[內(nèi)容提要]哈拉峻鄉(xiāng)村民自治中存在的問(wèn)題在新疆很多偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普遍存在的，本文以此為例，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)村民自治中的問(wèn)題進(jìn)行分析，為加強(qiáng)和改進(jìn)村民自治提出對(duì)策與建議。

[D OI編碼]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.21

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-6287（2015）03-0071-03

[收稿日期]2015-06-15

[作者簡(jiǎn)介]張瑜，新疆克孜勒蘇州黨校高級(jí)講師，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生，研究方向：口岸經(jīng)濟(jì)、民族經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。

1998年《村民委員會(huì)組織法》的頒布實(shí)施，將我國(guó)農(nóng)村基層管理的組織形式、管理內(nèi)容等進(jìn)行了科學(xué)的規(guī)范，但是在實(shí)施中，區(qū)域之間也還存在明顯的差距，特別是西部地區(qū)較為偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族聚居區(qū)，受經(jīng)濟(jì)條件、管理水平、參政意識(shí)等方面的限制和抵制“三股勢(shì)力”的影響，村民自治中存在不少薄弱環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步加以研究和解決。

一、新疆阿圖什市哈拉峻鄉(xiāng)村民自治現(xiàn)狀

哈拉峻鄉(xiāng)位于新疆克州阿圖什市境內(nèi)東北部，下轄11個(gè)行政村，4個(gè)農(nóng)場(chǎng)，37個(gè)村民小組，總面積約8452平方公里，由柯?tīng)柨俗巫?、維吾爾族和漢族三個(gè)民族組成，其中柯?tīng)柨俗巫逭既l(xiāng)人口的94%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以畜牧業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為副。

哈拉峻鄉(xiāng)的11個(gè)行政村均成立了村委會(huì)，實(shí)行了村民自治。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村級(jí)公務(wù)投資等重大決策，主要由村支部和村委會(huì)共同表決，如歐吐拉哈拉峻村、瓊哈拉峻村在村支部、村委會(huì)決策時(shí)，邀請(qǐng)德高望重的村民進(jìn)行旁聽(tīng)，一定程度上實(shí)行了民主決策。各村基本能夠自行開(kāi)展村級(jí)的學(xué)習(xí)、教育和文化體育活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)民主管理、自我管理、自我服務(wù)。11個(gè)行政村，全部都實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，接受村民監(jiān)督。

11個(gè)行政村中共有村委會(huì)委員53名，從性別上來(lái)看，女性11名，占20.75%；從年齡來(lái)看，最大的73歲，最小的32歲，平均年齡54.83歲；從文化層次來(lái)看，高中及以上9名，占16.98%，其中大專生只有1名，占1.89%。

二、哈拉峻鄉(xiāng)村民自治中存在的問(wèn)題

村委會(huì)委員整體年齡偏大、文化偏低，管理能力、發(fā)展意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)和進(jìn)取能力普遍薄弱，嚴(yán)重阻礙了村民自治科學(xué)性、效能性的發(fā)揮。

（一）部分村民對(duì)于村民自治的意識(shí)不強(qiáng)

村民沒(méi)有選舉意識(shí)，積極性不高，尤其遇到農(nóng)忙時(shí)期，根本不愿參加選舉。比如克孜勒陶村換屆選舉時(shí)，正值7月份，很多農(nóng)牧民都在夏牧場(chǎng)，留在村里的人很少，在村民委員會(huì)選舉時(shí)，全部有選舉權(quán)的村民僅有212人，實(shí)際到會(huì)的只有30人，選舉小組的人只好挨家挨戶上門(mén)發(fā)放和催繳選票，部分村民還存在著事不關(guān)己的心理，認(rèn)為選不選一個(gè)樣，選誰(shuí)都一樣，于是出現(xiàn)讓我選誰(shuí)就選誰(shuí)，誰(shuí)給我好處我就選誰(shuí)，心里沒(méi)一個(gè)嚴(yán)肅的、科學(xué)的選擇依據(jù)或選擇標(biāo)準(zhǔn)。如村民在選舉中征求選舉小組的意見(jiàn)，而不是根據(jù)自己的意愿進(jìn)行選舉，有的村家族意識(shí)濃厚，村委成員世襲制。

（二）村委會(huì)結(jié)構(gòu)不合理

在11個(gè)村民委員會(huì)中，平均年齡在50歲以上的就有10個(gè)，占90.9%，其中三個(gè)村5個(gè)委員其中4個(gè)都是小學(xué)文化；昂額孜村5個(gè)委員全部是初中文化。不難看出哈拉峻鄉(xiāng)村民委員會(huì)存在著文化層次低，年齡偏大的問(wèn)題，嚴(yán)重制約村務(wù)監(jiān)督工作更好更快的發(fā)展。

（三）部分村委干部不作為

部分村委干部在競(jìng)選中不切實(shí)際的承諾致使目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，有些村委干部害怕工作堅(jiān)持原則，得罪鄉(xiāng)親，有些村委干部公德觀弱，不愿作為；無(wú)上級(jí)支援，無(wú)經(jīng)費(fèi)保障，無(wú)活動(dòng)場(chǎng)所，使他們不能作為；干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣，使他們不肯作為。克孜勒陶村在選舉時(shí)，本來(lái)承諾建立村民活動(dòng)室，供村民農(nóng)閑時(shí)休閑、娛樂(lè)、聊天、打牌，但該村沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，受經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)所限制，至今沒(méi)能兌現(xiàn)，面對(duì)這種尷尬局面，村委會(huì)只能一臉無(wú)奈，不能作為。

（四）村民自治能力相對(duì)降低

青年村民大都外出，留守人員多為年老體衰、婦女兒童，活力不強(qiáng)，村民自治能力也相對(duì)降低。例如阿亞克蘇洪村，全村共有村民620人，其中有勞動(dòng)能力的村民192人，而外出的就有120人，留下的500人中，有352人屬于老、少、弱、病、婦，村民自治能力相對(duì)薄弱。

（五）執(zhí)行力和決策力不夠

民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，執(zhí)行不到位，流于形式，有的村從來(lái)就沒(méi)有實(shí)行過(guò)村務(wù)公開(kāi)，或者雖開(kāi)展了村務(wù)公開(kāi)，而公開(kāi)的內(nèi)容真假難辨，半遮半掩；針對(duì)一些帶頭村民重大利益的決策，也由村委會(huì)或村支部班子自行決定，根本就沒(méi)有召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，廣泛征求村民意見(jiàn)。在該全部11個(gè)村中，實(shí)行了公務(wù)公開(kāi)的只有6個(gè)村，有3個(gè)從來(lái)就沒(méi)有進(jìn)行過(guò)村務(wù)公開(kāi)。庫(kù)鐵列克村在修建村里的一條路時(shí)，只是村支部和村民委員會(huì)討論了一下，就開(kāi)始修建，并要求村民集資，引起大部分村民的不滿，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧。

有的村委會(huì)，任期屆滿也沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)的換屆選舉，或者雖換屆選舉，但新老村委會(huì)交接不順暢，造成村民自治管理的不連續(xù)。例如古爾庫(kù)熱村本來(lái)在2013的4月份就任期屆滿，但由于選舉人數(shù)不夠，遲遲不進(jìn)行換屆選舉，只能由原村委會(huì)繼續(xù)行使自治權(quán)，待到大部分村民返村時(shí)，再進(jìn)行選舉換屆。再例如，瓊哈拉峻村自2010年以來(lái)，除部分人員因外出務(wù)工外，其余人員至今就沒(méi)有調(diào)整過(guò)。

四、加強(qiáng)哈拉峻鄉(xiāng)村民自治的對(duì)策與建議

哈拉峻鄉(xiāng)是一個(gè)少數(shù)民族較為集中的民族鄉(xiāng)，推進(jìn)和加強(qiáng)村民自治，需要針對(duì)少數(shù)民族集聚的特點(diǎn)，采取針對(duì)性的措施。

（一）加強(qiáng)村民自治法律的普及，增強(qiáng)村民依法自治意識(shí)

哈拉峻鄉(xiāng)少數(shù)民族人口居住比較分散，針對(duì)這一特點(diǎn)，要通過(guò)集中培訓(xùn)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、宣傳漫畫(huà)、懸掛條幅標(biāo)語(yǔ)、墻體公益廣告、上門(mén)宣傳動(dòng)員等方式，向村民宣傳、普及村民自治的法律、法規(guī)，提高村民依法自治的意識(shí)，讓村民知曉自己的權(quán)利、維護(hù)自己的權(quán)利、使用自己的權(quán)利，積極參與到村民自治的過(guò)程中來(lái)。集中全體村民的意志，制訂符合民族特色的村民自治章程和村規(guī)民約，從本村實(shí)際情況出發(fā)，依法對(duì)村民自治和村務(wù)管理、對(duì)社會(huì)公德、村風(fēng)民俗、相鄰關(guān)系、婚姻家庭和社會(huì)治安等事務(wù)進(jìn)行制度規(guī)范，為村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我約束提供制度依據(jù)。 ①

（二）加強(qiáng)對(duì)村民自治的指導(dǎo)、監(jiān)督，規(guī)范村民自治行為

哈拉峻鄉(xiāng)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全鄉(xiāng)村民自治工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范，結(jié)合少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、生活特點(diǎn)、生活環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)狀等方面的因素，通過(guò)建章立制，規(guī)范村民自治行為，完善村民委員會(huì)選舉制度、民主決策制度、村務(wù)公開(kāi)制度、村民代表會(huì)議制度等村民自治的重要的、基礎(chǔ)性依據(jù)，監(jiān)督村民自治工作嚴(yán)格依法自治、民主自治、科學(xué)自治。發(fā)揮村支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對(duì)村民自治組織（村民委員會(huì)）的選舉生產(chǎn)、日常工作、決策程序等進(jìn)行指導(dǎo)，確保村委會(huì)能夠真正由村民選出、真正代表村民利益。

（三）加強(qiáng)村民自治效能建設(shè)，創(chuàng)新村民自治形式

11．加強(qiáng)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)建設(shè)

村民會(huì)議是村民自治組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是村民集體討論決定涉及全村村民利益問(wèn)題的一種組織形式，是監(jiān)督和制約村委會(huì)和村干部行為的組織保證，是村民行使自治權(quán)力的重要途徑。 ②要完善村民會(huì)議制度的程序，實(shí)現(xiàn)全村利益經(jīng)集體討論、村委會(huì)和村干部受村民會(huì)議監(jiān)督。哈拉峻鄉(xiāng)的村民會(huì)議，要注重聽(tīng)取德高望重的老年村民的意見(jiàn)和訴求，也要聽(tīng)取年紀(jì)輕、眼界寬、有見(jiàn)識(shí)、有文化的青年人的想法和建議，村民會(huì)議的決策，既要有現(xiàn)實(shí)性，又要有前瞻性，既要科學(xué)，又要合理。

22．完善村民自治制度體系

推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，將涉及村民利益和村民關(guān)心的社會(huì)事務(wù)，特別是關(guān)于少數(shù)民族自治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展等方面的政策、信息及村里的重大事務(wù)、主要活動(dòng)、資金使用、利益分配等信息通過(guò)村里的廣播、宣傳廊、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等形式告知村民，接受村民的監(jiān)督和制約。實(shí)行村民質(zhì)詢會(huì)議制度，由村民就自己關(guān)心的問(wèn)題向村干部進(jìn)行質(zhì)詢，村干部負(fù)責(zé)給予答復(fù)。健全罷免制度，對(duì)不稱職的村干部，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行表決罷免。開(kāi)展民主評(píng)議，由村民對(duì)評(píng)議對(duì)象按照評(píng)議的程序、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，對(duì)評(píng)議對(duì)象進(jìn)行民主評(píng)議，并將評(píng)議結(jié)果運(yùn)用于對(duì)評(píng)議對(duì)象的考核、獎(jiǎng)懲、任免。實(shí)行村務(wù)決策聽(tīng)證制度，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)需要籌資籌勞等重大貢獻(xiàn)事項(xiàng)，采取“一事一議”和決策旁聽(tīng)的辦法，提高民主自治的廣泛性。

33．推動(dòng)村民自治主體的多元性

發(fā)揮村民和村民自治組織的積極性、主動(dòng)性、決定性作用，完善上級(jí)政府部門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范作用，加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)輿論的宣傳、推動(dòng)作用，強(qiáng)化專家學(xué)者總結(jié)、提升、協(xié)調(diào)作用。根據(jù)少數(shù)民主既相對(duì)集聚、又居住分散的特點(diǎn)，劃小自治單位，嘗試按主要從事農(nóng)業(yè)類別成立游牧、種植、養(yǎng)殖等自治小組，或按居住區(qū)域劃分自治小組，以更好調(diào)動(dòng)和發(fā)揮村民的自治能動(dòng)性。

（四）加強(qiáng)村民自治的保障措施

11．完善村民自治組織

通過(guò)公推公選、個(gè)人自薦、競(jìng)爭(zhēng)上崗、民主直選等方式產(chǎn)生村民委員會(huì)，對(duì)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)等活動(dòng)進(jìn)行組織、指揮、協(xié)調(diào)。成立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，并討論決定涉及全村村民利益的重大事項(xiàng)，對(duì)重要村務(wù)進(jìn)行公決。

22．固定村民自治場(chǎng)所

為村民自治活動(dòng)提供專門(mén)的、固定的場(chǎng)所，包括辦公、會(huì)議、宣傳、公示及村民健康衛(wèi)生、休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所。村民自治場(chǎng)所里要運(yùn)用雙語(yǔ)言文字（漢語(yǔ)、少數(shù)民族語(yǔ)言）突出民族特色，宣揚(yáng)民族文化，維護(hù)民族利益。

33．保障村民自治經(jīng)費(fèi)

通過(guò)加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高物質(zhì)生活水平，為村民自治提供資金保障；上級(jí)政府機(jī)構(gòu)，厲行節(jié)約，對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行聯(lián)系點(diǎn)服務(wù)，實(shí)行一對(duì)一的定點(diǎn)包干；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以財(cái)政撥款的形式，支持少數(shù)民族村民自治，在提高村民自治水平的同時(shí)，也為村民自治提供物質(zhì)保障。

44．完善村民自治設(shè)施

在村民自治的主要場(chǎng)所，包括辦公、會(huì)議、健康衛(wèi)生等地方，要配置相應(yīng)的功能設(shè)施，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提升村民自治的效率。少數(shù)民族有其自身特色的文化娛樂(lè)活動(dòng)、醫(yī)療衛(wèi)生和科技教育需求，村民自治設(shè)施要能夠提供這些服務(wù)，滿足村民需求，促進(jìn)村民自治。

[責(zé)任編輯：馬煒澤]