尹曉敏

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼方式的轉(zhuǎn)型之道

尹曉敏

自上海自貿(mào)區(qū)成立一年多來，以負(fù)面清單為代表的公共管理價(jià)值理念及其運(yùn)行模式正在成為我國(guó)新一輪政府改革的突破口。負(fù)面清單管理理念的實(shí)質(zhì)是要求政府基于對(duì)自身有限理性的認(rèn)知，重新定位其與市場(chǎng)之間的關(guān)系，大幅削減政府對(duì)公共資源的直接配置，并將工作重心置于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的過程性監(jiān)管及公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造方面。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展?jié)摿薮?，?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有全局帶動(dòng)和重大引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)，較之于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出準(zhǔn)公共性、強(qiáng)外部性、高風(fēng)險(xiǎn)性等鮮明特征，并由此決定了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府發(fā)揮積極的作用，給予有力的支持。政府補(bǔ)貼是一種通過影響相對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變資源配置結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的政府無償支出，是各國(guó)政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)突破、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要政策手段。然而應(yīng)當(dāng)看到的是，近年來，以政府補(bǔ)貼為重要內(nèi)容的我國(guó)鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策在實(shí)踐中存在不可忽視的低效化現(xiàn)象，未能充分發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)有的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。有鑒于此，本文嘗試以負(fù)面清單的管理理念審視當(dāng)前我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的既存問題，以提升補(bǔ)貼政策的有效性為旨?xì)w，提出新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)型之道，以期進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)貼項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審程序，加強(qiáng)過程管理和績(jī)效評(píng)估，限縮政府自由裁量空間，力避補(bǔ)貼項(xiàng)目審批中的權(quán)力尋租和灰色交易，提升政府補(bǔ)貼資金的使用效益。

政府補(bǔ)貼的問題審視

未能有效構(gòu)建以創(chuàng)新產(chǎn)出為導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼模式。當(dāng)前，政府作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定者和執(zhí)行者，其所施行的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策還未能充分彰顯信號(hào)效應(yīng)，發(fā)揮引導(dǎo)資金優(yōu)先投向產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的作用，補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)及實(shí)踐對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展總量擴(kuò)張的作用有余而質(zhì)量提升的功效卻明顯不足，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚未跑出“質(zhì)量加速度”并成為引領(lǐng)“中國(guó)制造”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵著力點(diǎn)。造成這一現(xiàn)象的原因很大程度是緣于我國(guó)主要采取事前直接無償補(bǔ)貼生產(chǎn)者的做法對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，高額產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的存在，使得企業(yè)即使在研發(fā)水平和生產(chǎn)效率較低的情況下依然可以盈利，如此一來，便極易引發(fā)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高端產(chǎn)業(yè)低端化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并導(dǎo)致部分行業(yè)整體性的產(chǎn)能過剩與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力的不足。

因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的企業(yè)“騙補(bǔ)”行為屢有發(fā)生。作為一個(gè)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大背景下的發(fā)展中國(guó)家，由于相關(guān)政策體制、制度設(shè)計(jì)及實(shí)施運(yùn)作等方面的缺陷，我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的技術(shù)評(píng)價(jià)體系與信息披露機(jī)制還相當(dāng)不完善，有關(guān)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力與創(chuàng)新實(shí)踐的信息透明度低，政府和企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問題突出。由于項(xiàng)目投資及技術(shù)可行性的真實(shí)狀況只有企業(yè)了然于心而無法為政府所有效獲悉，加之當(dāng)前我國(guó)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的政府補(bǔ)貼以事前補(bǔ)貼方式為主，如此一來，企業(yè)通過虛報(bào)技術(shù)可行性以騙取補(bǔ)貼資金的動(dòng)機(jī)大大增強(qiáng)，企業(yè)所釋放的虛假信號(hào)很可能達(dá)到欺騙政策制定者的目的，從而嚴(yán)重削弱政府補(bǔ)貼的激勵(lì)效應(yīng)，并最終導(dǎo)致國(guó)家研發(fā)資源的浪費(fèi)和技術(shù)機(jī)會(huì)的喪失。

補(bǔ)貼資金的后續(xù)監(jiān)管和使用績(jī)效評(píng)價(jià)滯后。當(dāng)前我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的政策執(zhí)行偏重于激勵(lì)而缺乏監(jiān)督，補(bǔ)貼資金的后續(xù)監(jiān)管和使用績(jī)效評(píng)價(jià)滯后。政府基本只注重企業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、創(chuàng)新投入、申請(qǐng)補(bǔ)貼項(xiàng)目可行性等方面的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，關(guān)注的重點(diǎn)集中于補(bǔ)貼決策的前期，即是否補(bǔ)貼與補(bǔ)貼多少，而缺乏創(chuàng)新產(chǎn)出考核、補(bǔ)貼資金使用績(jī)效評(píng)估及由此構(gòu)建的政府與獲補(bǔ)企業(yè)之間的動(dòng)態(tài)重復(fù)博弈機(jī)制。由于企業(yè)天然的逐利性，在監(jiān)督機(jī)制缺位的情況下部分企業(yè)在獲補(bǔ)后，沒有將資金用于契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的研發(fā)創(chuàng)新等領(lǐng)域，而是將其投向當(dāng)下收益率較高的其他產(chǎn)業(yè)，未能恪守補(bǔ)貼資金的專項(xiàng)專用，致使大量政府補(bǔ)貼沒有發(fā)揮促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的應(yīng)有功效。

政府補(bǔ)貼資金投放中自由裁量權(quán)的尋租之門難以封堵。由于我國(guó)國(guó)家部委層面出臺(tái)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策大多屬于綱領(lǐng)性文件，相關(guān)規(guī)定較為原則抽象，在政府補(bǔ)貼對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼資金的支持范圍與方式、資金的申報(bào)審核與撥付、政府補(bǔ)貼信息披露等方面缺乏具體細(xì)致的規(guī)定，這為相關(guān)政府部門及官員遴選資助企業(yè)預(yù)設(shè)了較大的自由裁量權(quán)，也為企業(yè)通過社會(huì)資本投資、非生產(chǎn)性尋租俘獲政府決策者以獲取補(bǔ)貼創(chuàng)造了可能性空間。

補(bǔ)貼方式的轉(zhuǎn)型之道

聚焦新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)投放補(bǔ)貼。負(fù)面清單的管理理念要求進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，按照制度明晰、程序規(guī)范、公開透明的原則，加強(qiáng)公共資源配置管理，深刻認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，限縮和規(guī)制政府資源配置權(quán)的運(yùn)行。為破除缺乏關(guān)鍵核心技術(shù)這一制約我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，政府應(yīng)該改變新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式，完善企業(yè)研發(fā)投入激勵(lì)機(jī)制，逐步將政府補(bǔ)貼與企業(yè)的研發(fā)投入強(qiáng)度、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出相掛鉤。圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)先采用貸款貼息方式支持企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，對(duì)產(chǎn)業(yè)化研發(fā)成果得到市場(chǎng)認(rèn)可的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，以此引導(dǎo)企業(yè)資源從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向研發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)企業(yè)通過創(chuàng)新能力的提升以獲得核心競(jìng)爭(zhēng)力，并借助知識(shí)溢出效應(yīng)實(shí)現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的進(jìn)步，力避我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)因大而不強(qiáng)、陷入新一輪“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的低附加值陷阱”而在全球價(jià)值鏈中被低端鎖定。

推行企業(yè)“信用負(fù)面清單”管理。對(duì)于待哺的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)來說，政府補(bǔ)貼無疑是助力企業(yè)成長(zhǎng)的一劑營(yíng)養(yǎng)針。然而由于信息不對(duì)稱等因素而致企業(yè)“騙補(bǔ)”等不端行為的存在，使得政府所期待的通過財(cái)政補(bǔ)貼為新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)“扶上馬送一程”的政策效果大打折扣。那么，在新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的投放過程中，面對(duì)政企博弈中復(fù)雜的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，能否設(shè)計(jì)出力促企業(yè)講真話的有效機(jī)制呢？在此問題上，山東等省份的做法頗具借鑒意義。自2014年7月1日起，山東省財(cái)政廳建立財(cái)政專項(xiàng)資金信用負(fù)面清單管理臺(tái)賬，及時(shí)錄入省級(jí)及以上審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)認(rèn)定的失信、失范行為，省財(cái)政廳將最終處理意見一并記入信用負(fù)面清單管理臺(tái)賬，并根據(jù)管理需要與相關(guān)專項(xiàng)資金主管部門實(shí)現(xiàn)信息共享。信用負(fù)面清單管理臺(tái)賬建立后，將與省財(cái)政項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)新項(xiàng)目申報(bào)與臺(tái)賬的實(shí)時(shí)、無縫比對(duì)，讓違規(guī)企業(yè)單位無所遁形，保證制度得到有效落實(shí)。浙江麗水市蓮都區(qū)也于2015年3月出臺(tái)《關(guān)于在財(cái)政專項(xiàng)資金管理領(lǐng)域?qū)嵭行庞秘?fù)面清單制度》，明確了九類失信失范行為的懲戒措施，對(duì)于在政府補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金管理領(lǐng)域中存在弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取、截留挪用等行為的企業(yè)將被一律“拉黑”。實(shí)行企業(yè)信用負(fù)面清單管理能有效促使企業(yè)慎重權(quán)衡釋放虛假信號(hào)以獲取短期收益與釋放真實(shí)信號(hào)建立聲譽(yù)并獲取長(zhǎng)期收益兩種選擇的利弊得失，進(jìn)而減少逆向選擇行為。另外，為堵住新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼資金流失的“黑洞”，還可充分發(fā)揮申請(qǐng)補(bǔ)貼的企業(yè)之間的監(jiān)督與制衡作用，即利用企業(yè)之間存在的天然競(jìng)爭(zhēng)性和彼此信息相對(duì)完全的特點(diǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)在良性競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上互相監(jiān)督。

強(qiáng)化補(bǔ)貼資金使用的過程監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估。負(fù)面清單管理模式的宗旨是要建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的經(jīng)濟(jì)管理體制，這就要求政府將傳統(tǒng)的主要關(guān)注市場(chǎng)主體準(zhǔn)入階段的監(jiān)管，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的全程監(jiān)管。政府在新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督和管理上，須力破“以撥代管”、“重支輕管”的現(xiàn)象，在補(bǔ)貼事前做好預(yù)算決策，在事中加強(qiáng)監(jiān)管并動(dòng)態(tài)跟蹤申請(qǐng)補(bǔ)貼項(xiàng)目的完成情況、資金用途及使用范圍，在事后嚴(yán)格項(xiàng)目審計(jì)、強(qiáng)化補(bǔ)貼資金使用的目標(biāo)考核與績(jī)效評(píng)價(jià)，形成“花錢必問效、無效必問責(zé)”的資金跟蹤問效機(jī)制，加大對(duì)違規(guī)企業(yè)的審計(jì)懲戒力度如高額罰金、強(qiáng)制退出等以增強(qiáng)威懾力，切實(shí)提高新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼資金的使用效益。

限縮政府裁量空間以減少權(quán)力尋租。“收緊政府的手，放開市場(chǎng)的腳”是負(fù)面清單管理理念的核心要旨之一。在選擇新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼受益人的問題上，為了擺脫政治游說以及企業(yè)非生產(chǎn)性尋租的影響，避免相關(guān)政府決策者被利益集團(tuán)俘獲，必須收縮政府之手，規(guī)制政府在此過程中的自由裁量權(quán)。限縮政府裁量空間的根本之道是在導(dǎo)入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金分配競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大補(bǔ)貼發(fā)放的信息披露和陽光操作力度，通過完善政府補(bǔ)貼細(xì)則，建立公開評(píng)審制度，讓補(bǔ)貼資金的申請(qǐng)、審核、發(fā)放等信息在不違反相關(guān)規(guī)定的前提下，通過適當(dāng)形式充分、及時(shí)地向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督，以此有效消減相關(guān)政府部門及決策者權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的模糊地帶和灰色空間。

通過新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金逐步實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼從行政化向市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型。新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)對(duì)政府扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式選擇提出了全新的要求。2015年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，重點(diǎn)支持處于“蹣跚”起步階段的創(chuàng)新型企業(yè)，以此促進(jìn)技術(shù)與市場(chǎng)融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對(duì)接，孵化和培育面向未來的新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)邁向中高端水平。該基金的啟幕，標(biāo)志著中國(guó)政府正逐步改革過去行政色彩濃厚的財(cái)政扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，取而代之的是市場(chǎng)化與專業(yè)化。新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的點(diǎn)晴之筆在于實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理，公開招標(biāo)擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、自主投資決策，其重點(diǎn)在于充分發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)、民間資本參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此實(shí)現(xiàn)政府對(duì)新興產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持思路與方式的根本性轉(zhuǎn)變。

作者為浙江樹人大學(xué)教授