臧建國

內(nèi)容摘要：司法模式、戰(zhàn)爭模式、治理模式是三種應(yīng)對恐怖主義犯罪的模式。司法模式把恐怖主義界定為一種犯罪行為。為此反恐是偵查破案與打擊犯罪的問題。此模式核心是恢復(fù)法律的權(quán)威，維護(hù)社會治安秩序。戰(zhàn)爭模式把恐怖主義界定為一種戰(zhàn)爭行為。為此反恐是打敗或消滅敵人、取得戰(zhàn)爭勝利的問題。此模式核心是打擊、殲滅恐怖分子并取得戰(zhàn)爭勝利。治理模式把恐怖主義界定為國家安全治理方面的缺失、低效或失敗及導(dǎo)致的對民眾安全服務(wù)的缺失與低效。為此反恐是加強(qiáng)和改善有關(guān)恐怖主義問題的治理，以提供更有效的安全服務(wù)。此模式核心是塑造一種安全環(huán)境。治理模式對于恐怖主義及反恐問題界定不同于戰(zhàn)爭模式、司法模式。這種界定具有決定性影響。其直接決定這三種反恐模式在視野、目標(biāo)、思路、標(biāo)準(zhǔn)、力量、措施與手段、時間維度、戰(zhàn)略角度、精神層面等方面的不同。

關(guān)鍵詞：恐怖主義犯罪；司法模式；戰(zhàn)爭模式；治理模式

彈指一揮間，“9·11”事件已過了十多年?？植乐髁x犯罪活動盡管遇到世界各國的聯(lián)合抵制和打擊，但其發(fā)展態(tài)勢在世界范圍內(nèi)并沒有從根本上得到抑制或扭轉(zhuǎn)，而在某些國家和地區(qū)卻不斷呈現(xiàn)猖獗之勢。雖然各國的反恐怖政策，在涉及的范圍、內(nèi)容等方面有些存在一些相似之處，但是由于對恐怖主義定義、威脅性質(zhì)認(rèn)識的不同，對反恐基本方法與手段選擇的不同，再加上其他具體因素，各國或一國在不同時期的反恐思路、政策、對策等方面常常也存在著一定差異。

為了更好地概括與分析這些不同的反恐做法，筆者將其歸類為不同的恐怖主義犯罪應(yīng)對模式。司法模式、戰(zhàn)爭模式、治理模式是三種應(yīng)對模式。

一、應(yīng)對恐怖犯罪的司法模式與戰(zhàn)爭模式

（一）概念

司法模式又稱警察模式，即警察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)通過偵查、逮捕、起訴、審判恐怖主義分子，將其繩之以法，投入監(jiān)獄，將其涉恐資產(chǎn)凍結(jié)等方式的應(yīng)對恐怖犯罪的模式。其主要是把恐怖主義界定為一種嚴(yán)重危害國家安全與社會穩(wěn)定的犯罪行為。為此，反恐首先是偵查破案與打擊犯罪的問題。這種模式的核心是恢復(fù)法律的權(quán)威，以維護(hù)社會治安秩序。

戰(zhàn)爭模式即國家軍事力量通過軍事打擊，將恐怖分子予以完全消滅，將恐怖分子訓(xùn)練營地予以徹底摧毀等方式的應(yīng)對恐怖犯罪的模式。其主要是把恐怖主義界定為一種戰(zhàn)爭行為。為此，反恐首先被認(rèn)為是打敗或消滅敵人、取得戰(zhàn)爭勝利的問題。這種模式的核心是打擊、殲滅恐怖分子并取得戰(zhàn)爭勝利。

“9· 11”事件之前，相對而言，世界各國在應(yīng)對恐怖犯罪時，司法模式是一種主導(dǎo)模式。20世紀(jì)60年代末興起的恐怖主義浪潮一度引起世界范圍的震驚與關(guān)注，大部分國家在震驚消退后，基本上采用警察與司法機(jī)構(gòu)依據(jù)正常、合法的程序來應(yīng)對恐怖主義犯罪問題，如通過修訂相關(guān)法律、法規(guī)，監(jiān)視、抓捕、起訴、審判、羈押恐怖分子，取締和解散恐怖組織等。這些措施在一定程度上取得了一定效果。當(dāng)然，在那個時期，俄羅斯、以色列等國家的反恐政策也曾接近于戰(zhàn)爭模式。美國則對于國際、國內(nèi)恐怖主義采用區(qū)別對待的做法。對于在外部的恐怖主義，則被視為國家安全問題。里根政府曾公開宣布恐怖主義是一種戰(zhàn)爭行為，在“9 · 11”之前，美國就曾以打擊恐怖主義為名發(fā)動過多次武力打擊。 對于國內(nèi)的恐怖主義，主要采用司法模式，聯(lián)邦調(diào)查局等是應(yīng)對恐怖主義的主要機(jī)構(gòu)，特別是在20世紀(jì)80年代中期，國會通過相關(guān)立法，明確將恐怖主義定義為犯罪后，聯(lián)邦調(diào)查局發(fā)揮了更重要的作用。

在冷戰(zhàn)結(jié)束前，司法模式大體上還是有效和足夠的。如在西歐、美國，在司法機(jī)構(gòu)的打擊下，許多恐怖分子要么被抓入獄，要么被擊斃，要么自殺，要么放棄恐怖主義活動。80年代后，這些地區(qū)內(nèi)的恐怖主義，特別是本土恐怖主義組織的活動，大多受到了有力的遏制，其影響已大為降低。

“9 · 11”事件顯示，恐怖主義已經(jīng)轉(zhuǎn)化為某種戰(zhàn)爭；恐怖主義雖然被視為是一種犯罪行為，但其不再是普通的犯罪，而是對國際和平、穩(wěn)定與國家安全有重要影響的犯罪行為?！? · 11”后安理會通過的第1368和1373號決議，明確宣布恐怖主義對“國際和平與安全構(gòu)成威脅”，甚至宣布被襲擊國（美國）可因此根據(jù)“單獨(dú)或集體自衛(wèi)的固有權(quán)利”采取行動，而援引這種自衛(wèi)權(quán)利無疑就意味著必定會采取戰(zhàn)爭行動。為此“9 · 11”事件后，在美國布什政府的全球反恐戰(zhàn)爭的影響與推動下，戰(zhàn)爭模式似乎成了世界反恐主導(dǎo)而又正確的模式。

（二）兩種模式效果的評價

由此可見，司法與戰(zhàn)爭這兩種模式在看待恐怖主義的角度以及反恐怖主義的目的、依靠力量、方式方法等都是不同的。那么，這兩種模式的效果如何呢？

對于司法模式，羅納德·科瑞林斯頓認(rèn)為，這種反恐模式有消除恐怖主義行為合法性、讓恐怖主義變成是不可接受手段的教育功能、通過懲罰進(jìn)行威懾懲戒恐怖分子、感化改造恐怖分子、使恐怖行為體喪失行動能力等諸方面的優(yōu)點(diǎn)。

事實(shí)上，當(dāng)恐怖主義造成的傷亡或損失及其帶來的危害相對有限的時候，對于一個國家特別是一個法治國家來說，用司法模式來應(yīng)對其境內(nèi)的恐怖主義，是一個很自然的選擇。聯(lián)合國《恐怖主義問題宣言》宣稱：“一切形式的恐怖主義，無論何處、何人所為，均是不容辯解的犯罪行為?！睆膰H層面上來講，恐怖主義被視為是一種刑事犯罪，就反恐怖犯罪來說，是一個很大的進(jìn)步。最初，恐怖主義常常與反帝、反殖民、爭取民族解放等聯(lián)系在一起，為此對于其含義和合法性，不同國家或集團(tuán)往往存在著較嚴(yán)重的分歧?？植乐髁x犯罪往往是出于政治動機(jī)的，為此，恐怖分子往往以受到政治迫害為由為自己辯護(hù)和尋求庇護(hù)。而且，恐怖主義的這種政治性，使其很容易與各種政治斗爭聯(lián)系在一起。一些國家也根據(jù)自身利益采取不同的立場，利用恐怖主義或反恐來實(shí)現(xiàn)自己的其他目的。加上國際法規(guī)定的政治犯不引渡的存在，恐怖分子往往以此為借口不被引渡而輕易可以逃避懲罰。這些使得國際合作反恐面臨很大困難。將恐怖主義看作是刑事犯罪，并確定了“要么起訴要么審判”的原則，即國家對于其境內(nèi)的恐怖分子要么按照本國法律對其起訴、審判，要么就引渡到遭受其襲擊的國家進(jìn)行起訴審判，會大大統(tǒng)一了國際社會對于反恐怖主義的立場，使恐怖主義失去了合法性，并促進(jìn)了各國在反恐領(lǐng)域上的合作。對于恐怖分子或起訴或引渡，事實(shí)上成為聯(lián)合國反恐公約和有關(guān)反恐決議中一再重申的立場與原則。在各個地區(qū)的國際反恐合作中，也大都引用了此立場與原則。

隨著恐怖主義威脅的增加，司法模式不再能夠有效應(yīng)對新的恐怖主義威脅?！? · 11”襲擊強(qiáng)烈地顯示和證明了這種模式的不足，有力地推動了此后反恐從司法模式向戰(zhàn)爭模式的傾斜。傳統(tǒng)上國家安全事務(wù)被置于優(yōu)先、緊急的地位，一般司法往往不涵蓋國家安全領(lǐng)域事務(wù)。隨著恐怖主義在國家安全議程中的上升，警察與司法機(jī)構(gòu)逐漸讓位于傳統(tǒng)國家安全的核心手段武力。

司法模式是一種被動反應(yīng)式的模式，通常是警察或司法機(jī)關(guān)在恐怖犯罪發(fā)生后才做出的反應(yīng)，而不是在發(fā)生前就積極尋求介入；其行動往往局限于將犯罪分子繩之以法，抓捕歸案，恢復(fù)原有的秩序。假若恐怖主義威脅十分有限，事后反應(yīng)還能勉強(qiáng)接受的話，這種模式還可以采用。當(dāng)恐怖主義威脅十分嚴(yán)重，尤其是當(dāng)恐怖分子實(shí)施大規(guī)模殺傷性犯罪行為已造成巨大損失的情況下，這種事后反應(yīng)的司法模式就不適合了。

通常在司法程序中對于證據(jù)有嚴(yán)格的要求?？植乐髁x事件通常都是秘密策劃、精心組織的，難以獲得相關(guān)證據(jù)。很多恐怖分子雖然構(gòu)成威脅，卻可能缺乏確鑿的證據(jù)而無法被逮捕?；蚣词贡淮兑搽y以被判刑。出現(xiàn)過恐怖分子被捕后，卻因缺乏有力的證據(jù)，不得不被釋放；釋放后的這些人很快又從事恐怖主義活動的不少案例。在正常司法程序中，對于被告或嫌疑人的權(quán)利都有嚴(yán)格的保護(hù)，如嫌疑人有權(quán)利保持沉默，不應(yīng)受到酷刑等；恐怖分子則容易利用這些權(quán)利，阻止司法機(jī)構(gòu)獲得對己不利證據(jù)；而司法機(jī)構(gòu)通過一些秘密手段或不合法手段獲得的證據(jù)，在法庭上可能無法使用。

另外，司法模式還存在其他缺陷：

首先，司法模式程序復(fù)雜，過程漫長，往往持續(xù)時間太久，可能無法滿足反恐中堅(jiān)決打擊和快速反應(yīng)的需要。其次，在正常狀況下，為了保障公民的權(quán)利，法律對于情報機(jī)構(gòu)等情報收集手段、范圍、情報共享、情報使用等都有比較嚴(yán)格的規(guī)定。有些規(guī)定對于及早發(fā)現(xiàn)、挫敗恐怖主義陰謀和打擊恐怖分子是不利的。第三，司法模式對于證據(jù)的要求，可能會不利于情報工作。如正常司法中要求證據(jù)要有清晰的來源說明、要有證人等，這些可能會造成情報泄露和危及線人的安全。第四，有的時候，為獲得更重要的證據(jù)，需要與一些犯罪嫌疑人做一定的交易，包括對其不起訴等；或者暫時不對其進(jìn)行抓捕與審判。司法模式對這些問題時往往不會考慮這些，從而可能不利于更好地保護(hù)國家安全或應(yīng)對恐怖威脅 。第五，審判與關(guān)押恐怖分子可能會帶來一些問題。如恐怖分子可能利用審判，大肆宣傳其主張，譴責(zé)對手。即使被捕入獄，也可能通過發(fā)起各種斗爭如絕食等，來宣傳主張，吸引關(guān)注，招募成員，甚至組織策劃獄外的恐怖襲擊活動。第六，對國外的恐怖分子實(shí)施抓捕、審判方面存在一定困難，而引渡就更為困難。

可戰(zhàn)爭模式會被認(rèn)為沒有上述缺陷。如果恐怖主義被界定為戰(zhàn)爭，恐怖分子被作為敵人，就能夠直接動用軍事力量進(jìn)行快速、及時和有力的打擊，消滅恐怖分子及其設(shè)施。這也就沒有司法模式中對于證據(jù)、程序等方面的要求與限制。另外，戰(zhàn)爭能夠大大震懾恐怖分子及向其提供幫助的行為體，向國際社會彰顯反恐的決心與意志，這對于開展反恐動員和增加反恐一方的士氣等是非常有利的。

當(dāng)然，戰(zhàn)爭模式也存在不少缺陷：

首先，戰(zhàn)爭有巨大風(fēng)險，包含不確定性。在國內(nèi)發(fā)動反恐戰(zhàn)爭更多的可能是淪為政府鎮(zhèn)壓和打擊異己力量或?qū)崿F(xiàn)自己專制統(tǒng)治的借口，而不是真正應(yīng)對恐怖威脅。紐約、華盛頓等地隱藏著恐怖分子，并且準(zhǔn)備實(shí)施恐怖襲擊，但美國政府因此發(fā)動戰(zhàn)爭，去轟炸這些城市無疑是荒唐的、毫無意義的。其次，戰(zhàn)爭對于打擊恐怖主義來說不是必要的也不是有效的手段。目前恐怖組織已成為一種松散的、分權(quán)式的網(wǎng)絡(luò)水平結(jié)構(gòu)。在這種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中，即使一個環(huán)節(jié)遭到破壞，其他環(huán)節(jié)也不會受到影響，因而具有很強(qiáng)的生命力 。第三，政府可能會以處于戰(zhàn)爭緊急狀態(tài)為由，侵犯人權(quán)、為所欲為、踐踏法制，掩蓋其他的不當(dāng)意圖與行為。第四，將恐怖分子看作是戰(zhàn)士，就會增加恐怖分子及戰(zhàn)爭行為的合法性，提升其地位和吸引力，給反恐怖一方在抓捕、關(guān)押、起訴和審判恐怖分子上制造障礙。第五，導(dǎo)致暴力濫用，帶來的傷亡和其它消極后果在一定程度上超過了恐怖主義本身。如近幾年有些美軍在伊拉克、阿富汗等地屠殺貧民等。濫用暴力往往制造更多的不公、混亂與沖突，導(dǎo)致更多的恐怖襲擊。恐怖分子是殺不盡的，相反，殘酷地打擊甚至可能產(chǎn)生更多的恐怖分子?！?·11”事件之前，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等地發(fā)生的恐怖襲擊比較少，美國反恐戰(zhàn)爭后，目前這些國家的恐怖襲擊事件約占全世界一半之多。第六，戰(zhàn)爭模式僅僅看到恐怖分子與暴力恐怖本身，而忽視為什么會出現(xiàn)恐怖活動及這些活動產(chǎn)生、運(yùn)行和產(chǎn)生影響的環(huán)境與條件。這種模式主要關(guān)注恐怖分子及暴力活動的打擊報復(fù)，而不關(guān)注在暴力恐怖發(fā)生前如何將其制止或從根本上使恐怖分子放棄恐怖活動。第七，恐怖主義威脅長期存在且無法根除。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，軍事干預(yù)很少能成功地阻止恐怖主義、終結(jié)恐怖主義威脅，只能暫時地破壞恐怖組織和相關(guān)恐怖主義網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象是：直接軍事干預(yù)帶來了短期的勝利，但是卻在長期內(nèi)是不成功的，甚至可能帶來更嚴(yán)重的危險與威脅 。

恐怖主義的確已成為國家安全問題，但是這種恐怖主義威脅不同于傳統(tǒng)國家安全威脅，而是一種新的國家安全威脅。應(yīng)對恐怖主義，既不能將其作為一般的治安問題來處理，主要采取司法模式，又不能把它等同于傳統(tǒng)國家安全威脅，主要依靠戰(zhàn)爭模式來應(yīng)對。

為此，筆者嘗試用治理模式來應(yīng)對恐怖主義犯罪問題。

二、恐怖主義犯罪治理模式

（一）概念

作為對“統(tǒng)治”范式的話語替代，世界銀行于 1989 年首次使用“治理危機(jī)”一詞后，“治理”便作為時興的話語流行于西方眾多的語境之中。正如杰索普所言“過去 15 年來，治理在許多的語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語” 。在今天，“治理”一詞已在諸多學(xué)科中被廣泛運(yùn)用，成為一股普遍的潮流。在討論、分析全球性問題、國際安全與和平、地區(qū)與國家的發(fā)展等的時候，“治理”這個概念經(jīng)常被提到。在這種發(fā)展問題與安全問題日益交融的情況下，“治理”在安全領(lǐng)域中開始使用。

恐怖犯罪的治理模式，即多種或多層次行為體通過政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化司法、軍事等領(lǐng)域的措施與手段的協(xié)調(diào)配合，以逐步消除恐怖主義威脅，塑造一種不利于恐怖主義存在與運(yùn)行的安全環(huán)境的應(yīng)對恐怖犯罪的模式。在治理模式中，恐怖主義問題被界定為治理特別是國家安全治理方面的缺失、低效或失敗，以及由此導(dǎo)致的對于民眾安全服務(wù)的缺失與低效。為此，反恐就是要加強(qiáng)和改善有關(guān)恐怖主義問題的治理，以提供更為有效的安全服務(wù)。這種模式的核心是塑造一種安全環(huán)境。

需要注意的是，治理不但包括國內(nèi)治理，還包括通過外交與國際合作、國際組織等開展的國際治理；不但包括政府對有關(guān)恐怖主義的治理，還包括對于政府應(yīng)對恐怖主義的組織、手段與力量、制度、程序等的內(nèi)部治理。

（二）治理模式與司法模式、戰(zhàn)爭模式之比較

前文所述，司法模式把恐怖主義界定為一種嚴(yán)重危害國家安全與社會穩(wěn)定的犯罪行為；戰(zhàn)爭模式把恐怖主義界定為一種戰(zhàn)爭行為。由此可見，恐怖犯罪的治理模式對于恐怖主義及反恐問題界定，是不同于戰(zhàn)爭模式或司法模式的。這種界定，具有決定性的影響，其直接決定這三種反恐模式在視野、目標(biāo)、思路、標(biāo)準(zhǔn)、力量、措施與手段等方面的不同。

首先，治理模式在反恐視野上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

治理模式認(rèn)為，恐怖主義及其運(yùn)行、影響，不能只歸咎于某些有惡意的個人或組織以及蓄意實(shí)施的暴力行動?？植乐髁x產(chǎn)生、運(yùn)行與影響有著更為廣泛、更為深刻的背景。在恐怖主義威脅日益增長的情況下，只是在襲擊發(fā)生后或事態(tài)出現(xiàn)后才作出反應(yīng)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；反應(yīng)僅僅針對恐怖襲擊及恐怖分子本身，亦遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；從某種角度可以說，襲擊發(fā)生后，抓獲、殺死恐怖主義分子意義不大。故此，治理模式強(qiáng)調(diào)反恐的核心在于塑造一種安全環(huán)境，并不是僅僅為了懲罰恐怖分子或滿足于暫時沒有發(fā)生恐怖主義暴力。在這種環(huán)境下，不僅有利于及時發(fā)現(xiàn)、防范、挫敗恐怖襲擊，而且當(dāng)恐怖襲擊后，能夠及時作出反應(yīng)，盡量將其造成的損失降到最低，并將責(zé)任者繩之以法。這種環(huán)境下有利于鏟除恐怖主義存在的士壤，竭力使各種不滿、矛盾與沖突能夠得到及時、有效的解決。在這種環(huán)境下，政府等機(jī)構(gòu)防范與應(yīng)對恐怖主義威脅的能力大大提高，國家、社會與人們以更小的代價享受和感受到更多的安全。

從這些可以看出，相對于司法模式與戰(zhàn)爭模式來說，治理模式看待恐怖主義及反恐的視野更為廣闊，其反恐也更積極主動，更有進(jìn)攻性。因此，這里的治理，不僅包括對于恐怖主義襲擊本身相關(guān)問題的治理，還包括對于恐怖主義產(chǎn)生、運(yùn)作環(huán)境的治理；不僅包括對于恐怖主義問題的治理，還包括對政府應(yīng)對、處理這些問題能力的治理。

其次，治理模式在反恐目標(biāo)上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

治理模式下，反恐追求的目標(biāo)是減少、降低恐怖主義威脅，提供高效、細(xì)致、靈活、友好的安全服務(wù)，滿足國家和社會在反恐方面的安全需要。為此，治理模式中的反恐不滿足于只是消滅敵人，不滿足于只是暫時免遭暴力恐怖威脅，也不滿足于僅僅是恢復(fù)社會治安秩序和懲處恐怖分子。這種模式還強(qiáng)調(diào)通過治理，能夠獲得國泰民安及社會的長治久安，強(qiáng)調(diào)以高效的方式獲得這種安全。并且，這種模式所帶來的消極影響也是最低的，或者說這種服務(wù)是比較友好的。如在防范恐怖分子對于城市公交、地鐵、輪船、飛機(jī)及車站、碼頭、機(jī)場等交通場所的攻擊同時，盡可能減少相關(guān)措施對于人們出行造成的不便。大規(guī)模禁止言論傳播、禁止個人流動、禁止集會、游行、示威等措施，短期內(nèi)有助于抑制恐怖主義威脅，但這種措施無疑是不友好的。靈活、細(xì)致要求反恐并不只是滿足于國家生存環(huán)境不受到威脅，滿足于政府可以免遭暴力的威脅，反恐還需要充分關(guān)注利益相關(guān)方的利益、權(quán)利與訴求，盡量滿足不同行為體在安全方面的需求。不但要保障人們的生命、財產(chǎn)安全，還需要關(guān)注恐怖主義襲擊對于人們心理上的沖擊，關(guān)注人們在相關(guān)事件中的知情權(quán)等。

第三，治理模式在反恐思路上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

在司法模式與戰(zhàn)爭模式中，恐怖主義問題之所以存在，在很大程度上首先被歸結(jié)為是因?yàn)榉缸锓肿?、敵人等的存在，為此，反恐的核心是要首先?zhàn)勝、清除或解決這些人員。這種更多是基于簡單道德判斷的思路忽視了恐怖主義是“歷史中一個平常的和反復(fù)出現(xiàn)的主題”，拒絕承認(rèn)問題的復(fù)雜性。 而治理模式中，承認(rèn)恐怖主義存在是復(fù)雜社會現(xiàn)實(shí)的一部分，而不單純是“黑白”對抗問題。

治理模式把恐怖主義的產(chǎn)生看作是由多種因素造成的，而并不只是因?yàn)槟承┛植婪肿拥拇嬖?。因此，反恐并不能僅僅停留在處理這些恐怖分子，更重要的是對影響恐怖主義產(chǎn)生與運(yùn)作的多種因素的處理。其思路就在于通過治理來塑造一種不利于恐怖主義產(chǎn)生與運(yùn)作的環(huán)境，并獲得一種能夠有效防范、挫敗、處理恐怖襲擊的能力。

第四，治理模式在反恐標(biāo)準(zhǔn)上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

治理模式中仍然包括對恐怖行為體的抓捕、起訴、審判，甚至包括對恐怖主義行為體的軍事打擊；但對恐怖主義分子的偵查、抓捕、起訴、審判或是打擊、消滅，并不是目的本身。而且，打擊恐怖分子只是眾多治理手段與方法中的一種；使用何種手段與方法，如何使用這些手段與方法，以及各種手段與方法的優(yōu)越性等，不是以是否能夠消滅恐怖分子為標(biāo)準(zhǔn)，而是以是否能夠解除恐怖主義威脅，改善和加強(qiáng)對恐怖主義的治理為標(biāo)準(zhǔn)。治理模式中，反恐行動勝利與否的標(biāo)準(zhǔn)是在整個社會環(huán)境中減少了多少恐怖分子滋生的基礎(chǔ)，其追求的是降低恐怖威脅、消除恐怖隱患。而影響這種威脅或隱患的因素要遠(yuǎn)比審判或殺死恐怖分子復(fù)雜得多。治理模式認(rèn)為對于恐怖分子并不是只有打擊、消滅一種可能，包括在一定條件下，恐怖分子能夠放棄恐怖手段，重新回歸正常生活；一些恐怖組織放棄恐怖手段采取合法的和平手段來表達(dá)訴求。

第五，治理模式在反恐力量上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

治理模式強(qiáng)調(diào)多種或多層次行為體的參與、協(xié)調(diào)與配合。國家仍然是反恐的首要責(zé)任者，但是，參與的部門不再僅僅局限于軍事部門或司法機(jī)構(gòu)等，而是強(qiáng)調(diào)整體國家機(jī)構(gòu)的協(xié)作與配合。治理模式還強(qiáng)調(diào)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、各種非政府組織、行業(yè)協(xié)會、宗教組織、社區(qū)、公民個人以及其他國家和國際組織在反恐中的作用。對恐怖主義的治理，必定是這些行為體共同參與、協(xié)商、合作等的結(jié)果。

第六，治理模式在反恐措施與手段上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

治理模式中，反恐所使用的措施與手段涉及的領(lǐng)域很豐富。盡管治理模式中，暴力等強(qiáng)制性措施依然是必要的，但是，其優(yōu)先性與重要性并不總是排在前列。治理模式認(rèn)為“簡單的對策不能構(gòu)成一項(xiàng)有效的反恐怖主義政策。反恐怖主義政策必須有許多要素。” 治理模式強(qiáng)調(diào)多種措施、手段的相互協(xié)調(diào)、配合作用的重要性。這些措施與手段不僅局限于軍事、司法等領(lǐng)域，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、科技、教育、文化、外交、宣傳等很多領(lǐng)域。治理模式試圖通過這些各個領(lǐng)域中的措施與手段的協(xié)調(diào)與配合，全面營造一個讓恐怖主義威脅及生存空間壓縮到最低限度的環(huán)境。

第七，治理模式在反恐時間維度上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

在時間維度上，這種模式意味著反恐不單是對恐怖襲擊等某種緊急事態(tài)的反應(yīng)，不只是包括在這些狀態(tài)下的一種短期做法。治理模式下，反恐涵蓋恐怖襲擊發(fā)生前、恐怖襲擊發(fā)生時以及襲擊發(fā)生后的各個階段。既包括緊急事態(tài)下的某些特殊型的臨時措施，也包括大量常態(tài)化的日常工作與措施；并且，對于反恐中各種政策的評估既要看到其短期后果還要看到其長遠(yuǎn)影響。

第八，治理模式在反恐戰(zhàn)略角度上不同于司法模式與戰(zhàn)爭模式。

治理模式強(qiáng)調(diào)，反恐只是國家或政府面臨的諸多問題中的一個問題。因此，其在整個政府議程中的位置、資源的投入、政策等都必須考慮國家整體利益與戰(zhàn)略；反恐必須與其他問題上的工作議程相互配合、協(xié)調(diào)，納入國家整個戰(zhàn)略的統(tǒng)一考慮與統(tǒng)領(lǐng)下。事實(shí)上，反恐涉及各種手段、力量與領(lǐng)域，其它問題的治理也必然會影響到對于恐怖主義的治理。

從國家整體的利益、議程與戰(zhàn)略等角度來處理恐怖主義問題，將不僅有助于尋求更豐富、更全面地應(yīng)對恐怖主義的措施與方法；通過對恐怖主義問題的治理與對其他問題的治理的相互協(xié)調(diào)、配合，還能夠更經(jīng)濟(jì)、更有效地應(yīng)對恐怖主義。而且，只有從這種國家整體戰(zhàn)略與利益的角度來考慮和開展反恐，才可以避免反恐行動損害國家在其他方面的利益與戰(zhàn)略，反恐才是可持續(xù)的。

另外，治理模式強(qiáng)調(diào)正如在其他領(lǐng)域的治理一樣，政府在反恐上必須遵守相關(guān)法律；注意投入與產(chǎn)出的平衡；注意反恐行動與社會的基本價值規(guī)范保持一致，并注意反恐行動可能的潛在負(fù)面后果。

第九，治理模式在反恐精神層面上不同于與戰(zhàn)爭模式、司法模式。

戰(zhàn)爭模式中，反恐是基于對恐怖分子的敵視與仇恨，反恐更多側(cè)重的是恐怖分子或暴力出現(xiàn)后的反應(yīng)。從這方面來看，戰(zhàn)爭模式是消極的反應(yīng)式的。而且這種模式往往對于恐怖事件發(fā)生前、反恐怖戰(zhàn)爭結(jié)束后的事態(tài)較為忽視。為此，它比較狹隘。司法模式也是主要關(guān)注事后的反應(yīng)，故此也是比較被動與消極。而治理模式則把恐怖主義根源看作是不完美的社會現(xiàn)實(shí)本身，現(xiàn)實(shí)的這種不完美型是一種正常與客觀的狀態(tài)。這種不完美及其負(fù)面影響是可以通過適當(dāng)努力將其降低到最低限度的。如果沒有這些努力或應(yīng)對不當(dāng)，這種不完美性與其造成的危害是可能大大激化的。因此，治理模式用理性、務(wù)實(shí)的眼光看待恐怖主義與反恐。

恐怖主義來源于現(xiàn)實(shí)，并且可能會反復(fù)出現(xiàn)。治理模式把反恐視為消除恐怖主義威脅增加的因素和已有或潛在恐怖分子的持續(xù)競爭過程。為此，治理模式強(qiáng)調(diào)反恐是一個持續(xù)的連貫努力過程，并要求對于現(xiàn)實(shí)與威脅的變化保持時刻的警惕，與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，以此在競爭中贏得最大限度的優(yōu)勢。因此在治理模式中，不是坐等恐怖襲擊或恐怖分子出現(xiàn)后才做出反應(yīng)，而且，其反應(yīng)不只限于只針對這些暴力與行為體，而是采取更積極更全面的做法來應(yīng)對恐怖主義威脅。

概而論之，治理模式不是建立在對恐怖主義暴力的打擊或這種暴力的暫時性缺失的認(rèn)知與強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)之上的。治理模式是建立在對于影響恐怖主義以及其他國家安全問題因素的多樣性與復(fù)雜性的認(rèn)知與強(qiáng)調(diào)的基礎(chǔ)之上的。這種模式主要在于塑造一種社會秩序正常運(yùn)行的安全環(huán)境和培養(yǎng)人們應(yīng)對恐怖主義威脅的能力。

Abstract：Models of justice， war mode， governance mode is the mode of the three deal with terrorism offenses. The justice model defines terrorism as a crime. This fight against terrorism is investigating this case and the fight against crime. The core of this mode is to restore the authority of the law， to maintain social order. War mode defines terrorism as an act of war. This fight against terrorism is to defeat or destroy the enemy， for the war effort. The core of this mode is to combat， to wipe out the terrorists and the war effort. Governance model defines terrorism as the lack of national security governance， inefficiency or failure and lead to the absence of the Civil Aid Service and inefficient. This fight against terrorism is to strengthen and improve governance on terrorism， in order to provide more effective security services. The core of this mode is to create a safe environment. Governance model is different from the mode of war， terrorism and counter-terrorism issues defined models of justice. This definition has a decisive impact on the direct decision of the three anti-terrorism mode in terms of vision， goals， ideas， standards， strength， measures and means different.

Key words：Terrorist crimes； Justice model； War mode； Governance model