何文麗

關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理的思考

何文麗

城鄉(xiāng)居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱(chēng)低保）是對(duì)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)貧困人口實(shí)行差額補(bǔ)貼的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。截至2013年底，全國(guó)有城市低保對(duì)象1097.2萬(wàn)戶(hù)、2064.2萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象2931.1萬(wàn)戶(hù)、5388.0萬(wàn)人。隨著低保工作深入開(kāi)展，保障面不斷擴(kuò)大、資金量不斷增加，挪用低保資金、騙保等案件也時(shí)有發(fā)生，迫切需要檔案支撐。本文從低保檔案工作開(kāi)展中存在的問(wèn)題入手，提出進(jìn)一步規(guī)范低保檔案管理的措施。

一、新形勢(shì)下低保檔案工作存在的問(wèn)題

2008年1月9日，民政部、國(guó)家檔案局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》（民辦發(fā)[2008] 2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），對(duì)低保檔案管理的一些原則性問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定，使全國(guó)低保檔案管理有法可依。但隨著低保工作不斷向縱深發(fā)展，低保檔案管理遇到了一些新情況、新問(wèn)題。

1.基層人少事多，檔案管理力不從心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)普遍反映，頭緒多、工作量大、人員少且變動(dòng)快。規(guī)范管理低保檔案，力不從心。

2.各級(jí)貫徹落實(shí)政策的措施少、力度弱，文件材料整理、歸檔不規(guī)范。國(guó)家發(fā)了通知，省級(jí)相應(yīng)下個(gè)通知轉(zhuǎn)發(fā)一下，完成“規(guī)定動(dòng)作”，宣傳、指導(dǎo)、檢查、培訓(xùn)及配套掛鉤等具體措施很少——督導(dǎo)工作弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)是執(zhí)行制度最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，恰恰也是最薄弱的環(huán)節(jié)。

3.動(dòng)態(tài)管理引發(fā)的歸檔工作量增加，“一戶(hù)一檔”的整理方法受到挑戰(zhàn)。由于低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的工作模式，同一低保家庭的文件材料不斷加增。在縣域范圍內(nèi)，低保戶(hù)數(shù)量小且變化穩(wěn)定，以戶(hù)為單位立卷整理是一種非常好的方法；但在低保戶(hù)數(shù)量大且變化率高的情況下，動(dòng)態(tài)管理模式與立卷整理要求之間就會(huì)出現(xiàn)不相適應(yīng)的狀況——?dú)w檔工作陡增，按戶(hù)立卷整理的要求得不到執(zhí)行。

4.文件材料歸檔范圍寬泛、保管期限規(guī)定不細(xì)，歸檔壓力大。對(duì)于低保文件材料歸檔范圍，基層反映需要填寫(xiě)的表格和附件很多，希望對(duì)歸檔范圍進(jìn)行“瘦身”。對(duì)于保管期限確定問(wèn)題，基層認(rèn)為應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，不能搞“一刀切”。

5.檔案移交和銷(xiāo)毀工作空白，檔案保管壓力巨大。《通知》對(duì)檔案移交規(guī)定較原則，再加上鑒定銷(xiāo)毀工作煩瑣且責(zé)任重大，絕大多數(shù)縣市區(qū)沒(méi)有開(kāi)展這項(xiàng)工作，檔案管理采取“只進(jìn)不出”的方法，管理過(guò)程處于一個(gè)不完整的循環(huán)狀態(tài)，對(duì)保管、庫(kù)容等工作形成壓力。

6.主體檔案保管地點(diǎn)不統(tǒng)一。低保檔案受低保戶(hù)數(shù)量、調(diào)整變動(dòng)率及相應(yīng)實(shí)行的動(dòng)態(tài)管理模式影響，有的地方主體部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）保管，有的則在縣級(jí)民政部門(mén)。

7.低保電子文件歸檔及電子檔案管理發(fā)展不平衡，檔案信息化滯后。由于低保業(yè)務(wù)管理尚未實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，基層多數(shù)沒(méi)有開(kāi)展電子文件歸檔及電子檔案管理工作。目前主要是靠人工將基本數(shù)據(jù)、表格、材料等鍵入微機(jī)或掃描入機(jī)，為日常業(yè)務(wù)管理提供一些輔助支持。

8.低?！锻ㄖ纺承┮?guī)定滯后，不能滿(mǎn)足實(shí)際工作需要。低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制的建立，導(dǎo)致歸檔范圍的變化，如：需要增加“家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查表”“家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查授權(quán)委托書(shū)”等材料；低?？h鄉(xiāng)兩級(jí)審批、審核責(zé)任主體和程序的進(jìn)一步明確，對(duì)低保檔案的定位、檔案保管地點(diǎn)確定等都有影響；《通知》對(duì)保管期限劃定、鑒定銷(xiāo)毀、檔案整理方法、電子檔案管理等規(guī)定都不具體，可操作性差。

二、進(jìn)一步規(guī)范低保檔案管理的措施

進(jìn)一步規(guī)范低保檔案管理，必須制定切實(shí)可行的《城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），先從制度層面解決存在的問(wèn)題，然后再抓政策的貫徹落實(shí)。

（一）制定《辦法》

1.制定《辦法》應(yīng)堅(jiān)持的原則。一是合法性原則。《辦法》規(guī)定的內(nèi)容必須符合《檔案法》及其實(shí)施辦法、《社會(huì)救助暫行辦法》《城市居民最低生活保障條例》等上位法的規(guī)定。二是實(shí)踐性原則。《辦法》起草過(guò)程中應(yīng)充分聽(tīng)取并尊重基層意見(jiàn)和建議，把各地在工作中形成的具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)上升為政策要求，如：在《辦法》中要充分吸納各地在文件材料整理、檔案管理等方面的“一戶(hù)一檔”“分級(jí)管理”“動(dòng)態(tài)管理”等制度的合理部分。三是可操作性原則?！掇k法》對(duì)主體內(nèi)容規(guī)定要簡(jiǎn)明扼要，對(duì)文件材料的歸檔范圍、保管期限、檔案整理方法等內(nèi)容規(guī)定要詳細(xì)具體，便于操作。四是簡(jiǎn)化性原則?！掇k法》是為基層服務(wù)的，各項(xiàng)內(nèi)容的設(shè)計(jì)，要充分體現(xiàn)為民服務(wù)的原則，能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，能省則省，以減輕基層工作量為目標(biāo)。如歸檔范圍、整理方法、保管期限劃定方面要重點(diǎn)體現(xiàn)這一原則。

2.《辦法》定位、內(nèi)容及框架結(jié)構(gòu)、出臺(tái)方式。一是定位?？h級(jí)民政部門(mén)是低保審批的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）是審核低保申請(qǐng)的責(zé)任主體，低保檔案應(yīng)當(dāng)定位為：縣級(jí)人民政府民政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在低保的審批、審核、日常管理和服務(wù)工作中形成的具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體的歷史記錄。二是內(nèi)容及框架結(jié)構(gòu)。主體內(nèi)容包括低保檔案定義、工作體制、工作職責(zé)和文件材料的歸檔范圍、歸檔要求、整理原則與方法以及檔案的現(xiàn)代化管理、保管、編目、移交、鑒定銷(xiāo)毀、利用等。文件材料的歸檔范圍、保管期限和整理方法等作為附件?！掇k法》采用條款結(jié)構(gòu)、主附件結(jié)合的形式。三是出臺(tái)方式?！掇k法》應(yīng)列入民政部政策創(chuàng)制計(jì)劃，由民政部與國(guó)家檔案局聯(lián)合以規(guī)范性文件形式印發(fā)。

3.《辦法》內(nèi)容設(shè)計(jì)上需重點(diǎn)解決的幾個(gè)問(wèn)題。一是文件材料歸檔范圍和保管期限。分別明確縣級(jí)民政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）低保文件材料的歸檔范圍，并盡量減少重復(fù)歸檔內(nèi)容，可歸可不歸的材料盡量不歸，以減輕歸檔工作壓力；待遇審批、審核原始檔案與日常管理檔案劃定不同的保管期限，并明確具體的保存年限，定期核查材料短期保存。具體辦法是，制定《低保文件材料歸檔范圍與保管期限表》作為《辦法》附件。二是整理方法。低保檔案分為審批類(lèi)和日常管理類(lèi)，審批類(lèi)按“一戶(hù)一檔”方法整理，日常管理類(lèi)按照年度—問(wèn)題—保管期限分類(lèi)整理。這樣避免了動(dòng)態(tài)管理形成材料不斷續(xù)入審批原始檔案中的麻煩，減少歸檔工作量。同時(shí)設(shè)計(jì)具體整理方法作為《辦法》附件，供基層參考，增強(qiáng)《辦法》的可操作性。三是檔案鑒定銷(xiāo)毀?！掇k法》專(zhuān)條明確檔案鑒定銷(xiāo)毀程序，對(duì)于保管期滿(mǎn)的檔案，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)低保檔案管理部門(mén)要在同級(jí)檔案行政管理部門(mén)指導(dǎo)下，組成鑒定小組，對(duì)檔案進(jìn)行價(jià)值鑒定。有繼續(xù)保存價(jià)值的，可以延長(zhǎng)其保管期限；無(wú)保存價(jià)值的，編制銷(xiāo)毀清冊(cè)，履行審批手續(xù)予以銷(xiāo)毀。四是檔案保管地點(diǎn)及流向。為避免重復(fù)歸檔、多套保管，明確縣級(jí)民政部門(mén)只保存審批表、相關(guān)的日常管理類(lèi)檔案和完整的電子檔案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）保存完整的審批檔案、相關(guān)日常管理檔案和電子檔案。低保檔案保管期滿(mǎn)后，縣級(jí)國(guó)家綜合檔案館可將適當(dāng)比例的檔案抽樣接收進(jìn)館。五是電子檔案管理?！掇k法》明確電子數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)與紙質(zhì)文件材料同時(shí)歸檔，確?？勺x可用?！掇k法》要求推進(jìn)使用計(jì)算機(jī)管理檔案，有條件的單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)要求建立低保電子檔案，實(shí)現(xiàn)檔案信息化管理。

（二）加大政策宣傳貫徹力度

1.召開(kāi)全國(guó)培訓(xùn)會(huì)，明確省級(jí)職責(zé)?！掇k法》出臺(tái)后，召開(kāi)省級(jí)民政、檔案部門(mén)相關(guān)人員參加的全國(guó)性培訓(xùn)會(huì)。對(duì)《辦法》的貫徹執(zhí)行提出總體要求，對(duì)《辦法》的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)解讀，對(duì)落實(shí)情況的督查工作進(jìn)行具體部署。

2.分省指導(dǎo)、培訓(xùn)，確保政策落實(shí)不打折扣。全國(guó)培訓(xùn)會(huì)后，開(kāi)展日常指導(dǎo)工作，督促省級(jí)民政、檔案部門(mén)制定辦法的實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定具體的檔案管理制度，開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)、明確職責(zé)，增強(qiáng)基層工作人員理解政策的能力，提升其檔案業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證文件要求全面落實(shí)。

3.制發(fā)視頻培訓(xùn)教材，幫助基層檔案人員掌握檔案管理技能。對(duì)文件材料歸檔范圍的確定、保管期限的劃分和檔案的分類(lèi)整理等技術(shù)性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)，細(xì)化工作流程，編制通俗易懂的視頻教材，印發(fā)至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，供基層工作人員參考。

4.實(shí)行“項(xiàng)目管理”，確保政策執(zhí)行效果。探索“項(xiàng)目管理”方法，將低保檔案管理做成一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目，細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定不同等級(jí)；或者將低保檔案工作分別納入低保工作和地方綜合檔案工作考核內(nèi)容，一同考核。

（三）協(xié)同救助業(yè)務(wù)部門(mén)、檔案行政管理部門(mén)，規(guī)范工作程序，統(tǒng)一各類(lèi)表格，完善低保信息系統(tǒng)，健全督導(dǎo)體制機(jī)制

1.統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范檔案內(nèi)容。民政部應(yīng)當(dāng)完善業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)統(tǒng)一而簡(jiǎn)化的低保審核審批材料表格式樣，減輕基層負(fù)擔(dān)，規(guī)范檔案內(nèi)容，同時(shí)不斷完善低保信息系統(tǒng)，在其中增加檔案管理模塊，保證電子文件規(guī)范歸檔。

2.健全體制機(jī)制，完善措施，保證對(duì)專(zhuān)業(yè)檔案督導(dǎo)到位。檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快建立專(zhuān)業(yè)檔案的督導(dǎo)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)檔案的監(jiān)管；低保業(yè)務(wù)主管部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，采取有力措施，共同完成對(duì)專(zhuān)業(yè)檔案的督導(dǎo)。

（作者單位：民政部檔案資料館）