文/陳金甫

堅持經(jīng)濟(jì)優(yōu)先 保障適度方針

文/陳金甫

近來，社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)引發(fā)社會熱議，中小企業(yè)倒閉潮頻見報道，中國經(jīng)濟(jì)逼近通縮論調(diào)抬頭，希臘與歐盟對弈仍未落幕。不管爭論有無結(jié)果，這些相繼出現(xiàn)的事件，在社會發(fā)展的大格局中一定存在著某種系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，并預(yù)示著特定發(fā)展階段的必然邏輯。

2015年，將是中國社會發(fā)展的一個重要節(jié)點(diǎn)：隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入換擋期，福利增長進(jìn)入快車道，社會保障將呈現(xiàn)基金收支曲線趨勢性背離，進(jìn)而長期面臨需求與負(fù)擔(dān)雙重壓力。社會保障來錢不易，要辦的事更多。這就更加需要吸取福利國家的教訓(xùn)，尊重我國基本國情，著眼公平可持續(xù)的社會保障體系發(fā)展總目標(biāo)，把握社會發(fā)展與社會福利水平總平衡，堅持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、社會保障適度”的總方針，以便社會公認(rèn)、決策遵循、引導(dǎo)判斷、有序調(diào)節(jié)。

1順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，確立保障適度總方針

一般地講，GDP幾乎決定著一切收入：財稅、工資與社會保障基金等。這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑、生產(chǎn)決定分配的最直接體現(xiàn)。得益于過去二十多年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整增長，為社會保障快速發(fā)展提供了堅實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也相應(yīng)帶來了社?；鸬母咚僭鲩L和人民福利的大幅提高。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展換擋減速，受福利剛性影響社會保障支出并不會自動調(diào)整。社會保障制度及其孕育的全民福利一旦成型，如果保障度過高，脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其增長趨勢就會逐漸偏離經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道。

近三年中國社?；鹬С鲈鲩L持續(xù)超過收入增長，社會需求與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的雙重壓力已呈趨勢，而且是長期趨勢。經(jīng)濟(jì)增長與福利增長曲線的背離，集中體現(xiàn)在社會保障基金收支曲線中，因為基金增長主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而支出增長更多地取決于社會需求。聽任社會保障基金收支曲線的背離，必將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利間的系統(tǒng)性平衡，使13億人的中國陷入希臘式福利陷阱。

可以預(yù)見，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的同時，中國社會保障發(fā)展正進(jìn)入中等收入國家陷阱的起點(diǎn)階段：福利訴求不隨保障程度提高而緩解，福利攀比將持續(xù)拉動支出增長；福利負(fù)擔(dān)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力損害全面顯現(xiàn)并逐步加重，國力增長面臨挑戰(zhàn)；社會保障制度性問題將轉(zhuǎn)化為社會問題，進(jìn)而影響到政治生態(tài)。

面臨這么一個重大變軌期，社會保障應(yīng)再次進(jìn)行戰(zhàn)略性布局。必須重新認(rèn)識并尊重經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)這一基本原理；必須重新認(rèn)識和遵守責(zé)任共擔(dān)是社會保障基石這一基本法則。應(yīng)對社會保障基金收支偏離曲線，破解中等收入國家發(fā)展陷阱，必須著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利水平的總體平衡，在相當(dāng)長時期內(nèi)堅持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、社會保障適度”的總方針，在戰(zhàn)略層面更加注重宏觀決策和頂層設(shè)計，而不能在制度政策上零打碎敲，在改革節(jié)奏上走一步看一步。

提出“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、社會保障適度”總方針，并非再度神化GDP萬能論，更非違拗經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的基本趨勢，而是抓住社會特殊轉(zhuǎn)型時期以福利驅(qū)動為主要特征的階段性主要矛盾，正確把握影響全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的關(guān)系，妥善處理實(shí)現(xiàn)全面小康社會與平衡多種利益訴求的關(guān)系。

2立足階段性發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重宏觀分析和系統(tǒng)協(xié)調(diào)

研究戰(zhàn)略性問題，要有長遠(yuǎn)觀念和系統(tǒng)思維。通過分析階段性趨勢、系統(tǒng)性影響，把握發(fā)展規(guī)律和作用機(jī)制，提出長遠(yuǎn)目標(biāo)和總體思路。如果說，這一階段的社會保障戰(zhàn)略研究，與全面建立時期的戰(zhàn)略研究一樣，都需要緊緊圍繞并服從服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的話，不同之處在于：初創(chuàng)階段更加注重以促進(jìn)功能作用為目的的增長性，而這一階段則更加注重以系統(tǒng)平衡為目的的協(xié)調(diào)性，而協(xié)調(diào)的難點(diǎn)恰恰在于對增長的控制。

實(shí)施戰(zhàn)略性目標(biāo)，要更加注重宏觀分析和頂層設(shè)計，注重總體平衡和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這里的宏觀視野，不能局限于社會保障制度本身，而是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局；這里的頂層高度，不能局限于社會保障功能目的，而是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)；這里的系統(tǒng)平衡不單純是基金收支平衡，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的平衡；這里的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是在一個社會發(fā)展的大格局中實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的一致、公共治理的協(xié)同和資源效能的最優(yōu)。一句話，就是要把社會保障放置到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中進(jìn)行系統(tǒng)性考察、平衡，避免職能局限、部門利益和層次偏離。

考察社會保障與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響度，從而總體平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力和社會穩(wěn)定成本，就需要科學(xué)設(shè)立著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)分析、判斷和支持決策的社會保障指數(shù)。支持宏觀分析和決策，首先要有數(shù)據(jù)，而且是經(jīng)過長期考察、檢驗，已經(jīng)形成趨勢性規(guī)律性相關(guān)影響的判斷、預(yù)測參數(shù)。如CPI、PMI、M1/M2等宏觀分析決策指標(biāo)。將就業(yè)率納入社會經(jīng)濟(jì)重要指標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)分析參數(shù)，是政府治理的進(jìn)步。經(jīng)過三十多年發(fā)展，我國基本社會保險支出已經(jīng)占到GDP 的近7%，社會保障收支已經(jīng)全面深刻長遠(yuǎn)地影響到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活，但社會保障只有各項發(fā)展指標(biāo)，卻沒有列入宏觀分析指標(biāo)。于是，在有關(guān)社保負(fù)擔(dān)和延遲退休等討論中，繳費(fèi)者覺得負(fù)擔(dān)過重，受益人仍覺保障不足，管理者憂患于運(yùn)行風(fēng)險，政府則常常陷入兩難境地。誰都有理，但沒有公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。40%的費(fèi)率負(fù)擔(dān)是高還是低，客觀上取決于國際人工成本比較和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力影響度。但問題是，保障度多少為宜、負(fù)擔(dān)率多少為宜、分擔(dān)率多少為宜？我們習(xí)慣于用概念取代參數(shù)，比如基本保障、合理負(fù)擔(dān)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如此等等。但正確的理論到有效的工具中間唯獨(dú)缺少一把“尺子”——評價決策參數(shù)。

設(shè)立社會保障指數(shù)，關(guān)鍵是選準(zhǔn)坐標(biāo)、找準(zhǔn)指標(biāo)、測準(zhǔn)均衡點(diǎn)（尺度）。一是由內(nèi)向外，立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利總體平衡，確定社保指數(shù)坐標(biāo)，如社會保障規(guī)模占GDP比重，公共福利開支占財政稅收比重，以及社會保障與工資性收入結(jié)構(gòu)等。二是由多及少，精準(zhǔn)選擇具有系統(tǒng)性基礎(chǔ)性影響的指標(biāo)，如社保負(fù)擔(dān)系數(shù)(占GDP或人工成本比重)、保障系數(shù)(占個人支出比重)等。三是由粗及細(xì)，逐步測定指標(biāo)系統(tǒng)平衡點(diǎn)。

建立宏觀分析與決策參數(shù)的社會保障指數(shù)，有兩個作用：引導(dǎo)輿論，理性議政；準(zhǔn)確判斷，科學(xué)決策。社會保障注定是最大的公共話題和決策難題。要做到社會公認(rèn)、決策有據(jù)，就不能僅滿足于以理服人，而應(yīng)提供一把尺子由公眾作出獨(dú)立判斷。提供尺子，建立規(guī)則，就如同高智能的“傻瓜相機(jī)”，可以消除認(rèn)知差異、避免主觀任性，這也應(yīng)是成熟社會治理的基本標(biāo)志。

3牢固樹立成本意識，正確引導(dǎo)保障理念

一切福利都源自社會財富創(chuàng)造，社會保障的成本就是社會經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。職工醫(yī)保報銷醫(yī)藥費(fèi)1個百分點(diǎn)，在2009年基金要支出近30億，到2014年則要50多億。如果醫(yī)療費(fèi)用增長1個點(diǎn)，醫(yī)?；鹪?014年就要多支付100多億。每一項保障措施及每一點(diǎn)增長，都是有社會成本的。經(jīng)濟(jì)與保障，是分別支撐現(xiàn)代國家社會進(jìn)步的動力系統(tǒng)和社會穩(wěn)定的平衡系統(tǒng)。一國福利水平適宜與否，一看能否維護(hù)社會穩(wěn)定，二看是否過度侵蝕投資和職業(yè)回報。社會保障施之有度，則民安國興；施之過度，不僅不可持續(xù)，且會損害促進(jìn)社會發(fā)展的動力系統(tǒng)和平衡系統(tǒng)。當(dāng)下中國出現(xiàn)的持續(xù)性國際產(chǎn)業(yè)資本外流和制造業(yè)倒閉，有主動戰(zhàn)略調(diào)整的結(jié)果，但也有由工資、社會保障推動的人工成本快速上升的因素。

這就需要正確引導(dǎo)全體國民樹立正確的保障理念、約束決策者堅守制度邊界。社會保障是二次分配而非一次分配，只能承載社會危機(jī)干預(yù)的互助共濟(jì)性質(zhì)和救危濟(jì)困的基本生活質(zhì)量保障，并不能承載人們對所有美好生活的希望。中國夢的核心價值和偉大意義，在于從國民精神和社會機(jī)制層面， 描述了奮斗實(shí)現(xiàn)幸福的愿景和現(xiàn)實(shí)可能性。社會保障可以做到人人共享，但做不到或不應(yīng)提倡有福同享。有了這么一個共識，就要準(zhǔn)確把握社會保障制度定位和責(zé)任邊界，避免公共決策調(diào)高公眾胃口、為政績驅(qū)策。

4充分認(rèn)識福利特性，完善社會責(zé)任機(jī)制

追求美好生活是人之天性，但為什么在家庭理財上可以量入為出，在社會福利上卻呈現(xiàn)剛性特征呢？兩者的區(qū)別就在于前者是自我理財，后者是社會籌資、社會共享、社會化管理的第三方支付。第三方支付機(jī)制是一柄雙刃劍：在保障功能上可以充分發(fā)揮大數(shù)法則抗風(fēng)險作用，但在利益機(jī)制上卻滋生了福利擴(kuò)張的內(nèi)在沖動——供款者不能決定待遇，受益人無須考慮風(fēng)險，管理者雖有風(fēng)險運(yùn)營之責(zé)任卻無利益之關(guān)聯(lián)。進(jìn)一步考察，以歐洲福利國家為代表，受競選政治主宰，任何政黨都將在福利問題上被民粹所綁架。這就不難理解為什么歐洲各國議會爭來吵去一百年還沒個消停。需要特別強(qiáng)調(diào)：醫(yī)藥消費(fèi)遠(yuǎn)比其他消費(fèi)更具增長性。健康需求是沖動的馬，第三方支付機(jī)制是無障礙的路，保障度是不計成本的草料，醫(yī)藥驅(qū)利是鞭子。醫(yī)療消費(fèi)增長的最主要動力，不僅有技術(shù)進(jìn)步和利益驅(qū)動，還有由第三方支付機(jī)制主導(dǎo)的醫(yī)療保障度。

應(yīng)對福利特性，關(guān)鍵是建立社會責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。社會保障不僅是單位和政府責(zé)任，更應(yīng)是全社會各個個體的責(zé)任。有合理的責(zé)任分擔(dān)，才能將系統(tǒng)性平衡由外部約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)部約束。受益過多而負(fù)擔(dān)過輕，必將激發(fā)全社會的福利擴(kuò)張沖動。就醫(yī)保而言，我國個人醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)率為34.8%，略高于中等收入國家平均水平（32.5%），低于印度、越南、墨西哥、俄羅斯、韓國等。但企業(yè)和政府承擔(dān)著80%左右的繳費(fèi)責(zé)任，參保人當(dāng)然希望待遇越高越好。責(zé)任分擔(dān)，也是完善社會治理的機(jī)制性基礎(chǔ)。有責(zé)任才有成本意識，才有尺度自覺，也更便于通過社會協(xié)商取得社會共識。

(作者單位：人力資源和社會保障部醫(yī)療保險司）

（本欄目責(zé)任編輯：高星星）

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)的歷史階段，這對全民醫(yī)保制度的健全完善既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。未來一段時間，財政收支壓力將進(jìn)一步加大，不可能再像“十一五”“十二五”期間對社保那樣大力度投入，而醫(yī)保的全覆蓋、人口老齡化的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的提速等無疑都要提高其保障水平，增加醫(yī)?；鸬闹С?。全民醫(yī)保制度必須審時度勢、更新理念、切換方式，實(shí)現(xiàn)蹄疾而步穩(wěn)的常態(tài)化發(fā)展。要讓行政權(quán)力讓位于機(jī)制建設(shè)，建立健全籌資機(jī)制、保障機(jī)制、責(zé)任（費(fèi)用）分擔(dān)機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制等。要告別靠“大把砸銀子”的“政策大手筆”“財政大投入”，以全面深化改革堵塞漏洞，減少浪費(fèi)，挖潛增效。要把主要精力從制定政策轉(zhuǎn)到加強(qiáng)和改善管理上來，由規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合、開放、多元、系統(tǒng)的現(xiàn)代治理。要加快法制建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)法治醫(yī)保，使制度運(yùn)行和發(fā)展不會因決策者的變動和注意力的轉(zhuǎn)移而搖擺不定，或因某項政策的不當(dāng)調(diào)整或某項工作的重視程度變化而忽冷忽熱、忽高忽低。這樣，全民醫(yī)保制度才會逐步走向完善、成熟與定型，建立更加公平可持續(xù)的全民醫(yī)保的改革目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。

——摘自 王東進(jìn)《全民醫(yī)保的常態(tài)化發(fā)展趨勢》(《中國醫(yī)療保險》2015年第1期）