[[內(nèi)容提要]]通過新疆Y縣X村的個(gè)案研究，分析了最低生活保障政策在農(nóng)村的實(shí)踐情況，描述了基層社會(huì)中低保制度在現(xiàn)實(shí)中的變通，并總結(jié)了誘發(fā)政策變化原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村居民最低生活保障政策受到基層組織和政府的雙重影響，在基層組織和當(dāng)?shù)卣碾p重影響下，村民、村干部以及當(dāng)?shù)卣拿鼙环糯?，增加了基層治理的難度。

[D OI編碼]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.20

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-6287（2015）03-0068-03

[收稿日期]2015-03-10

[作者簡(jiǎn)介]張立哲，新疆伊犁州委黨校，講師。

截至2013年，全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2931萬(wàn)戶，5388萬(wàn)人。2013年全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長(zhǎng)20.7%，全國(guó)農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平116元，比上年增長(zhǎng)11.7%。其中，新疆共有130萬(wàn)農(nóng)村低保對(duì)象，占新疆農(nóng)業(yè)人口的10.6%，城鄉(xiāng)低保對(duì)象每月人均補(bǔ)助達(dá)到129元，高于全國(guó)平均水平。 ①2014年6月新疆工作會(huì)議結(jié)束后，對(duì)新疆農(nóng)村低保資金投入以及農(nóng)村低保的分配比例方面，民政部門進(jìn)一步明確，提出“精準(zhǔn)定位、突出重點(diǎn)、公正公開、救濟(jì)合理”原則。 ②

然而，相對(duì)于城市低保而言，農(nóng)村低保政策實(shí)施的難度在于“定位精準(zhǔn)”，特別是新疆這樣的少數(shù)民族眾多、實(shí)行地方自治地區(qū)，多元文化與眾多民族成分使當(dāng)?shù)氐捅Ｈ巳旱拇_定存在較大靈活性。所以在新疆，農(nóng)村低保的政策實(shí)施對(duì)“公正公開”的民主評(píng)議過程的依賴性更強(qiáng)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村低保民主評(píng)議的過程存在不同看法。有些學(xué)者認(rèn)為“低保的評(píng)定”一般受制于“地方的習(xí)慣認(rèn)知”，認(rèn)為“一般的評(píng)議都會(huì)受制于情感的因素，很難真正做到公平合理”； ③另一些學(xué)者則認(rèn)為“在熟人之間通過民主評(píng)議，找到那些生活最為困難的家庭是很容易的事”； ④從學(xué)者的爭(zhēng)議可以看出，農(nóng)村低保政策的實(shí)施是一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的政策難題。實(shí)際上，在低保政策的實(shí)施過程中低保戶的管理受到諸多不確定因素的影響，這些因素促使低保政策在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了“政策上的變通”。 ⑤

由于政策的變通一般代表了當(dāng)事人的真實(shí)需求，在分析變通政策的現(xiàn)象中往往能夠發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因。在對(duì)Y縣X村的個(gè)案研究中，可以思考：除經(jīng)濟(jì)收入之外的低保指標(biāo)是否存在？如果低保政策出現(xiàn)了變通，那么變通是如何實(shí)現(xiàn)的？如果發(fā)生變通的政策本身具有合理性，那么現(xiàn)有的政策是否需要改變？作為基層組織與政府之間的關(guān)系是什么？政府、基層組織以及村干部在政策實(shí)施中各自的角色又是什么？

一、案例分析：農(nóng)村低保的變通及其背后的邏輯

(一)農(nóng)村低保政策標(biāo)準(zhǔn)的變通：從“生活困難”到“計(jì)劃生育治理”、“維穩(wěn)治理”和“特色林果業(yè)”

調(diào)查地點(diǎn)Y縣處于新疆南部，處于南疆連片扶貧開發(fā)地區(qū)的腹地。Y縣總面積6153平方公里，耕地面積134萬(wàn)畝，其中有70萬(wàn)畝玉米，種植結(jié)構(gòu)單一。Y縣有20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)），141個(gè)村（隊(duì)）、6個(gè)社區(qū)，人口44.8萬(wàn)人，少數(shù)民族占87%。其中維吾爾族占總?cè)丝诘?9%，漢族和回族人口各占17%，哈薩克族占總?cè)丝诘?2%。X村所在的A鎮(zhèn)距離Y縣城約15公里，車程約20分鐘。X村在Y縣大約處于中等水平，2002年由原來(lái)的2個(gè)行政村合并，目前有24個(gè)村民小組，村干部21人，全村共有6000多人，其中維吾爾族占到總?cè)丝?6%，有11個(gè)清真寺，耕地面積約18000畝。

近年中央財(cái)政對(duì)于重點(diǎn)貧困地區(qū)的低保資金投入不斷增加。2013年，新疆的低保保障達(dá)1351494人，農(nóng)村低保對(duì)象占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的10%（高于全國(guó)平均水平近5.6個(gè)百分點(diǎn)），發(fā)放農(nóng)村低保資金143億元。 ⑥然而因低保問題信訪上訪的情況不斷出現(xiàn)，矛盾主要集中在低保標(biāo)準(zhǔn)的制定認(rèn)定方面。以X村為例，2013年全年的低保金在5.7萬(wàn)左右，較一年前增加了12%，然而全村2013年上訪47起，其中低保糾紛27起，占到信訪總量的57%。在實(shí)踐中低保資金的分配運(yùn)用依然存在問題。

以X村為例，按照當(dāng)?shù)卮迕竦恼f(shuō)法，享受低保人員中有一部分屬于“絕對(duì)貧困”，這樣的人占到大約“三分之一”，就是X村黨委書記所說(shuō)的“真正困難的人”，這類人群爭(zhēng)議較小。有關(guān)爭(zhēng)議主要出現(xiàn)在其它享受低保人員方面。例如，X村依據(jù)縣政府的要求，將“維穩(wěn)重點(diǎn)戶”以及為推進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的“特色林果種植戶”列為享受低保的重要指標(biāo)。可以說(shuō)，X村在對(duì)本村低保的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面做了變通，將法律規(guī)定的唯一硬性條件——“生活困難”，擴(kuò)大到了“計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)”、“維穩(wěn)重點(diǎn)人員”和“特色林果業(yè)推廣”這樣幾個(gè)方面。新疆基層以維穩(wěn)為“第一要?jiǎng)?wù)”，為防止重點(diǎn)人員及其家屬制造極端事件，就要通過低保給予物質(zhì)上的支持；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）要發(fā)展特色林果產(chǎn)業(yè)，要求行政村大力種特色林果，他們就以低保來(lái)鼓勵(lì)特色林果種植戶。在X村村委會(huì)看來(lái)，特色林果業(yè)和維穩(wěn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比解決特殊人群的福利來(lái)的更為迫切。維穩(wěn)工作與特色林果發(fā)展都是來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）的任務(wù)，而解決特殊人群的福利需求是行政村內(nèi)部的需求，“硬任務(wù)”和“軟需求”進(jìn)行博弈，后者自然退居次要地位。這反映了村委維持行政村發(fā)展、減少和上級(jí)政府矛盾方面做出的“理性”選擇。

(二)政策變通導(dǎo)致的后果及成因：基層組織的信任危機(jī)與村干部的難言之隱

采用了看起來(lái)“因地制宜”的政策變通，農(nóng)村的矛盾沖突就會(huì)有所減少嗎？當(dāng)扶貧幫困的低保政策被用于獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃生育和農(nóng)業(yè)種植人員后，真正需要被救濟(jì)的人群自然沒有辦法享受到被擠壓掉的福利機(jī)會(huì)，矛盾的產(chǎn)生和激化是必然會(huì)產(chǎn)生。每年3月，春節(jié)結(jié)束到春耕生產(chǎn)開始前一段時(shí)間一般都是X村群訪上訪比較集中的時(shí)間，其中多數(shù)集中在針對(duì)扶貧政策問題落實(shí)使用方面。這實(shí)際上消弱了村集體的向心力與凝聚力。X村的一個(gè)巷道長(zhǎng)對(duì)此有直截了當(dāng)?shù)恼f(shuō)法：“對(duì)于‘特別貧困’的低保戶我們一般都沒意見，因?yàn)檎嬲щy的人就是該給。但其它幾類低保戶的分配就不公平，給誰(shuí)都有意見，村委會(huì)有問題！”

基于地區(qū)發(fā)展的差異性，以及歷史上形成的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困境，新疆普通村民對(duì)低保的主觀需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地農(nóng)村。部分低保人員習(xí)慣了財(cái)政給付，主觀上也放棄了自力更生謀求發(fā)展的愿望，因此對(duì)低保的需求量一直居高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方財(cái)政的負(fù)荷。除外，從調(diào)研情況來(lái)看，真正對(duì)低保有需求的村民也未必能通過正常途徑獲得相關(guān)政策的支持。雖然大部分真正需要的人如X村村黨委書記所說(shuō)，“大多數(shù)人能夠得到低保政策的覆蓋”，但行政村中比較弱勢(shì)的群體，如因病致貧的家庭、殘疾人得到低保的比例并不高。

對(duì)此，村干部也有委屈，原因是低保政策的制定標(biāo)準(zhǔn)往往來(lái)自上級(jí)政府的要求，如不完成，村委會(huì)將來(lái)的工作將很難開展。村委會(huì)新農(nóng)保干事吐爾遜江（化名）在訪談中說(shuō)：“我們村干部往往就是出氣筒，上面指定的任務(wù)我們要執(zhí)行，底下的老百姓不樂意接受，我們就是中間的夾芯板。為了執(zhí)行上級(jí)任務(wù)，我們只能用低保這種方法......其實(shí)村干部也想做好人......要怪只能怪上頭。上面任務(wù)下來(lái)，我們只能找出路，不然咋辦？”村干部普遍認(rèn)為對(duì)低保政策的變通，是“迫不得已”，是“上級(jí)壓下級(jí)”，不做就會(huì)“丟了面子、丟了飯碗”。Y縣自2006年開始實(shí)行績(jī)效考核制度，對(duì)績(jī)效指標(biāo)的完成程度決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）的排名以及相關(guān)干部的升遷，而村書記和主要干部的任免權(quán)及多數(shù)行政村的財(cái)務(wù)權(quán)均掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）手中。2013年全年的績(jī)效指標(biāo)最重要的就是“維穩(wěn)治理”、“特色林果業(yè)”、“計(jì)劃生育”。在獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒的考核機(jī)制下，農(nóng)村低保政策的變通就成為“趨利避害”的理性選擇。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）政府的角色：從“指導(dǎo)”到“指派”

在某些村，按照地方條件來(lái)講，并不是很適合種特色林果。據(jù)X村某支部書記所講：“上面領(lǐng)導(dǎo)要搞全地區(qū)一盤棋，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）場(chǎng)都有包干，我們沒辦法只能指派，我們要求他們種他們也只能聽我們的，條件就是給解決（低保）?！?/p>

2004年稅費(fèi)改革后，在“分灶吃飯”的財(cái)政制度與“治村強(qiáng)基”的基層建設(shè)目標(biāo)的矛盾中，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）財(cái)政絕大部分改由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。西北部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，很多村組織完全喪失了自治自管的可能。多數(shù)村兩委的日常開支是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）來(lái)負(fù)擔(dān)的。這樣一來(lái)，對(duì)上級(jí)財(cái)政和權(quán)力的高度依賴，越來(lái)越難以體現(xiàn)村集體自己的自我管理，他們不得不跟著上級(jí)的指揮棒轉(zhuǎn)，成為政府組織的代理人和執(zhí)行者。他們也開始向政府公職人員身份轉(zhuǎn)化。調(diào)研中，部分村委會(huì)主任已經(jīng)高配為副科級(jí)干部，成為了正式的國(guó)家干部。在這樣的趨勢(shì)下，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織從原先的“合議”、“指導(dǎo)”關(guān)系成為了實(shí)質(zhì)上的行政管理關(guān)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）政府整合自己手中的資源，將本應(yīng)用于救濟(jì)救助的行政資源用于對(duì)自己有利的鼓勵(lì)特色林果種植中。

二、關(guān)于農(nóng)村低保政策實(shí)施的討論

(一)農(nóng)村低保政策的變通

本文通過一個(gè)行政村的案例探討了農(nóng)村低保政策在基層的實(shí)踐過程及其在變通中的變通邏輯。農(nóng)村低保政策在行政村實(shí)踐的過程中受許多因素的影響，產(chǎn)生了與政策意圖不相符的變通。變通的原因包括行政村內(nèi)在因素(如對(duì)退休老干部的“特殊福利”)和外在行政因素(如對(duì)計(jì)劃生育政策的“推動(dòng)支持”、對(duì)草莓種植大戶的“優(yōu)先照顧”、對(duì)特色林果種植戶的“鼓勵(lì)發(fā)展”)，變通主要受自上而下的行政手段的影響，基層政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自我晉升的目的，調(diào)整農(nóng)村低保人群的認(rèn)定辦法，使其在實(shí)踐中發(fā)生變通。其消極結(jié)果是導(dǎo)致了行政村矛盾深化，村落治理困難。政策在變通過程中發(fā)生的變通會(huì)造成與政策目標(biāo)不相符的結(jié)果，甚至對(duì)行政村社會(huì)產(chǎn)生負(fù)向影響。因此，在政策設(shè)計(jì)時(shí)，需要考慮其實(shí)施過程中的困難，可能出現(xiàn)的變通情況，基層政府的訴求與利益等因素，才能避免政策變通行為的過分發(fā)生，以保護(hù)政策目標(biāo)群體的利益。

(二)基層組織的自我治理

根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)自治法》（以下簡(jiǎn)稱《自治法》）的要求，村組織的建立應(yīng)當(dāng)由“村民實(shí)行自治”，由“村民群眾依法辦理自己的事情”，從而“發(fā)展農(nóng)村基層民主”。關(guān)于低保的指導(dǎo)性文件《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》也貫徹了《自治法》的基本精神，其第4部分“農(nóng)村低保管理實(shí)施”，就明確規(guī)定了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在發(fā)放低保福利時(shí)必須結(jié)合村民民主評(píng)議”的硬指標(biāo)。然而從本案的實(shí)際分析中可以清晰的看出，基層村組織在社會(huì)治理過程中由于受到了外部行政力量的重要影響，“自我治理”、“尊重民主”的基本原則沒有得到實(shí)現(xiàn)。

本案例中，“治村強(qiáng)基”往往和“基層組織行政化”等同起來(lái)。很多政府人員簡(jiǎn)單的將“多給農(nóng)村配備幾個(gè)公職人員”、“多解決幾個(gè)公職人員的指數(shù)”和提升培養(yǎng)基層組織工作效能聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為“基層組織行政化”是解決基層治理的“重要法寶”。殊不知這樣的做法不僅和我國(guó)《憲法》、《自治法》的基本精神相違背，忽略了基層組織自身發(fā)展的創(chuàng)造力、主動(dòng)性，也會(huì)將基層組織的活力扼殺。這是對(duì)基層組織缺乏信任的表現(xiàn)。

在我國(guó)，尤其是資源相對(duì)缺乏的中西部地區(qū)，由于政府掌握了絕大部分資源，而且主要以行政手段來(lái)運(yùn)用這些資源，因此，大部分資源以行政手段進(jìn)行分配；同時(shí)，政府在使用這些資源時(shí)并未受到相應(yīng)的監(jiān)督和限制，使得許多資源在使用過程中并未按照其應(yīng)有的規(guī)范來(lái)配置，而是根據(jù)任務(wù)的輕重緩急來(lái)變通。資源配置中變通的過程，也是行政力量擴(kuò)張的過程，有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)基層自治組織行政化的趨勢(shì)。因此，為了避免出現(xiàn)政府深陷行政社會(huì)被民眾依賴而難以脫身的“行政社會(huì)”狀況，需要對(duì)政府使用和分配資源的過程進(jìn)行監(jiān)督和限制。

[責(zé)任編輯：周鈺]

社會(huì)管理

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