新的信任尚未建立，原有的規(guī)范已經(jīng)失去效力了，而新的共識性規(guī)范未能確立，原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被打破或不再有效了，新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不能發(fā)揮效用或尚未形成[8]?？傊?，鄰里關(guān)系的疏離、淡薄，社區(qū)成員社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的缺失已經(jīng)成為城市社區(qū)的一種普遍現(xiàn)象，社區(qū)團(tuán)結(jié)度不高。而在這種社會(huì)原子化狀態(tài)下，大多數(shù)人只考慮私人利益訴求，忽略公共利益，使得社區(qū)整合難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在社區(qū)團(tuán)結(jié)度不高的狀態(tài)下，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識和積極性也會(huì)受到很大程度上的影響，“20%的業(yè)主吵翻天，80%的業(yè)主沒想法”[9]，這將嚴(yán)重制約參與效果和社區(qū)的健康發(fā)展，更別提對社區(qū)社會(huì)資本的重新培育。

（四）社區(qū)行政化

社區(qū)行政化一直是制約我國多元主體參與社區(qū)治理發(fā)展的重要因素。雖然社區(qū)并不隸屬于行政編制之中，但政府部門卻經(jīng)常把社區(qū)作為行政末端，這樣一來，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了很多的行政和社會(huì)管理事務(wù)，居委會(huì)最為重要的民主自治職能被行政化工作取代。在這一體制下，社區(qū)居委會(huì)對于社區(qū)的管理，更多地也是采用行政化的命令或動(dòng)員的方式來完成，離開了上級政府，社區(qū)居委會(huì)就不會(huì)獨(dú)立自主地開展工作。此外，除社區(qū)大會(huì)選舉出來的居民委員成員外，上級政府也可將聘任的工作人員下派到社區(qū)居委會(huì)，指導(dǎo)相關(guān)工作，以便更好執(zhí)行上級下派的行政工作，社區(qū)行政化加劇。社區(qū)行政化必然壓縮了參與治理的空間，使得多元主體參與治理成為空談，難以調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與積極性，從而加劇社區(qū)矛盾。

四、結(jié)語

多元主體參與治理是我國城市社區(qū)治理的必然之路，面對治理主體間的非合作博弈、社會(huì)組織參與治理合法性與能力不足、社區(qū)團(tuán)結(jié)度不高以及社區(qū)行政化的現(xiàn)實(shí)困境，我們必須積極尋求解決之道，真正實(shí)現(xiàn)我國城市社區(qū)的多元主體參與治理。在借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國各地實(shí)際情況，探索處理主體間關(guān)系的創(chuàng)新機(jī)制，不斷建立健全法律規(guī)章，以制度的形式明確規(guī)定居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，使其各司其職、相互配合。對于社會(huì)組織合法性與能力不足，一方面，我們要完善制度保障，調(diào)整資源分配策略，為社會(huì)組織的發(fā)展提供更多的財(cái)政支持；另一方面，還要加強(qiáng)社會(huì)組織的自身能力建設(shè)以及監(jiān)督力度。提高居民參與意識與積極性，通過開展各類居民參與活動(dòng)，加強(qiáng)社區(qū)居民間的溝通與交流，提高居民對社區(qū)的認(rèn)同度與歸屬感，努力培育社區(qū)社會(huì)資本。最后，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步明確政府、市場、社會(huì)三者關(guān)系，將社區(qū)管理的職能還給社區(qū)，擴(kuò)大社區(qū)多元主體參與治理的空間。

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