馬浩瑀

(揚(yáng)州大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225000)

一次依法治國的失敗嘗試
——清末《欽定憲法大綱》憲政實(shí)踐的啟示

馬浩瑀

(揚(yáng)州大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225000)

清末頒布的《欽定憲法大綱》是中國近現(xiàn)代史上的一件大事，也是依法治國的一次失敗嘗試。究其原因筆者以為有四：一是當(dāng)時(shí)的最高統(tǒng)治者缺乏鮮明的頂層設(shè)計(jì)，迫于形勢被動(dòng)推行維新立憲，缺乏引領(lǐng)變革的政治智慧和平衡各派政治勢力的有效手段；二是中央政府對“地方自治”界定不明，過于放任，造成地方離心，勢成尾大不掉；三是整個(gè)社會(huì)崇尚空談，把立憲當(dāng)成包治百病的靈丹妙藥，遇到挫折，便離心離德；四是政治變革與民族平等相交織，混淆視聽，造成社會(huì)混亂。

《欽定憲法大綱》；依法治國；立憲

1908年8月27日，清政府正式頒布了《欽定憲法大綱》，這是我國歷史上第一部具有西方法律意義的憲法性文件，是我國探索建立法治社會(huì)的開端。雖然辛亥槍聲中止了它的實(shí)施，長期的階級史觀對其評價(jià)有失公允，但其對社會(huì)發(fā)展的積極意義還是值得稱道的。筆者就清末《欽定憲法大綱》的醞釀過程、條款、實(shí)施得失諸方面進(jìn)行分析，以期有所啟示。

1 內(nèi)外交困的時(shí)代背景

1901年喪權(quán)辱國的《辛丑條約》簽訂后，清政府的統(tǒng)治更加風(fēng)雨飄搖，國力極度衰弱。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)帶來的中興之光，也在不斷的戰(zhàn)敗中黯然失色。對傳統(tǒng)文化的大反思也悄然開始，國人中的大多數(shù)對外來文明已經(jīng)不再抱排斥心態(tài)了?！爸畜w西用”逐步瓦解，變法維新漸成社會(huì)共識。

西方列強(qiáng)為了自身的利益，也不希望中國長期獨(dú)立于世界之外。只有讓中國接受西方的價(jià)值觀，徹底改革體制，才可能清除盲目排外的根源，進(jìn)而融入世界政治經(jīng)濟(jì)體系之中。因京城淪陷而避難西安的慈禧太后為了大清的基業(yè)，更為了表明自己并非守舊排外的元兇，在發(fā)布以光緒帝為名的罪己詔后，實(shí)施了一系列較戊戌維新更激進(jìn)的改革舉措。其領(lǐng)域涵蓋經(jīng)濟(jì)、軍事、教育，并初步涉及政治體制和法律體制。一時(shí)朝堂之上，保守派失勢，洋務(wù)派、維新派重新上臺(tái)，在體制內(nèi)推行以立憲為標(biāo)志的西化成為發(fā)展的必然。

庚子之變后中國的戰(zhàn)爭賠款連本帶利達(dá)9.8億兩白銀。清政府財(cái)政入不敷出，難以為繼。全國各省特別是北方諸省，生靈涂炭，民不聊生。清政府意識到如不在經(jīng)濟(jì)上特別發(fā)展工商和在增加稅收上有大舉措則大廈難撐。南方諸省因李鴻章、張之洞、劉坤一等地方大員與列強(qiáng)暗通款曲所達(dá)成的所謂“東南互?！狈堑庥趹?zhàn)火，其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈勃勃生機(jī)?？梢娢鞣轿拿魑幢厥呛樗瞳F，拿來用之大有裨益也是可能的。

1904年至1905年爆發(fā)日俄戰(zhàn)爭，駐法公使孫寶琦在寫給端方的信中說：“自日俄開仗后，各國昌言瓜分之事，事機(jī)日緊……誠恐俄日戰(zhàn)罷，各國對待吾華有進(jìn)無退，日前曾偕各館電陳，吁懇趁此俄日構(gòu)兵，各國待時(shí)之際，頒行新政，振奮自強(qiáng)，以維危局……倘能將立憲之意合疏上陳，更可以邀天聽。企盼實(shí)深?！盵1]甚至仍被清政府通緝的梁啟超也發(fā)表《立憲法議》，為立憲提供理論支撐。他在文章中將各國政體分為3種，即君主立憲政體、君主專制政體和民主立憲政體，并分析了每種政體的利弊得失，認(rèn)為中國最適合君主立憲政體。“民主立憲政體，其施政之方略，變易太數(shù)，選舉總統(tǒng)時(shí)，競爭太烈，于國家幸福，未嘗不間有阻力。君主專制政體，朝廷之視民如草芥，而其防之如盜賊，民之畏朝廷如獄吏……是故君主立憲者，政體之最良者也。地球各國既行之而有效，而按之中國歷古之風(fēng)俗，與今日之時(shí)勢，又采之而無弊者也?！盵2]

在這種內(nèi)外交困的時(shí)代背景下，當(dāng)政者縱然不知立憲之內(nèi)涵，也順時(shí)代潮流將立憲作濟(jì)世之良方，于是清末憲政終于在1905年正式拉開了帷幕。

2 緊鑼密鼓的籌備過程

1905年7月清政府正式接受了改良派立憲的主張，宣布預(yù)備立憲。緊接著派遣五大臣游歷考察歐美諸國，組織編纂憲政大綱，在中央和各省分別設(shè)立資政院和諮議局，組織選舉議員、改革軍制、革新學(xué)制、鼓勵(lì)工商業(yè)等。

所謂“五大臣考察”是指由鎮(zhèn)國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英等5人赴歐美重點(diǎn)考察諸國政體，其次是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易。出發(fā)時(shí)因遭遇革命黨人吳樾行刺，遂由山東布政使尚其亨、順天府丞李盛鐸遞補(bǔ)負(fù)傷者，是年底方成行。歐美游歷，令考察者包括隨從視野大開，對他們中的許多人后來的政治立場影響是非常大的。端方在考察歸來的奏折云：“近年不逞之徒，倡為排滿之說，與立憲為正反對。奴才愚見，以為宜俯從多數(shù)希望立憲之人心，以弭少數(shù)鼓動(dòng)排滿之亂黨。擬請飭下廷臣，迅將我大清帝國憲法及皇室典范二大端，提議編纂，布告天下，必可永固皇基，常昭法守?！盵3]47載澤在奏折中說：“今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化而不以同等之國相待?！盵4]可能是奏章的字里行間中“盡快接軌世界確保長治久安”和“加快改革消弭革命”這兩條打動(dòng)了慈禧太后，遂決意立憲。

1906年清政府頒布上諭，正式宣布仿行憲政，預(yù)備立憲，以9年為期，期滿正式召開國會(huì)，頒布憲法，實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣。客觀地說，9年對于當(dāng)時(shí)的人們感覺是太長了，但是從后來歷史發(fā)展來看，這個(gè)期限是適合的，延長數(shù)倍也未必能達(dá)到其成熟的社會(huì)環(huán)境。清政府很快組建了憲政編查館負(fù)責(zé)主持編纂憲法大綱，由后來擔(dān)任資政院總裁溥倫、曾經(jīng)創(chuàng)辦京師大學(xué)堂的孫家鼐牽頭參與。

1907年清政府批準(zhǔn)成立了具有一定國會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)——資政院，各省也成立相應(yīng)的諮議局。資政院成立之時(shí)，光緒帝已經(jīng)病逝，攝政王載灃親臨會(huì)場致開幕詞，足見對其重視程度。資政院章程草案4次公布，3次修改，遂正式頒布。資政院由議員組成，議員分為民選和欽定2種，規(guī)定凡國家每年收入支出、法典朝章、公債稅率及皇帝交議之事，均經(jīng)議員議決后，會(huì)國務(wù)大臣奏報(bào)皇帝決定，在制度上行使對行政的監(jiān)督，這已經(jīng)初步起到議會(huì)監(jiān)督和審批的作用。

在《欽定憲法大綱》中，在教育和司法方面作了一些切實(shí)可行的改革?！皩W(xué)部得以成立，用以控制整個(gè)帝國范圍內(nèi)的學(xué)校，它的第一步便是挑選、批準(zhǔn)一定數(shù)量的通用教材，以確保管理上的統(tǒng)一和在正確的基礎(chǔ)上加以實(shí)施，因?yàn)闀r(shí)代刻不容緩的需要，這些教材的第一批數(shù)目都是臨時(shí)擬定的。由于意識到教育問題的緊迫性和重要性，清政府在教育方面的改革與在財(cái)政和其他方面的紙上改革相比，它的方針頗具強(qiáng)制性，而其他的那些紙上改革，民意表現(xiàn)得或是被動(dòng)，或是充滿了分歧。人民是認(rèn)真的，政府也在明智地鼓勵(lì)和指引著這場運(yùn)動(dòng)?！盵5]在司法體制改革上，傳統(tǒng)司法中的權(quán)限不明、管轄不一、刑民不分的弊端也逐步得到改正。端方認(rèn)為：“制度等于責(zé)任內(nèi)閣與議會(huì)之重要者，又有司法之裁判，所據(jù)一定之法律以裁判刑事、民事之訴訟，乃以此保護(hù)人民之生命財(cái)產(chǎn)，而其所最重要者，則司法權(quán)獨(dú)立于行政之外，不受行政官之干涉。”[6]初步嘗試將行政、司法分離，實(shí)行一定程度的司法獨(dú)立?！案魇?yīng)就地方情形，分期設(shè)立高等審判廳、地方審判廳、初級審判廳。分別受理各項(xiàng)訴訟及上控事件?！盵7]各省成立的諮議局，也初步實(shí)現(xiàn)了地方的行政權(quán)與立法權(quán)的分離。

為了表明變法維新的決心，此時(shí)清政府基本上停止了對在戊戌變法中出逃的維新人士的追捕。除了極少數(shù)人沒有公開表明不追究外，其余維新參與者連同義和團(tuán)事件前被打壓的親洋人士都給予了平反或不再追究，相對緩和了國內(nèi)政治氛圍。

3 皇權(quán)獨(dú)大的歷史缺憾

《欽定憲法大綱》是西方制度與中國傳統(tǒng)相妥協(xié)、相交融的產(chǎn)物，它采用了大量西方政治詞匯，卻不舍皇權(quán)專制的內(nèi)涵。現(xiàn)在讀來，不免可笑，但當(dāng)時(shí)大多數(shù)的國人還是感覺其是進(jìn)步的。它的最大缺點(diǎn)在于皇權(quán)獨(dú)大，它的可取之處在于字里行間閃爍著民主的火花。

《欽定憲法大綱》共有4個(gè)部分，分別是“君上大權(quán)”“臣民權(quán)利義務(wù)”“議院法要領(lǐng)”和“選舉法要領(lǐng)”。其中，“君上大權(quán)”占據(jù)主導(dǎo)地位，計(jì)19條，如關(guān)于君權(quán)神授則寫道：“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”， “君上神圣尊嚴(yán)，不可侵犯”。對君權(quán)專制則曰：“欽定頒行法律及發(fā)交議案之權(quán)。凡法律雖經(jīng)議院議決，而未奉詔命批準(zhǔn)頒布者，不能見諸施行”，“召集、開閉、停展及解散議院之權(quán)。解散之時(shí)，即令國民重行選舉新議員，其被解散之舊員，即與齊民無異，倘有抗違，量其情節(jié)以相當(dāng)之法律處治”等。此等內(nèi)容當(dāng)時(shí)就有人抨擊之厚君薄民，從日本考察憲政歸來的達(dá)壽云認(rèn)為：“大權(quán)政治，謂以君主為權(quán)利之中心，故其機(jī)關(guān)雖分為三，而其大權(quán)則統(tǒng)于一。其對于內(nèi)閣也，得以一己信任之厚薄，自由進(jìn)退其大臣。其對于議會(huì)也，則君主自為立法之主體，而議會(huì)不過有參與之權(quán)，議會(huì)雖有參與之權(quán)，而君主實(shí)仍操裁可之柄。其對于裁判所也，其裁判權(quán)雖寄于裁判所，而大赦特赦減刑復(fù)權(quán)之事，仍屬天皇之自由?！盵3]25-41不過從客觀上看，這部憲法雖賦予君主有很大權(quán)力，但畢竟是中國第一次把皇權(quán)關(guān)進(jìn)法治的籠子里，盡管這個(gè)籠子過大了些。君權(quán)公開，權(quán)限明確，終歸是一次劃時(shí)代的進(jìn)步。

“臣民權(quán)利義務(wù)”第一次以法律條文的形式確立了人民的基本權(quán)利，雖然僅有9條。條款規(guī)定：“臣民中有合于法律命令所定資格者，得為文武官吏及議員?！薄俺济裼诜煞秶詢?nèi)，所有言論、著作、出版及集會(huì)、結(jié)社等事，均準(zhǔn)其自由?！薄俺济穹前凑辗伤?，不加以逮捕、監(jiān)禁、處罰”等。兩千多年的君主專制無不以“忠君愛國”顯示臣民要絕對的服從君王，君王就是國家象征，而此時(shí)大綱中明確保障人民的參政議政權(quán)，尊重并保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，這是民權(quán)事業(yè)的突破性進(jìn)步。

“議院法要領(lǐng)”“選舉法要領(lǐng)”內(nèi)容雖然不多，但是從制度上體現(xiàn)了對民主政體的追求。未來國會(huì)的選舉、議員選舉的辦法、立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、司法獨(dú)立的框架等，應(yīng)該說都是比較完善的。

《欽定憲法大綱》首次明確承認(rèn)了私有財(cái)產(chǎn)的不可侵犯，客觀上否定了傳統(tǒng)的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”政治倫理，但也攜帶了皇權(quán)獨(dú)大的歷史缺憾。步履蹣跚中，中國終于開始了依法治國的步伐。

4 哀之鑒之以啟示后人

《欽定憲法大綱》是中國近現(xiàn)代依法治國的開始，雖是一次失敗的嘗試，但其歷史意義不可小覷。仔細(xì)分析其實(shí)踐過程，或許對我們今天的改革事業(yè)有一定的借鑒作用。

首先，《欽定憲法大綱》的出臺(tái)，為當(dāng)時(shí)的人們描繪了一幅雖不算太完美卻也是令人向往的藍(lán)圖。廣大士紳階層特別是洋務(wù)派、改良派、革命派中的溫和人士，甚至相當(dāng)部分的西方人士都是很看好的。但是隨著1908年底大清權(quán)力的最高擁有者光緒帝、慈禧太后的相繼離世，中央權(quán)威迅速地衰弱。攝政王載灃缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，沒有平衡各方的老辣的政治手腕。他四面出擊，既動(dòng)手剪除袁世凱等漢族實(shí)力派，又壓制滿清親貴中端方、溥倫等開明派，也沒有真正啟用權(quán)貴中良弼、蔭昌等少壯派能人。因此滿漢矛盾、元老派與少壯派矛盾、少壯派內(nèi)部矛盾，一樣都沒有抹平，反而更加激化。上層主次不明，基層莫衷一是。可見一項(xiàng)重大改革若能順利進(jìn)行，除了要有周密、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)外，還要有強(qiáng)有力的中央權(quán)威，要有旗幟鮮明的骨干依靠力量。若缺乏其一則一切皆是折騰，鮮有成功。無輕重緩急，幻想一蹴而就，往往是一事無成。

其次，中國幅員遼闊，社情各異，中央包辦一切、大一統(tǒng)的管理往往事倍功半。發(fā)動(dòng)地方的積極性，也就是當(dāng)時(shí)提出的“地方自治”，是一種很好的管理發(fā)展模式。但是如何發(fā)揮地方的自治作用，如何拿捏適中需要高度的政治智慧。端方曾上奏朝廷“宜定中央與地方之權(quán)限，使一國機(jī)關(guān)運(yùn)動(dòng)靈通也……二者各有所長，不容軒輊，要皆各有其職守，而不能越出于范圍。中國以軍機(jī)各部統(tǒng)治于內(nèi)，以督撫分治于外，參酌于集權(quán)分權(quán)之間，以中國之幅員既長，處置誠為得當(dāng)，然因權(quán)限不清之故，各部與督撫往往兩失其權(quán)?！盵4]地方自治決非當(dāng)時(shí)緊要解決的問題，改革需要規(guī)劃，并且每走一步都要小心翼翼。但此時(shí)清政府權(quán)威過于虛弱，過多權(quán)力一旦下放，結(jié)果是諮議局與各地督撫合流欲壑難填，中央集權(quán)瀕臨崩潰。此時(shí)再想強(qiáng)化中樞，已經(jīng)覆水難收。 “油門”和“車剎”是一輛車正常行駛的必備裝置，兩者不可偏廢，只踏油門往往會(huì)偏離軌道，只用車剎則會(huì)停滯不前，體制內(nèi)的改革也是如此。清末憲政失敗的直接原因就是地方自治的油門踩得太快，離心偏軌，快速失控，一遇顛簸，全盤傾覆。

再次，舶來品未必都是急救藥，藥效如何既要看藥力也要看體質(zhì)。在清朝統(tǒng)治的最后3年里，立憲派主張立即實(shí)行立憲，并組織了3次大規(guī)模的國會(huì)請?jiān)高\(yùn)動(dòng)，以圖消弭革命，似乎立憲是包治一切的靈丹妙藥。但是當(dāng)時(shí)的中國是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)民主，民情實(shí)況其實(shí)不容樂觀。唱民權(quán)高調(diào)者眾，做民生實(shí)事者寡，豈知民權(quán)之內(nèi)容須以民生之實(shí)事為載體，否則空談?wù)`國。當(dāng)清政府實(shí)行依法治國的時(shí)候，士紳階層中長期壓抑的政治欲望被喚醒，改革列車漸成加速，一次較一次激進(jìn)。人們迫不及待地要求清政府完成立憲，速開國會(huì)。但國會(huì)開后如何，則未必有人深究。唱高調(diào)、尋捷徑，容易走極端，社會(huì)機(jī)體中的劣質(zhì)基因病毒般地爆發(fā)，最終激進(jìn)的洪流沖垮中國民主法治的頂層設(shè)計(jì)，并裹挾著眾多的立憲派、同情者、旁觀者走向當(dāng)局者的對立面，舶來的急救藥成為臨終的索命丸。

其四，清末立憲最終夭折，還有一個(gè)不可回避的原因，就是那時(shí)的政治變革與民族平等的訴求交織在一起，混淆視聽。革命派的“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華”，其實(shí)已經(jīng)把是非標(biāo)準(zhǔn)鎖定在民族類別上，而不是思想和制度的優(yōu)劣上。民族平等的訴求很容易激起社會(huì)共鳴，形成強(qiáng)大的時(shí)代潮流，它的革命性甚至說破壞性是極其嚴(yán)重的，可以說狹隘的民族主義是葬送清末憲政的重要原因之一。筆者贊賞當(dāng)時(shí)滿清統(tǒng)治者的最終選擇，他們以低調(diào)的隱退，換得了民國“五族共和”的民族和解，以最低的民族代價(jià)完成了社會(huì)的巨大轉(zhuǎn)型。

2014年10月召開的十八屆四中全會(huì)上，首次把依法治國作為專題討論研究，并通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，翻開了中國法治建設(shè)的嶄新一頁。中國法治的進(jìn)程告訴我們：改革必須要有一個(gè)強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，必須要充分發(fā)揮地方的積極性，必須要有充分的系統(tǒng)的民主法治理念的灌輸，必須要有民主和諧的安定氛圍，當(dāng)然也要有和平穩(wěn)定的國際環(huán)境。我們相信有中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有法治體系的不斷構(gòu)建，有法治思想教育普及，百年中國夢、法治夢一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

[1] 遲云飛.清末預(yù)備立憲研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013：36.

[2] 梁啟超. 飲冰室文集：第5卷[M].北京：中華書局，1989：1-7.

[3] 故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料：上冊[M] .北京：中華書局，1979.

[4] 中國史學(xué)會(huì).中國近代史資料叢刊·辛亥革命：第4冊[M].上海:上海人民出版社，2000:28-35.

[5] 方激.帝國的回憶：《泰晤士報(bào)》晚清改革觀察記[M] .重慶：重慶出版社,2014：178-179.

[6] 端方.端忠敏公奏稿：第6卷[M].臺(tái)北:文海出版社，1972：43-68.

[7] 故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料：下冊[M] .北京:中華書局，1979:510.

〔責(zé)任編輯： 張 敏〕

Afailedattempttorulethecountrybylaw—Practiceenlightenmentof“ImperialConstitutionOutline”inthelateQingDynasty

MA Hao-yu

(School of Social Development, Yangzhou University, Yangzhou 225000, China)

The “Imperial Constitution Outline” promulgated in the late Qing Dynasty is an important event in the history of modern China, which was also an example of ruling the country by law as a failed attempt. There were four reasons. First, the supreme ruler of the time did not make distinctive top-level design, but made implementation of constitutional reform under the pressure of the situation, without the political wisdom of leading the reform and the effective means to balance the fractions in the political power; the second was that the central government did not make clear definition of “l(fā)ocal autonomy”, too much indulged and causing local centrifugal, potential leadership rendered ineffectual by recalcitrant subordinates; the third was that the whole society advocated empty talk, regarding the constitutionalism as a panacea, but falling into dissension and discord when meeting setbacks, the fourth was that political reform and national equality intertwined, causing social chaos.

Imperial Constitution Outline; ruling a country by law; constitutionalism

2015-07-18

馬浩瑀(1991—)，男，江蘇鎮(zhèn)江人，碩士生，主要從事晚清政治史研究。

D691.2

： A

：1008-8148(2015)04-0059-04