[摘要]城中村征用改造的過(guò)程中，對(duì)于被征用土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地征用補(bǔ)償款問題顯得尤為重要，但是參與宅基地征用的政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間權(quán)利地位的不平等使得三者在利益分配中農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，不能獲得應(yīng)得的利益份額，因此國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范。文章則從相應(yīng)法律條款的變化來(lái)探求如何才能提升農(nóng)民在利益分配中的地位。進(jìn)而獲得相應(yīng)的利益，并根據(jù)分析的結(jié)論提出一些建議。

[關(guān)鍵詞]城中村;宅基地;征用;補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673—0461(2010)09-0089—04

一、引言

城中村是改革開放經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展城市擴(kuò)張的產(chǎn)物。特別是在上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致了各大中城市用地的緊張。為了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及進(jìn)一步推進(jìn)城市化，政府紛紛向周圍郊區(qū)和農(nóng)村大范圍擴(kuò)張，使不少村莊成為城中村。在城中村的開發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)了各種問題，如建筑雜亂無(wú)章，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、暴力拆遷、補(bǔ)償不足等。因此需要對(duì)城中村進(jìn)行治理改造，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。全面提升城市建設(shè)質(zhì)量的同時(shí)確保城中村農(nóng)民的利益不下降，使其順利轉(zhuǎn)化為市民。其中的關(guān)鍵問題是對(duì)城中村農(nóng)民宅基地的補(bǔ)償問題。參與利益分配的政府、開發(fā)商和農(nóng)民三個(gè)主體之間地位權(quán)利的不對(duì)稱，在利益分配上就必然會(huì)產(chǎn)生不公平。并且這種不公平并不是少數(shù)，在全國(guó)范圍內(nèi)都普遍存在。因此能否解決好城中村宅基地補(bǔ)償中的利益分配問題，不僅關(guān)系著城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化的進(jìn)程，同時(shí)也與社會(huì)的穩(wěn)定與否有著重要的關(guān)聯(lián)。

“城中村”這一概念是楊安(1996)提出來(lái)的，但并沒有給出定義，只對(duì)城中村現(xiàn)象進(jìn)行了描述，在后續(xù)的研究中不同領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)這個(gè)概念都加以了詮釋。從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的學(xué)者主要是圍繞社區(qū)所在地、社區(qū)外觀形態(tài)、土地所有制、管理模式、文化習(xí)俗和生活方式等各個(gè)方面進(jìn)行了定義(郭松海，張淑琴，2005;鐘海，陳曉莉，2008;成得禮，2008;袁偉，2010等)，這些定義可以歸結(jié)出城中村的兩大關(guān)鍵因素:一是社區(qū)主體身份是否轉(zhuǎn)變，即城中村中擁有宅基地的居民是農(nóng)村戶口還是城市戶口;二是城中村中存在著兩套管理體系，由于在城中村中不僅居住著原有的農(nóng)民，同時(shí)也居住著很多外來(lái)務(wù)工人員以及一些城市低收入群體，因此，在城中村中同時(shí)存在著管理城市居民的居委會(huì)和管理農(nóng)民的村委會(huì)。在同一地區(qū)同時(shí)存在不同的管理體系。必然會(huì)引起管理上的混亂，因此是一個(gè)重要的判斷城中村是否存在的重要標(biāo)志。

城中村的出現(xiàn)引起了很多的問題，一些學(xué)者認(rèn)為城中村建筑雜亂無(wú)章、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、環(huán)境衛(wèi)生差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、社會(huì)管理混亂，是典型的“臟、亂、差”和“黃、賭，毒”聚集地區(qū)，應(yīng)該予以“鏟除”(敬東，1999;劉軍民、黃惠，2005);也有學(xué)者指出了城中村存在的經(jīng)濟(jì)功能，城中村可以通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)的股份分紅和出租房屋的租金來(lái)為村民提供收入，為村民提供社會(huì)保障的福利，也為農(nóng)村社區(qū)的管理提供財(cái)政支持等，因此不能輕易否定(劉夢(mèng)琴，2009)。

研究如何改造城中村的文獻(xiàn)很多。大概可以分為兩類，一類是從宏觀角度上來(lái)研究，另一類則是從案例分析出發(fā)研究。從宏觀角度分析的文獻(xiàn)，郭松海，張淑琴(2005)認(rèn)為城中村的改造除了要遵循以人為本的原則，還要遵循公正、公平以及開發(fā)性安置原則;袁偉(2010)從影響城中村改造的各個(gè)因素出發(fā)，指出在改造目標(biāo)、土地權(quán)屬變更等方面各個(gè)地區(qū)有較大的相似性，但在改造過(guò)程中政府所扮演的角色、改造主體的選擇、改造方式、補(bǔ)償方式、改造房屋情況、原有的集體經(jīng)濟(jì)組織是否存續(xù)等方面則因區(qū)域不同而不同，所以要因地制宜確定合理的改造方案。在案例的分析中，有學(xué)者在研究西安城中村時(shí)指出，要順利完成改造，需要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高政府在村民利益訴求中所起的作用、健全社會(huì)保障體系和提高村領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)(劉軍民，黃慧，2005;鐘海、陳曉莉，2008);黃愛東(2009)推薦了廈門城中村改造實(shí)行的“金包銀”工程，強(qiáng)調(diào)給予農(nóng)民穩(wěn)定的收益是關(guān)鍵所在;張俠、郭愛請(qǐng)(2005)對(duì)石家莊城中村改造對(duì)策的研究指出，要采取在城中村中建設(shè)若干微利出租小區(qū)、土地資產(chǎn)人股成立股份公司以及統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)等措施;楊玲(2009)介紹和分析了重慶市在城中村改造過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，主要是根據(jù)不同城中村的具體情況制定對(duì)應(yīng)策略、在征地補(bǔ)償方式上進(jìn)行創(chuàng)新以及注重城鄉(xiāng)一體化改造。

在眾多文獻(xiàn)中，大多沒有對(duì)城中村問題進(jìn)行細(xì)致的劃分，尤其是在探討城中村問題時(shí)沒有對(duì)城中村的補(bǔ)償內(nèi)容作具體界定，沒有區(qū)分耕地補(bǔ)償和宅基地補(bǔ)償兩種情況，不僅將二者混同討論，而且探討的大都是耕地補(bǔ)償問題，很少涉及宅基地征用補(bǔ)償問題。本文擬著重對(duì)城中村宅基地補(bǔ)償問題進(jìn)行分析。

宅基地補(bǔ)償同樣涉及政府、開發(fā)商和農(nóng)民三個(gè)參與主體，三者之間的權(quán)力地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不平等導(dǎo)致了處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民得不到的應(yīng)有利益份額，大部分利益被政府和開發(fā)商瓜分，農(nóng)民的利益受到了極大的損害。2001年國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下稱“條例”)對(duì)拆遷中補(bǔ)償問題進(jìn)行了規(guī)定。但是隨著時(shí)間的推移，這個(gè)條例中很多規(guī)定與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了很大差距，2009年時(shí)國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》(以下稱意見稿)。在這個(gè)征求意見稿中，表現(xiàn)出了政府在利益分配方面為保障失地農(nóng)民的利益所作出的努力。本文擬從政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間利益分配不公的現(xiàn)狀人手，通過(guò)對(duì)《條例》和《意見稿》之間的對(duì)比分析，來(lái)探求提高農(nóng)民在利益分配談判中的地位、進(jìn)而獲得應(yīng)得份額的途徑。

二、城中村宅基地補(bǔ)償:兩個(gè)條例的對(duì)比分析

(一)政府、開發(fā)商與農(nóng)民利益關(guān)系分析

首先，強(qiáng)勢(shì)的政府。國(guó)家規(guī)定，農(nóng)村的集體土地不允許進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，只有當(dāng)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但土地雖然名義上歸農(nóng)民所有，但是農(nóng)民只是擁有土地的使用權(quán)和收益權(quán)，并沒有土地的所有權(quán)，而政府才是土地的真正所有者，則土地征用的補(bǔ)償款中需要在政府和農(nóng)民之間有一個(gè)分配。而政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)擁有權(quán)力，郭正林(2005)認(rèn)為權(quán)力是以合法強(qiáng)制占用資源為基礎(chǔ)的一種社會(huì)支配能力，在與農(nóng)民的利益分配中，政府明顯處于強(qiáng)勢(shì)地位。

其次，弱勢(shì)的農(nóng)民。農(nóng)民世代都以土地為生，土地是農(nóng)民最為重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)民的耕地被征用，這樣就切斷了農(nóng)民的主要生活來(lái)源，耕地的保障功能消失了。不過(guò)此時(shí)農(nóng)民擁有宅基地，可以建造房屋充當(dāng)“食租階層”(李懷，2006)，獲取生活來(lái)源。但一旦宅基地也被征用，失地農(nóng)民就將面臨兩個(gè)問題:生活來(lái)源問題和社會(huì)保障問題。失地后對(duì)于技能較低或者沒有其他技能的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如何獲得一份穩(wěn)定的工作以及享受水平較高的社會(huì)保障是失地農(nóng)民能否順利融入城市的關(guān)鍵所在。但將失地農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系存在著眾多現(xiàn)實(shí)限制因素。在這樣的約束和對(duì)現(xiàn)實(shí)利益更加偏好的共同作用下。農(nóng)民的選擇是——謀取盡可能多的補(bǔ)償，補(bǔ)償中既包含了土地的投資性增值也包含了土地的稀缺性增值(謝青、蘇振鋒、岳亮，2006)。

最后，利潤(rùn)最大化的開發(fā)商。開發(fā)商作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，最終的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，期望獲得具有較好區(qū)位優(yōu)勢(shì)、價(jià)格低廉的土地，并且可以最大程度地開發(fā)被征用土地，同時(shí)盡可能降低投資成本，其中包括土地補(bǔ)償。一方面是被征用土地的名義所有者農(nóng)民要求較高的土地補(bǔ)償金額;另一方面是開發(fā)商要求盡可能的壓低補(bǔ)償，這樣政府就會(huì)作為一個(gè)“中間人”來(lái)協(xié)調(diào)二者之間的利益關(guān)系，但是在這個(gè)過(guò)程中難以期望政府中立平衡保護(hù)農(nóng)民的利益。因?yàn)檎嗟囊兄亻_發(fā)商來(lái)實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)。政府征用土地引入開發(fā)商來(lái)進(jìn)行土地開發(fā)，政府甚至?xí)贫ㄒ恍﹥?yōu)惠的政策來(lái)吸引實(shí)力和資金雄厚的開發(fā)商進(jìn)入。這樣開發(fā)商不僅能夠牽制政府的政策制定，而且會(huì)要求包括較低土地補(bǔ)償?shù)倪@些優(yōu)惠政策。因此，有求于開發(fā)商且處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府有著偏向開發(fā)商、壓低農(nóng)民利益份額的內(nèi)在傾向(見圖1)。

整個(gè)過(guò)程中，政府與開發(fā)商都處于強(qiáng)勢(shì)地位，在談判等各個(gè)方面都擁有更多的話語(yǔ)權(quán)，擁有土地的農(nóng)民則處于弱勢(shì)地位，擁有較少的話語(yǔ)權(quán)，在利益分配中只能獲得較少的利益。

(二)法律變化的對(duì)比分析

當(dāng)市場(chǎng)化的談判無(wú)法發(fā)揮作用出現(xiàn)失靈時(shí)，就需要出臺(tái)相關(guān)法律來(lái)校正失靈。那么，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)是否起到了平衡三者之間的權(quán)利地位、進(jìn)而提高農(nóng)民利益分配份額的作用?對(duì)比分析《條例》和《意見稿》兩個(gè)法律條例，可以從中看到法律的進(jìn)步和不足所在。

首先，從目標(biāo)上設(shè)定上來(lái)看，《條例》中強(qiáng)調(diào)的是“城市房屋的拆遷管理”，《意見稿》則強(qiáng)調(diào)的則是對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題?！稐l例》中強(qiáng)調(diào)“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”，《意見稿》中改為“維護(hù)公共利益”?！稐l例》強(qiáng)調(diào)“保障項(xiàng)目順利進(jìn)行”《意見稿》改為“保障被征收人的合法權(quán)益”這些都說(shuō)明《意見稿》有著顯著的進(jìn)步，將保護(hù)重心從“拆遷人”轉(zhuǎn)移到了“被拆遷人”。并且《意見稿》第一條還指出意見稿是根據(jù)《物權(quán)法》來(lái)制定的，突出強(qiáng)調(diào)土地的使用權(quán)和收益權(quán)是屬于農(nóng)民的，體現(xiàn)出失地農(nóng)民保護(hù)水平的上升。

其次，補(bǔ)償方式上，除了《條例》中指出的貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換外，《意見稿》中新增加了二者可以相結(jié)合的方式，改變了過(guò)去單一的補(bǔ)償方式，給予了失地農(nóng)民補(bǔ)償更多的方式，在一定程度上保障了農(nóng)民的權(quán)益。

第三，補(bǔ)償金額方面。《條例》中并沒有對(duì)以房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估作出具體規(guī)定，只是指明“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”，這樣就在開發(fā)商和地方政府之間形成一個(gè)尋租機(jī)會(huì);《意見稿》第二十條對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格作出了具體的規(guī)定:“按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格”。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇上也作了規(guī)定“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”。并且《意見稿》第二十一條要求房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格合法性、真實(shí)性和合理性負(fù)責(zé)。從《意見稿》的這些修改可以得出，國(guó)家對(duì)于補(bǔ)償價(jià)格的影響因素、制定機(jī)構(gòu)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、制定機(jī)構(gòu)的選擇、以及制定機(jī)構(gòu)作出價(jià)格評(píng)估后應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任等都進(jìn)行了規(guī)定，目的就在于保障失地農(nóng)民能夠獲得應(yīng)得的補(bǔ)償。

第四，補(bǔ)償協(xié)議產(chǎn)生程序?！兑庖姼濉?第二十四條)對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的產(chǎn)生程序進(jìn)行了規(guī)定，首先是“房屋征收部門對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權(quán)等情況阻止調(diào)查登記，調(diào)查人員和被征收人對(duì)調(diào)查結(jié)果予以確認(rèn)，并向社會(huì)公布”;其次，房屋征收部門根據(jù)本條例規(guī)定，依據(jù)調(diào)查結(jié)果、房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格，擬定補(bǔ)償方案，并征求被征收人的意見，在此基礎(chǔ)上房屋征收部門對(duì)補(bǔ)償方案予以修改完善，報(bào)作出房屋征收決定的縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后予以公告;然后，房屋征收部門按照經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)。訂立補(bǔ)償協(xié)議，并向全體被征收人公布;最后，補(bǔ)償協(xié)議定訂立后，如果一方當(dāng)事人未履行補(bǔ)償協(xié)議的;另一方當(dāng)事人可以依法向人民法院提起訴訟。這些規(guī)定在《條例》中并沒有體現(xiàn)，因此《意見稿》對(duì)補(bǔ)償協(xié)議問題上都作了更具體、細(xì)致的規(guī)定，更有利于農(nóng)民在征地補(bǔ)償款利益分配中獲得更大的份額。

最后，強(qiáng)制拆遷的規(guī)定。在《意見稿》中第二十八條中規(guī)定，對(duì)沒有達(dá)成補(bǔ)償方案的可以“由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定”;對(duì)補(bǔ)償方案不認(rèn)可“可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟”，“在行政復(fù)議、行政訴訟期間，不停止補(bǔ)償決定的執(zhí)行;逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，由作出房屋征收決定的縣級(jí)以上地方人民政府強(qiáng)制搬遷，或者依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制搬遷”;同時(shí)也對(duì)補(bǔ)償方案被認(rèn)為是違法的情況作出了規(guī)定，“作出房屋補(bǔ)償決定的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)賠償被征收人的損失，并承擔(dān)其他相應(yīng)的法律責(zé)任?！边@也對(duì)農(nóng)民在補(bǔ)償利益分配中享有應(yīng)有份額提供了法律保障。

三、進(jìn)一步的建議

與《條例》相比《意見稿》在保護(hù)城中村村民權(quán)利上有著巨大的進(jìn)步，對(duì)于宅基地的補(bǔ)償有了更為完善的法律規(guī)范，因此可以期待在《意見稿》正式出臺(tái)后，城中村村民權(quán)益的保護(hù)水平將有著顯著的上升。但是僅僅靠《意見稿》還無(wú)法全面保障村民權(quán)益，同時(shí)在提高村民權(quán)益保護(hù)水平時(shí)也要兼顧到其他各方的利益。

首先，失地農(nóng)民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后來(lái)源，為了保障農(nóng)民的生活，需要將他們納入社會(huì)保障體系。有兩條途徑:其一，將失地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系，政府的公共財(cái)力吃緊，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，對(duì)社會(huì)保障資金的投入存在嚴(yán)重不足，因此關(guān)鍵問題如何籌集資金建立起完善的社會(huì)保障體系;其二，就是依靠開發(fā)商，通過(guò)他們的投資為農(nóng)民提供一些保障服務(wù)，但是需要注意的一個(gè)問題是要考慮企業(yè)的整體運(yùn)行情況，企業(yè)會(huì)不會(huì)倒閉以及帶來(lái)的一系列問題等等。

其次，解決農(nóng)民的安置問題，補(bǔ)償款不能給農(nóng)民提供長(zhǎng)久的生活來(lái)源，最根本的辦法就是解決他們的就業(yè)問題。各個(gè)地區(qū)也采取了不同的措施，例如對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，再就業(yè)技能培訓(xùn)，這樣可以解決城中村中年輕居民的就業(yè)問題;但是對(duì)于很多城中村中年齡較大的居民來(lái)說(shuō)，在再就業(yè)問題上存在很多問題，一方面，由于年齡偏大，學(xué)習(xí)能力以及再就業(yè)能力不足;另一方面，企業(yè)在招聘時(shí)也會(huì)對(duì)年齡有一定的限制;因此，對(duì)于這些這些年齡大的城中村居民可以采取廈門“金包銀”工程中的方式，即建立商住兩用建筑，提供給失地農(nóng)民用來(lái)經(jīng)營(yíng)商店或者出租，但是不能轉(zhuǎn)讓，這樣就可以解決年齡大城中村居民的就業(yè)問題。

最后，在補(bǔ)償價(jià)格確定方面需要考慮到補(bǔ)償款金額定的太高的后續(xù)影響。補(bǔ)償高雖然可以提高農(nóng)民的收益，但是開發(fā)商的收益必然要減少，開發(fā)商為了增加自己的利潤(rùn)必然要抬高房?jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)會(huì)產(chǎn)生一系列不利影響，影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少政府的財(cái)政收入，財(cái)政收入的減少也會(huì)影響到社會(huì)保障的完善，進(jìn)而影響農(nóng)民的福利，因此，需要制定一個(gè)合理的補(bǔ)償金額，既能不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民的利益，又能使得企業(yè)賺取合理的利潤(rùn)。

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責(zé)任編輯:張改蘭