賈文華?

內(nèi)容摘要：葡萄牙毒品使用的去刑法化改革帶來了一系列的變化，而其本源在于觀念的變革，即由對(duì)毒品的“零容忍”趨向于注重政策實(shí)效性的務(wù)實(shí)主義的轉(zhuǎn)變。改革取得了顯著的成效，同時(shí)也引發(fā)了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注甚至效仿。盡管葡萄牙模式的可持續(xù)性及可復(fù)制性仍有待于時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)，但其觀念更新基礎(chǔ)上的多層級(jí)治理體系的建構(gòu)，無疑為有效抑制日益泛濫的毒品消費(fèi)提供了有價(jià)值的路徑探索。

關(guān)鍵詞：葡萄牙；毒品治理；去刑法化

歐盟國家圍繞毒品問題的分歧與博弈主要集中于麻醉品的使用，具體的處置方式可界分為三類：一是嚴(yán)格意義上的刑法判罪（criminalization）路徑，即毒品的使用屬于犯罪行為，將面臨刑法范疇內(nèi)的制裁；二是去刑罰化（depenalisation）路徑，即毒品的使用屬于犯罪行為，并可能面臨罰款、緩刑及犯罪記錄等輕度處罰，但將免于坐牢等嚴(yán)重制裁；三是去刑法化（decriminalization）路徑，即持有并使用毒品不再是刑事司法處置的犯罪行為，而屬于行政管理規(guī)約的問題，毒品成癮者不再是“犯人”而是“病人”。 傳統(tǒng)上，瑞典曾被公認(rèn)為刑法判罪的典范，而荷蘭則被譽(yù)為去刑罰化的旗手。隨著1995年瑞典的加入，兩種模式間的博弈在歐盟內(nèi)進(jìn)一步展開。然而，經(jīng)過近20年的角逐，不僅瑞典模式的感召力日益式微，甚至荷蘭也喪失了自由主義旗手的地位。2001年7月葡萄牙頒行新的禁毒法案（Law 30/2000），該國成為首個(gè)通過立法公開實(shí)施毒品使用去刑法化的歐盟國家。

一、戰(zhàn)略委員會(huì)報(bào)告與去刑法化改革

葡萄牙相對(duì)系統(tǒng)化的禁毒政策與管理機(jī)制，緣起于20世紀(jì)70年代初的卡埃塔諾（Marcello Caetano）政府時(shí)期。 隨著毒品消費(fèi)向普通人群的擴(kuò)散，葡萄牙進(jìn)一步于1987年出臺(tái)了其歷史上首個(gè)名為“生活計(jì)劃”的禁毒戰(zhàn)略（Project VIDA），但該戰(zhàn)略的反復(fù)實(shí)施并未改變毒品危害愈打愈烈的基本趨勢(shì)。 1985年每百萬人口中因毒品感染艾滋病的比例僅為0.1例，1990年為4.3例，1995年增至39.5例，1998年更升至54.7例。另一方面，1990年涉毒受捕人數(shù)為3401人，1995年增至6380人，1998年進(jìn)一步上升至11395人。

毒品的急劇泛濫不僅引發(fā)了媒體、公眾的熱議，同時(shí)也受到各黨派的高度關(guān)注。1995年11月，選舉獲勝的社會(huì)黨組織了一個(gè)29人議會(huì)特別委員會(huì)，目的是對(duì)毒品問題進(jìn)行全面的調(diào)查，其結(jié)論包括：第一，不同制度體系及組織機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)協(xié)性不夠；第二，毒品特別是海洛因、可卡因的泛濫，已成為國家必須直面的嚴(yán)重問題；第三，大批的染毒者急需救治及重返社會(huì)；第四，打擊毒品販賣所需的資源配置嚴(yán)重不足；第五，監(jiān)獄中的毒品問題尤為嚴(yán)重，并有大批使用者感染了艾滋??；第六，現(xiàn)行的禁毒政策存在嚴(yán)重的漏洞與問題；第七，1976至1996年是應(yīng)對(duì)毒品挑戰(zhàn)失敗的20年。

上述結(jié)論意味著只有對(duì)現(xiàn)行的法規(guī)、政策進(jìn)行徹底的變革，才有可能扭轉(zhuǎn)局勢(shì)。1998年2月，安東尼奧·古特雷斯（Antonio Guterres）政府建立了由醫(yī)生、社會(huì)學(xué)家、心理學(xué)家、律師等9名專家組成的戰(zhàn)略委員會(huì)，其職責(zé)是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出戰(zhàn)略性改革建議。同年10月該委員會(huì)提交了綜合性的調(diào)研報(bào)告，其核心內(nèi)容包括六大戰(zhàn)略目標(biāo)、八項(xiàng)基本原則以及十三項(xiàng)政策選擇路徑。 1999年4月22日，社會(huì)黨主導(dǎo)的內(nèi)閣會(huì)議幾乎全盤通過了戰(zhàn)略委員會(huì)的改革建議，并以此為基礎(chǔ)形成了新的禁毒戰(zhàn)略。與此相適應(yīng)，議會(huì)于2000年11月通過關(guān)于毒品使用的新法案（Law No.30/2000），規(guī)定不超過10天的旨在個(gè)人使用的各種毒品的獲取及持有，均屬于行政規(guī)約而非刑事司法管轄的犯罪行為。 法案同時(shí)規(guī)定，在全國每個(gè)行政區(qū)建立由司法、衛(wèi)生等專業(yè)人員組成的“勸誡委員會(huì)”（CDT）。

毒品使用的去刑法化管控，顯然是新戰(zhàn)略及議會(huì)法案最具開拓性的內(nèi)容。依據(jù)歐盟毒品及毒品成癮監(jiān)控中心（EMCDDA）的歸結(jié)，新的戰(zhàn)略法規(guī)使葡萄牙在合法性、資源配置等各主要方面，均超越了毒品使用管控最具自由化色彩的荷蘭（見圖1）。

CDT成為實(shí)施新戰(zhàn)略及法規(guī)的核心職能機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是通過卻戒、警告及處罰等促使毒品使用者自愿進(jìn)入醫(yī)療救治與減害項(xiàng)目，具體權(quán)力包括：對(duì)違規(guī)毒品使用者處以5千至3萬埃斯庫多（約25-150歐元）的罰款；吊銷執(zhí)業(yè)資格證書；禁止其光顧特定的場(chǎng)所或留宿、陪伴某些特定的人員；非經(jīng)許可不得出國旅行；有權(quán)收繳可能危害自身及他人安全的物品；有權(quán)終止或恢復(fù)行政處罰；有權(quán)將其移送司法部門等。CDT接手的涉毒人員主要有三個(gè)來源：一是公安系統(tǒng)轉(zhuǎn)交的涉毒人員。2001年7月以后，公安警察除特殊情況外不再擁有拘捕涉毒者的權(quán)力，需在72小時(shí)內(nèi)將其材料移送給CDT處理；二是法院移送的未構(gòu)成犯罪的涉毒人員；三是自愿或通過救濟(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入CDT的涉毒人員。CDT將可能構(gòu)成犯罪的移送法院，其他人員通過勸誡、警告或延緩處罰等使其自愿進(jìn)入有關(guān)的救治項(xiàng)目（見圖2）。

事實(shí)上，社會(huì)黨政府早在議會(huì)上述法案通過之前，就開啟了旨在實(shí)施新戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程，主要包括：第一，建立了由首相任主席并由各有關(guān)部長組成的“國家禁毒戰(zhàn)略協(xié)調(diào)委員會(huì)”，其核心職能是協(xié)同制定國家戰(zhàn)略、政策及行動(dòng)計(jì)劃。第二，建立了由首相任主席并由各界人士組成的“國家毒品與毒品成癮咨詢委員會(huì)”，以提供相應(yīng)的決策咨詢及服務(wù)。第三，建立了由國務(wù)秘書主導(dǎo)的“部長（代表）理事會(huì)”。該理事會(huì)實(shí)際是“國家禁毒戰(zhàn)略協(xié)調(diào)委員會(huì)”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由各有關(guān)部長的代表組成，承擔(dān)具體的戰(zhàn)略、政策及行動(dòng)計(jì)劃的制定及審批等職能。第四，建立了“葡萄牙毒品及毒品成癮監(jiān)管機(jī)構(gòu)”（IPDT），統(tǒng)籌實(shí)施有關(guān)的戰(zhàn)略、政策、行動(dòng)計(jì)劃，并對(duì)各功能單位進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

2001年6月，古特雷斯政府進(jìn)一步推出貫徹議會(huì)法案的新條例，規(guī)定在IPDT框架下建立深入基層的多元化組織，具體包括：全天候運(yùn)營的“毒品成癮者造訪中心”，為失去家庭和社會(huì)救助的成癮者提供應(yīng)急服務(wù)；臨時(shí)“夜間收容所”，為無家庭及社會(huì)救助的成癮者提供食宿，并引導(dǎo)其進(jìn)入救治項(xiàng)目；臨時(shí)性“庇護(hù)所”，為已接受門診治療或監(jiān)管的成癮者提供不超過半年的食宿、醫(yī)療等服務(wù)；“信息收集與咨詢小組”，通過與公眾的接觸收集或提供信息；“傳染病預(yù)防流動(dòng)小組”，進(jìn)行傳染病篩查與救治、疫苗接種；“減害替代計(jì)劃”，通過美沙酮等替代項(xiàng)目降低硬毒品的危害；“針具交換項(xiàng)目”，控制艾滋病、乙肝、丙肝等傳染性疾病的蔓延；“街頭巡查小組”，在危險(xiǎn)情況下提供應(yīng)急指導(dǎo)及援助，同時(shí)發(fā)散安全器具及提供規(guī)避危險(xiǎn)的信息等；“毒品使用監(jiān)管項(xiàng)目”，為靜脈注射者提供無感染的環(huán)境與條件。 隨著改革的深入，葡萄牙最終確立了衛(wèi)生部主導(dǎo)的毒品需求管控機(jī)制（見圖3）。

與“生活計(jì)劃”相比，新戰(zhàn)略促成了以下幾方面的變化：第一，由刑事懲處為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)了以救治服務(wù)為主旨的轉(zhuǎn)變。原有的管控體系雖然也存在醫(yī)療救治系統(tǒng)，但對(duì)毒品的“零容忍”始終居于主導(dǎo)地位，救治服務(wù)因此難以成為有關(guān)戰(zhàn)略的主導(dǎo)目標(biāo)。第二，由立足于刑事判罪的一元化系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎⒘⒌倪\(yùn)行體系。1993年法案雖賦予衛(wèi)生、教育等相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任，但救治與預(yù)防只是刑事懲處體系中的子系統(tǒng)。 新戰(zhàn)略確立了由刑事司法和公共衛(wèi)生分別主導(dǎo)的二元體系，對(duì)毒品供應(yīng)的刑事管控由司法部主導(dǎo)，毒品需求及危害控制由衛(wèi)生部主導(dǎo)。第三，由重點(diǎn)干預(yù)結(jié)果實(shí)現(xiàn)了向干預(yù)過程的轉(zhuǎn)變。原有機(jī)制的地方性體系缺乏深入基層的職能機(jī)構(gòu)，其應(yīng)對(duì)方式更多地是被動(dòng)干預(yù)結(jié)果。新機(jī)制建立了相對(duì)完善的基層系統(tǒng)，從而能夠主動(dòng)介入對(duì)過程的干預(yù)和控制。第四，由主要依靠政府力量實(shí)現(xiàn)了向政府、非政府及社會(huì)力量統(tǒng)協(xié)行動(dòng)的轉(zhuǎn)變。新戰(zhàn)略所需的財(cái)政資源雖然主要由政府提供，但很多計(jì)劃與項(xiàng)目的實(shí)施均依靠社會(huì)力量來完成。然而，上述各種轉(zhuǎn)變的本源在于觀念的變革，即由對(duì)毒品的“零容忍”趨向于注重政策實(shí)效性的務(wù)實(shí)主義的轉(zhuǎn)變。

二、去刑法化改革的績效考查

2001年7月以來，葡萄牙為貫徹新戰(zhàn)略相繼出臺(tái)了2001-2004、2005-2008和2009-2012年三個(gè)行動(dòng)計(jì)劃。那么，改革的績效究竟如何？本文將參照EMCDDA年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的部分評(píng)價(jià)指標(biāo)，并利用2000-2011年IDT年度報(bào)告的有關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)改革的效果予以分析。 其一，毒品的流行率，主要反應(yīng)特定時(shí)期抽樣人群的毒品使用情況。 葡萄牙曾于2001和2007年進(jìn)行過兩次全國性的抽樣調(diào)查。結(jié)果顯示，15-64歲人群2007年的長期流行率較2001年上升了4.2%，目前流行率則與2001年持平。有所不同的是，16-34歲人群及監(jiān)獄服刑人員2007年的長期流行率較2001年減少了4.9%和3.0%，而目前流行率則上升了0.2%和1.8%。從種類來看，大麻仍居于主導(dǎo)地位，其2007年的長期流行率較2001年增加了4.1%。其他毒品2007年的長期和目前流行率較2001年有小幅上升，其中可卡因是除大麻外使用最多的毒品（見圖4）。

新戰(zhàn)略實(shí)施以來，葡萄牙還針對(duì)中學(xué)生開展了抽樣調(diào)查。結(jié)果顯示，大麻也是中學(xué)生涉及最多的毒品。6-10年級(jí)學(xué)生2010年大麻、興奮劑、搖頭丸的長期流行率，均較2002年有小幅的下降，而海洛因、可卡因及LSD的長期流行率則出現(xiàn)小幅上升。另一方面，中學(xué)生中毒品的目前流行率一定程度上體現(xiàn)出小幅下行的趨勢(shì)。與2003年相比，2007年大麻的目前流行率除13和18歲抽樣學(xué)生有小幅度上升外，其他年齡段均出現(xiàn)明顯的下降（見圖5、圖6）。

毒品的泛濫也曾波及軍隊(duì)。葡萄牙的軍人主要分為職業(yè)、志愿及合同等三個(gè)類別，其中志愿與合同軍人穩(wěn)定性相對(duì)較低，毒品的使用因此更多地集中于這兩類軍人。新戰(zhàn)略出臺(tái)以來，葡萄牙每年都對(duì)各類現(xiàn)役軍人進(jìn)行毒品的抽樣檢查。結(jié)果表明，軍隊(duì)中的毒品問題發(fā)生了明顯的改觀。2001年，合同及志愿軍人的毒品抽樣尿檢呈陽性占比為6.3%，職業(yè)軍人為0.74%，綜合占比為3.7%，2010年上述檢測(cè)結(jié)果分別降至0.88%、0.04%及0.7%。

戰(zhàn)略委員會(huì)報(bào)告出臺(tái)之初，反對(duì)者顧慮最多的一是毒品消費(fèi)的失控，尤其擔(dān)心毒品在青年人群中的災(zāi)難性泛濫。二是擔(dān)心對(duì)軟硬毒品使用不加區(qū)分的去刑法化管控，將導(dǎo)致海洛因等硬毒品的急劇擴(kuò)散。 但前述數(shù)據(jù)表明，新戰(zhàn)略實(shí)施以來的毒品消費(fèi)并未發(fā)生顯著的逆轉(zhuǎn)，并且大麻仍是使用最多的毒品。從橫向?qū)用鎭砜?，葡萄牙的去刑法化改革也取得了明顯的成效。2007至2009年間，共有德國、荷蘭、奧地利、葡萄牙、瑞典五個(gè)歐盟成員國開展了全國性的毒品流行率抽樣調(diào)查，其中葡萄牙的大麻、可卡因、苯丙胺、搖頭丸等的長期流行率均為五國中最低，目前的流行率則明顯低于荷蘭，大體與德國持平。

其二，對(duì)毒品使用者的卻戒與救治。從2001年7月1日起，葡萄牙在刑事審判體系外逐步建立了由衛(wèi)生部主導(dǎo)的審查與卻戒系統(tǒng)，其核心目的是通過非刑事判罪手段來減少毒品的使用，具體的工作由分布在葡萄牙18個(gè)行政區(qū)及兩個(gè)自治區(qū)的CDT執(zhí)行。2002至2010年，CDT共接手案件57977件，裁決36662人，中止程序23439人，年均接手案件6442件，裁決4074人，中止2604人。新戰(zhàn)略出臺(tái)之初顧慮最大的一個(gè)問題是，毒品使用的去刑法化將會(huì)使CDT因涉毒人員的爆炸式增長而癱瘓，但相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明這一顧慮并未成為現(xiàn)實(shí)。2002年CDT接手案件5880件，待決1074人，2010年分別增、減至7315件和875人（見圖7）。

隨著改革的不斷深入，葡萄牙逐步建立了新的由衛(wèi)生部主導(dǎo)的救治體系，具體分為門診和入院治療兩個(gè)部分。2010年葡萄牙本土有47個(gè)門診救治中心和32個(gè)主要承擔(dān)咨詢職能的分中心。2001年，初次就診的患者為8743人，患者總?cè)藬?shù)為32064人，實(shí)施救治343538人次。2009年，初次就診的患者減少至7643人，而患者總?cè)藬?shù)及實(shí)施救治的人次分別增至38875人和614213人次。2001年以來，門診救治系統(tǒng)總體上處于相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行狀態(tài)，其中2008-2009年初次就診的患者、患者總數(shù)及救治人次均體現(xiàn)出大幅上升的趨勢(shì)，其原因在于2007年以后酒類濫用等也劃歸IDT管轄，有關(guān)的統(tǒng)計(jì)也包括了這方面的數(shù)據(jù)。

替代與維持性治療項(xiàng)目是門診救治的重要組成部分，主要由公立或與IDT締約的民營機(jī)構(gòu)及NGO等執(zhí)行。截止到2010年12月31日，共有504家診所和780家醫(yī)藥機(jī)構(gòu)參與了各類維持與替代性項(xiàng)目的實(shí)施。從有關(guān)的數(shù)據(jù)來看，新戰(zhàn)略實(shí)施以來進(jìn)入低劑量維持及替代性治療的人數(shù)始終處于緩慢上升的趨勢(shì)。2003年進(jìn)入美沙酮、低劑量維持及丁丙諾啡等項(xiàng)目的患者分別為9765人、4369人和2743人，總?cè)藬?shù)為16877人。截止到2010年12月31日，接受上述各類治療的患者分別增至16287人、6282人、4823人及27392人。人數(shù)不斷上升的主要原因一是患者總?cè)藬?shù)的增加，二是接受維持及替代性治療占患者總?cè)藬?shù)比重的上升。2003年接受維持及替代性治療的人數(shù)占實(shí)際患者（active clients）的比例為57%，2006年上升至71%，此后始終維持在70%左右。從上述各類項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行來看，美沙酮替代治療最具普遍性，約60%進(jìn)入維持及替代性項(xiàng)目的患者接受了美沙酮替代治療。

入院救治的對(duì)象為重癥成癮者。2010年葡萄牙本土共有69家專門性治療中心及13家戒毒機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)的患者實(shí)施救治。與門診救治的情況不同，入院治療的人數(shù)在經(jīng)歷2003至2006年的高峰期后總體上體現(xiàn)出穩(wěn)中有降的趨勢(shì)。2003年，治療中心及戒毒機(jī)構(gòu)共接受患者6504人，2010年減至6263人。去刑法化改革出臺(tái)之初，針對(duì)醫(yī)療救治問題主要有兩種不同的擔(dān)憂：一是認(rèn)為毒品的嚴(yán)重泛濫將導(dǎo)致大批的使用者涌入救治系統(tǒng)，從而使其最終因不堪重負(fù)而癱瘓。二是認(rèn)為IDT和CDT均沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，使用者并不必然會(huì)自愿接受救治，加強(qiáng)救治作為改革的最主要目標(biāo)之一將難以實(shí)現(xiàn)。然而，從上述各類救治數(shù)據(jù)來看，質(zhì)疑者顧慮的幾個(gè)主要問題迄今并未體現(xiàn)出失控的趨勢(shì)。

其三，對(duì)毒品危害的控制，其途徑是在大幅度開展預(yù)防性宣傳教育的同時(shí)，通過針具交換等降低艾滋病等的傳染。2001至2009年間，每年有約1300家診所等參與針具交換項(xiàng)目，9年發(fā)放針具2413.2萬套，年均達(dá)約268萬套。上述措施在預(yù)防艾滋病等方面成效顯著。2001年葡萄牙毒品使用者中有艾滋病病毒攜帶者1078人，確診病例552例，2010年分別減至149人和88例。危害控制的另一個(gè)內(nèi)容是減少涉毒死亡人數(shù)，但這方面的成效不及高危傳染性疾病的防控。依據(jù)國家法醫(yī)機(jī)構(gòu)（INML）的尸檢統(tǒng)計(jì)，2010年葡萄牙涉毒死亡高達(dá)297人，較2001年增加了17人。死亡人數(shù)的上升雖不能完全排除實(shí)際涉毒死亡總?cè)藬?shù)增加的因素，但更為直接的原因是要求對(duì)毒品致死原因?qū)嵤┦瑱z數(shù)量增加的結(jié)果。2004年INML共實(shí)施尸檢5970例，其中要求毒品檢測(cè)的1656例，涉毒死亡156例，約占要求檢測(cè)的9.4%。2010年實(shí)施尸檢6636例，要求進(jìn)行毒品檢測(cè)3185例，涉毒死亡297例，約占要求檢測(cè)的9.3%（見圖8）。

其四，刑事司法系統(tǒng)壓力的緩減。一味的嚴(yán)打不僅未能遏制毒品的泛濫，反而使公安、法院及監(jiān)獄等陷入更為被動(dòng)的境地。減少刑事司法系統(tǒng)的壓力，并將有限的資源分配到預(yù)防、救治及供應(yīng)控制等成為改革的另一大目標(biāo)。2003年法院受理涉毒案件1810起，起訴2980人，判決2236人，2010年分別降至1483起、2040人和1770人。監(jiān)獄方面的壓力也隨之得到一定的緩減。2003年葡萄牙監(jiān)獄有涉毒刑事犯3558人，囚犯總?cè)藬?shù)為13635人。2010年囚犯總數(shù)較2003年減少2022人，其中涉毒刑事犯減少1608人，其他刑事犯僅減少837人。

其五，對(duì)毒品販賣的打擊與毒品市場(chǎng)的管控。隨著新戰(zhàn)略的頒行，葡萄牙在廢除對(duì)毒品需求刑事管控的同時(shí)，又加強(qiáng)了對(duì)毒品生產(chǎn)與販賣的打擊力度。2003年警方查繳大麻、可卡因、海洛因案件為2484、988、1154件，2010年分別增至3596、1599和1462件。其中只有搖頭丸明顯下降，2010年較2003年減少了63件。同期內(nèi)查繳的毒品數(shù)量也體現(xiàn)出近似的發(fā)展趨勢(shì)。2003年查繳的大麻和可卡因?yàn)?182.4及301.7公斤，2010年增至3481.4和324.4公斤。同期內(nèi)查繳的海洛因和搖頭丸則有明顯的減少，2010年分別較2003年減少了2.5公斤和11.8萬粒。這些案件及毒品絕大多數(shù)都涉及販賣行為。2003年警方拘捕的涉毒犯罪嫌疑人5318人，其中販毒者2222人，販賣并使用者3074人，2010年分別增至6320人、2636人和3679人（見圖9）。

新戰(zhàn)略出臺(tái)之初，許多人擔(dān)心毒品使用的去刑法化將會(huì)進(jìn)一步加劇毒品供應(yīng)的管控難度。一方面，大量的毒販將會(huì)涌入葡萄牙，公安、監(jiān)獄等刑事司法系統(tǒng)將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另一方面，毒品供應(yīng)的增加將導(dǎo)致價(jià)格的下降，葡萄牙不僅會(huì)成為癮君子的天堂，同時(shí)也將成為廉價(jià)毒品的集散地。 從前述的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，這些顧慮顯然得到了一定的應(yīng)證，只是程度沒有當(dāng)初擔(dān)憂的那么嚴(yán)重。2003至2010年間，警方查獲的主要毒品案件及犯罪嫌疑人盡管體現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，但收繳的大麻、可卡因數(shù)量增幅并不大，而海洛因和搖頭丸的案件數(shù)和繳獲量都體現(xiàn)出下行的趨勢(shì)（見圖9）。價(jià)格方面的變化則相對(duì)較為明顯，2001年大麻脂、海洛因、可卡因每克價(jià)格為406、5027和5351歐元，搖頭丸每粒售價(jià)686歐元，到2010年分別降為359、3532、4600和368歐元。

代結(jié)語：影響與借鑒

早在2007年12月，“國際毒品政策聯(lián)合會(huì)”（International Drug policy Consortium）旗下的“貝克雷基金會(huì)”（Beckley Foundation），就在其第二份評(píng)估報(bào)告中總結(jié)認(rèn)為，葡萄牙的“去刑法化促進(jìn)了早期預(yù)防、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)以及相關(guān)政策的有效性及針對(duì)性，因此提高了救治效率并同時(shí)降低了海洛因等的使用及危害?！?卡圖研究所 （The Cato Institute）2009年的評(píng)估報(bào)告進(jìn)一步指出，“毒品使用在那些實(shí)施最嚴(yán)厲刑事打擊的歐盟國家中不斷上升，但葡萄牙核心人群的毒品使用卻在去刑法化的大框架內(nèi)有了絕對(duì)意義上的減少。原先分配于判罪及囚禁毒品成癮者的資源，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)移到救治項(xiàng)目的實(shí)施，這些變革以及以減害為主旨的路徑轉(zhuǎn)變，卓有成效地改善了包括涉毒死亡及傳染病的傳播等社會(huì)性疾病的狀況?！?/p>

隨著改革的進(jìn)一步深入，葡萄牙已成為國際社會(huì)廣泛關(guān)注的樣板，不僅美國、英國、法國、巴西、挪威等紛紛派出官方及非官方代表團(tuán)前往葡萄牙參觀考察，而且西班牙、愛沙尼亞、拉脫維亞等事實(shí)上已經(jīng)將純粹的個(gè)人毒品使用置于行政規(guī)約的范疇。2009年，捷克共和國幾經(jīng)周折后實(shí)現(xiàn)了規(guī)定劑量個(gè)人毒品使用的去刑法化，而其關(guān)于計(jì)量的規(guī)定則使該國成為最具自由化色彩的歐盟國家。 與此同時(shí)，葡萄牙的改革也對(duì)歐盟層面的戰(zhàn)略及政策產(chǎn)生了顯著的影響。2004年10月，衛(wèi)生部長理事會(huì)通過一項(xiàng)新的關(guān)于毒品管制的決定（Decision 2004/757/JHA），其中刻意回避了以個(gè)人使用為目的的毒品持有這一敏感問題。2012年12月，歐盟通過“2013-2020年禁毒戰(zhàn)略”，首次在控制供應(yīng)與需求兩大傳統(tǒng)政策目標(biāo)中，增加了對(duì)毒品使用者的救治及減少社會(huì)性危害等內(nèi)容。

無可否認(rèn)，葡萄牙改革的績效以及去刑法化模式本身的可持續(xù)性及可復(fù)制性，仍有待于時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。但該國歷經(jīng)十余年富有開拓性的探索，無疑為包括中國在內(nèi)的毒品挑戰(zhàn)日益加劇的國家提供了有益的借鑒。綜合前述內(nèi)容并參照葡萄牙改革的既有經(jīng)驗(yàn)，我國在治理毒品危害方面應(yīng)著力在以下幾方面尋求進(jìn)一步的突破。

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生部門的介入程度及主導(dǎo)作用。1990年由多部委組成的國家禁毒委員會(huì)成立以來，我國已形成了刑事司法、公共衛(wèi)生、宣傳教育、社會(huì)保障等多元化的毒品治理機(jī)制，并取得了顯著的成效。然而，該機(jī)制中起主導(dǎo)作用的實(shí)際是刑事司法系統(tǒng)，衛(wèi)生等其他部門更多地發(fā)揮了輔助性職能。這一主輔協(xié)調(diào)的治理機(jī)制在有效打擊毒品犯罪的同時(shí)，也面臨因毒品消費(fèi)急劇泛濫帶來的新挑戰(zhàn)。依據(jù)國家禁毒委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告，2009年我國登記吸毒人員133.5萬名，其中海洛因成癮者97.8萬名，2010年分別增至154.5萬名和106.5萬名。另一方面，截至2010年底，全國參加社區(qū)戒毒人員5.88萬名、社區(qū)康復(fù)人員8.4萬名，強(qiáng)制隔離戒毒人員21.6萬余名，合計(jì)僅占染毒者的23.2%。如此龐大并仍在急劇擴(kuò)大的一個(gè)群體，對(duì)其有效救治不僅需要司法公安系統(tǒng)的強(qiáng)制性舉措，更需要公共衛(wèi)生系統(tǒng)的深度介入，并在專業(yè)化領(lǐng)域發(fā)揮其獨(dú)有的主導(dǎo)作用。

其次，統(tǒng)協(xié)各種力量，構(gòu)建深入基層的多層次預(yù)防、救治及回歸社會(huì)服務(wù)體系。葡萄牙針對(duì)毒品需求相對(duì)有效的管控，主要依托政府引領(lǐng)并由各種社會(huì)力量組成的多層級(jí)治理體系，這一點(diǎn)對(duì)我國具有重要參考意義。毒品消費(fèi)的泛濫更多地屬于社會(huì)范疇內(nèi)的問題，對(duì)其治理既離不開官僚體系的引領(lǐng)及主導(dǎo)作用，同時(shí)也需要各種社會(huì)力量的積極參與。截至2010年底，我國藥物維持治療已擴(kuò)展到27個(gè)省的700個(gè)門診及200多個(gè)延伸服藥點(diǎn)，配備流動(dòng)服藥車28輛。 由此可見，我國已基本確立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合治理部門或禁毒委員會(huì)辦公室為具體實(shí)施部門，并由衛(wèi)生、公安、司法、民政、勞動(dòng)保障等配合協(xié)作的新機(jī)制。需要指出的是，上述管控體系仍未突破政府治理的范疇，缺乏深入社會(huì)內(nèi)部的各種非政府力量的積極介入。另一方面，在城鄉(xiāng)相對(duì)二元化割裂的現(xiàn)實(shí)條件下，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)不僅存在毒品吸食日益加劇的現(xiàn)象，同時(shí)也是政府影響力相對(duì)薄弱的區(qū)域，因此更需要各種社會(huì)力量的積極介入。

第三，構(gòu)建更具包容性的觀念認(rèn)知體系。一定程度上來看，毒品現(xiàn)象已成為現(xiàn)代社會(huì)難以完全割除的伴生性問題，而葡萄牙的治理成效實(shí)際植根于觀念的變革。2007年，葡萄牙進(jìn)一步將酒精濫用等與毒品消費(fèi)納入了統(tǒng)一的監(jiān)管體系，其主旨在于從制度變革的層面昭告社會(huì)，毒品使用者與酒精濫用者一樣屬于生理及心理上都需要救治的行為失范人。盡管將毒品的使用完全從刑事司法框架內(nèi)剝離出來，并不必然是一個(gè)最優(yōu)的路徑選擇，但毒品使用者既是行為失范人更是需要救治的“病人”，這一新的觀念不僅應(yīng)成為完善救治體系的立足點(diǎn)，同時(shí)也應(yīng)逐步成為公眾普遍接受的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，我國2008年6月實(shí)施的《中華人民共和國禁毒法》，已在一定程度上為建構(gòu)更具包容性的觀念認(rèn)知體系奠定了法律基礎(chǔ)。法案雖然明確禁止非法持有、使用麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學(xué)品，但并未對(duì)毒品使用者作出除強(qiáng)制戒毒以外的其他處罰規(guī)定。 由此可見，觀念更新基礎(chǔ)上的多層級(jí)預(yù)防、救治及再安置服務(wù)體系的建構(gòu)，將不失為有效抑制毒品消費(fèi)日益泛濫的路徑選擇。

無可否認(rèn)，葡萄牙改革的績效以及去刑法化模式本身的可持續(xù)性及可復(fù)制性，仍有待于時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。但該國歷經(jīng)十余年富有開拓性的探索，無疑為包括中國在內(nèi)的毒品挑戰(zhàn)日益加劇的國家提供了有益的借鑒。綜合前述內(nèi)容并參照葡萄牙改革的既有經(jīng)驗(yàn)，我國在治理毒品危害方面應(yīng)著力在以下幾方面尋求進(jìn)一步的突破。

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生部門的介入程度及主導(dǎo)作用。1990年由多部委組成的國家禁毒委員會(huì)成立以來，我國已形成了刑事司法、公共衛(wèi)生、宣傳教育、社會(huì)保障等多元化的毒品治理機(jī)制，并取得了顯著的成效。然而，該機(jī)制中起主導(dǎo)作用的實(shí)際是刑事司法系統(tǒng)，衛(wèi)生等其他部門更多地發(fā)揮了輔助性職能。這一主輔協(xié)調(diào)的治理機(jī)制在有效打擊毒品犯罪的同時(shí)，也面臨因毒品消費(fèi)急劇泛濫帶來的新挑戰(zhàn)。依據(jù)國家禁毒委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告，2009年我國登記吸毒人員133.5萬名，其中海洛因成癮者97.8萬名，2010年分別增至154.5萬名和106.5萬名。另一方面，截至2010年底，全國參加社區(qū)戒毒人員5.88萬名、社區(qū)康復(fù)人員8.4萬名，強(qiáng)制隔離戒毒人員21.6萬余名，合計(jì)僅占染毒者的23.2%。如此龐大并仍在急劇擴(kuò)大的一個(gè)群體，對(duì)其有效救治不僅需要司法公安系統(tǒng)的強(qiáng)制性舉措，更需要公共衛(wèi)生系統(tǒng)的深度介入，并在專業(yè)化領(lǐng)域發(fā)揮其獨(dú)有的主導(dǎo)作用。

其次，統(tǒng)協(xié)各種力量，構(gòu)建深入基層的多層次預(yù)防、救治及回歸社會(huì)服務(wù)體系。葡萄牙針對(duì)毒品需求相對(duì)有效的管控，主要依托政府引領(lǐng)并由各種社會(huì)力量組成的多層級(jí)治理體系，這一點(diǎn)對(duì)我國具有重要參考意義。毒品消費(fèi)的泛濫更多地屬于社會(huì)范疇內(nèi)的問題，對(duì)其治理既離不開官僚體系的引領(lǐng)及主導(dǎo)作用，同時(shí)也需要各種社會(huì)力量的積極參與。截至2010年底，我國藥物維持治療已擴(kuò)展到27個(gè)省的700個(gè)門診及200多個(gè)延伸服藥點(diǎn)，配備流動(dòng)服藥車28輛。 由此可見，我國已基本確立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合治理部門或禁毒委員會(huì)辦公室為具體實(shí)施部門，并由衛(wèi)生、公安、司法、民政、勞動(dòng)保障等配合協(xié)作的新機(jī)制。需要指出的是，上述管控體系仍未突破政府治理的范疇，缺乏深入社會(huì)內(nèi)部的各種非政府力量的積極介入。另一方面，在城鄉(xiāng)相對(duì)二元化割裂的現(xiàn)實(shí)條件下，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)不僅存在毒品吸食日益加劇的現(xiàn)象，同時(shí)也是政府影響力相對(duì)薄弱的區(qū)域，因此更需要各種社會(huì)力量的積極介入。

第三，構(gòu)建更具包容性的觀念認(rèn)知體系。一定程度上來看，毒品現(xiàn)象已成為現(xiàn)代社會(huì)難以完全割除的伴生性問題，而葡萄牙的治理成效實(shí)際植根于觀念的變革。2007年，葡萄牙進(jìn)一步將酒精濫用等與毒品消費(fèi)納入了統(tǒng)一的監(jiān)管體系，其主旨在于從制度變革的層面昭告社會(huì)，毒品使用者與酒精濫用者一樣屬于生理及心理上都需要救治的行為失范人。盡管將毒品的使用完全從刑事司法框架內(nèi)剝離出來，并不必然是一個(gè)最優(yōu)的路徑選擇，但毒品使用者既是行為失范人更是需要救治的“病人”，這一新的觀念不僅應(yīng)成為完善救治體系的立足點(diǎn)，同時(shí)也應(yīng)逐步成為公眾普遍接受的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，我國2008年6月實(shí)施的《中華人民共和國禁毒法》，已在一定程度上為建構(gòu)更具包容性的觀念認(rèn)知體系奠定了法律基礎(chǔ)。法案雖然明確禁止非法持有、使用麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學(xué)品，但并未對(duì)毒品使用者作出除強(qiáng)制戒毒以外的其他處罰規(guī)定。 由此可見，觀念更新基礎(chǔ)上的多層級(jí)預(yù)防、救治及再安置服務(wù)體系的建構(gòu)，將不失為有效抑制毒品消費(fèi)日益泛濫的路徑選擇。

無可否認(rèn)，葡萄牙改革的績效以及去刑法化模式本身的可持續(xù)性及可復(fù)制性，仍有待于時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。但該國歷經(jīng)十余年富有開拓性的探索，無疑為包括中國在內(nèi)的毒品挑戰(zhàn)日益加劇的國家提供了有益的借鑒。綜合前述內(nèi)容并參照葡萄牙改革的既有經(jīng)驗(yàn)，我國在治理毒品危害方面應(yīng)著力在以下幾方面尋求進(jìn)一步的突破。

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生部門的介入程度及主導(dǎo)作用。1990年由多部委組成的國家禁毒委員會(huì)成立以來，我國已形成了刑事司法、公共衛(wèi)生、宣傳教育、社會(huì)保障等多元化的毒品治理機(jī)制，并取得了顯著的成效。然而，該機(jī)制中起主導(dǎo)作用的實(shí)際是刑事司法系統(tǒng)，衛(wèi)生等其他部門更多地發(fā)揮了輔助性職能。這一主輔協(xié)調(diào)的治理機(jī)制在有效打擊毒品犯罪的同時(shí)，也面臨因毒品消費(fèi)急劇泛濫帶來的新挑戰(zhàn)。依據(jù)國家禁毒委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告，2009年我國登記吸毒人員133.5萬名，其中海洛因成癮者97.8萬名，2010年分別增至154.5萬名和106.5萬名。另一方面，截至2010年底，全國參加社區(qū)戒毒人員5.88萬名、社區(qū)康復(fù)人員8.4萬名，強(qiáng)制隔離戒毒人員21.6萬余名，合計(jì)僅占染毒者的23.2%。如此龐大并仍在急劇擴(kuò)大的一個(gè)群體，對(duì)其有效救治不僅需要司法公安系統(tǒng)的強(qiáng)制性舉措，更需要公共衛(wèi)生系統(tǒng)的深度介入，并在專業(yè)化領(lǐng)域發(fā)揮其獨(dú)有的主導(dǎo)作用。

其次，統(tǒng)協(xié)各種力量，構(gòu)建深入基層的多層次預(yù)防、救治及回歸社會(huì)服務(wù)體系。葡萄牙針對(duì)毒品需求相對(duì)有效的管控，主要依托政府引領(lǐng)并由各種社會(huì)力量組成的多層級(jí)治理體系，這一點(diǎn)對(duì)我國具有重要參考意義。毒品消費(fèi)的泛濫更多地屬于社會(huì)范疇內(nèi)的問題，對(duì)其治理既離不開官僚體系的引領(lǐng)及主導(dǎo)作用，同時(shí)也需要各種社會(huì)力量的積極參與。截至2010年底，我國藥物維持治療已擴(kuò)展到27個(gè)省的700個(gè)門診及200多個(gè)延伸服藥點(diǎn)，配備流動(dòng)服藥車28輛。 由此可見，我國已基本確立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合治理部門或禁毒委員會(huì)辦公室為具體實(shí)施部門，并由衛(wèi)生、公安、司法、民政、勞動(dòng)保障等配合協(xié)作的新機(jī)制。需要指出的是，上述管控體系仍未突破政府治理的范疇，缺乏深入社會(huì)內(nèi)部的各種非政府力量的積極介入。另一方面，在城鄉(xiāng)相對(duì)二元化割裂的現(xiàn)實(shí)條件下，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)不僅存在毒品吸食日益加劇的現(xiàn)象，同時(shí)也是政府影響力相對(duì)薄弱的區(qū)域，因此更需要各種社會(huì)力量的積極介入。

第三，構(gòu)建更具包容性的觀念認(rèn)知體系。一定程度上來看，毒品現(xiàn)象已成為現(xiàn)代社會(huì)難以完全割除的伴生性問題，而葡萄牙的治理成效實(shí)際植根于觀念的變革。2007年，葡萄牙進(jìn)一步將酒精濫用等與毒品消費(fèi)納入了統(tǒng)一的監(jiān)管體系，其主旨在于從制度變革的層面昭告社會(huì)，毒品使用者與酒精濫用者一樣屬于生理及心理上都需要救治的行為失范人。盡管將毒品的使用完全從刑事司法框架內(nèi)剝離出來，并不必然是一個(gè)最優(yōu)的路徑選擇，但毒品使用者既是行為失范人更是需要救治的“病人”，這一新的觀念不僅應(yīng)成為完善救治體系的立足點(diǎn)，同時(shí)也應(yīng)逐步成為公眾普遍接受的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，我國2008年6月實(shí)施的《中華人民共和國禁毒法》，已在一定程度上為建構(gòu)更具包容性的觀念認(rèn)知體系奠定了法律基礎(chǔ)。法案雖然明確禁止非法持有、使用麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學(xué)品，但并未對(duì)毒品使用者作出除強(qiáng)制戒毒以外的其他處罰規(guī)定。 由此可見，觀念更新基礎(chǔ)上的多層級(jí)預(yù)防、救治及再安置服務(wù)體系的建構(gòu)，將不失為有效抑制毒品消費(fèi)日益泛濫的路徑選擇。