文/李煒光

消費(fèi)稅異動(dòng)與稅收立法授權(quán)

文/李煒光

年末年初，天寒地凍，正是隆冬時(shí)節(jié)，而關(guān)于消費(fèi)稅稅率連續(xù)提升的話題卻被人們炒得火爆。從去年11月28日起到今年1月13日短短45天之內(nèi)，政府連續(xù)三次上調(diào)成品油消費(fèi)稅稅率，引起了社會(huì)的軒然大波。然而事情還沒(méi)有完，今年元月27日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局又發(fā)布通知，將電池、涂料納入消費(fèi)稅征收范圍，按4%征收。這是兩個(gè)月內(nèi)消費(fèi)稅的第四次調(diào)整。史上稅收政策變動(dòng)并不鮮見(jiàn)，但就某個(gè)稅種“沒(méi)完沒(méi)了”調(diào)整，則多年來(lái)相當(dāng)罕見(jiàn)，將其形容為“異動(dòng)”并不過(guò)分。

提高成品油消費(fèi)稅，據(jù)官方對(duì)給出的解釋，可以促進(jìn)石油資源的節(jié)約利用，減少大氣污染物排放，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還有利于發(fā)揮稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。而對(duì)電池、涂料征收消費(fèi)稅，則有利于提升環(huán)境友好型產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。盡管如此，社會(huì)輿論對(duì)其法律依據(jù)以及合理性似嫌不足的質(zhì)疑仍然有一定道理，只是由于專業(yè)性不足的原因，沒(méi)有完全說(shuō)到點(diǎn)子上。

1985人大授權(quán)國(guó)務(wù)院稅收立法的理由是“經(jīng)濟(jì)體制改革”和“對(duì)外開(kāi)放”，那么，成品油增稅是依據(jù)體制改革嗎？若是，屬于什么性質(zhì)和內(nèi)容的改革？為什么不做出明確解釋以獲得民眾的理解和支持？而上述增稅的諸般“好處”，并未清晰地顯示出其與經(jīng)濟(jì)體制改革的密切關(guān)系；若不是，此政府行為便有超出法律授權(quán)界限的傾向。此其一。

有評(píng)論說(shuō)燃油稅增稅違反了立法法第八條：凡稅收等事宜都須經(jīng)法定程序正式立法。這當(dāng)然沒(méi)錯(cuò)，但違反的卻不是第八條而是第十條。因?yàn)樵摲ǖ诰艞l把“先制定行政法規(guī)”的權(quán)力授給了國(guó)務(wù)院，這樣第八條就被“消解”了，而第十條“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”的規(guī)定，卻是實(shí)實(shí)在在地被違反了。說(shuō)起來(lái)很簡(jiǎn)單，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局都是國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，級(jí)別較低，人大授權(quán)不是對(duì)應(yīng)它們，它們也不能全權(quán)代表國(guó)務(wù)院。此其二。

同樣的問(wèn)題也表現(xiàn)在成品油增稅與國(guó)務(wù)院自己制定頒發(fā)的消費(fèi)稅條例不合。該條例第二條規(guī)定：相關(guān)稅目、稅率的調(diào)整由國(guó)務(wù)院決定，但這次提稅卻是由其下屬機(jī)構(gòu)財(cái)政部頒發(fā)決定，且三次提稅只有第一次提到經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，另兩次連提都沒(méi)提，在法律程序上存在問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的。此其三。

給一項(xiàng)政策打分要看誰(shuí)是它的實(shí)際受益者。成品油消費(fèi)稅屬于典型的間接稅和價(jià)內(nèi)稅，直接課征于應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)，其基本特點(diǎn)是可以轉(zhuǎn)嫁，具有推高市場(chǎng)物價(jià)的效應(yīng)，其最終負(fù)擔(dān)者是廣大消費(fèi)者。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、內(nèi)需不振的形勢(shì)下，一再加大流轉(zhuǎn)稅的征收，從直接和間接兩個(gè)方面增加企業(yè)和居民的稅負(fù)，不利于激勵(lì)投資和消費(fèi)，而它的直接受益者似乎只有政府一家。此其四。

目前我國(guó)稅收中流轉(zhuǎn)稅占比過(guò)高是個(gè)大問(wèn)題，這種稅從性質(zhì)上說(shuō)具有累退性，意思是收入越高的人稅負(fù)越輕，而收入越低的人稅負(fù)反倒越重。這種稅原本占比就過(guò)高，達(dá)70%左右，調(diào)整這種稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)確定為未來(lái)稅制改革的重要內(nèi)容，現(xiàn)在卻通過(guò)提高成品油稅繼續(xù)加大它的比重，其合理性存在很大疑問(wèn)。另外，成品油消費(fèi)稅開(kāi)證5年來(lái)征收了9000億元，這筆龐大的財(cái)政資金用在何處并不透明，如果像財(cái)政部門(mén)所言全部用于節(jié)約資源、減少排放，我們生活的大氣環(huán)境何至于惡劣至此？此其五。

看來(lái)問(wèn)題主要出在稅收立法授權(quán)的問(wèn)題上，正確的做法應(yīng)該是采用單事授權(quán)或一事一授權(quán)，避免多事授權(quán)或概括式授權(quán)，并從法律上禁止稅收立法權(quán)向其他機(jī)構(gòu)或下屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，只有這樣，才能維護(hù)稅收立法權(quán)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在我國(guó)，全國(guó)人大是稅收立法的主體，政府只是法律的執(zhí)行者，它們之間在法律上是從屬關(guān)系，不能顛倒。1985授權(quán)的問(wèn)題即在于此：第一，沒(méi)有涉及所授予權(quán)力的具體內(nèi)容，給人一種“你看著辦”的感覺(jué)；第二，所授權(quán)力沒(méi)有規(guī)定明確邊界，如時(shí)效性、何時(shí)執(zhí)行、何時(shí)終止等，而無(wú)限授權(quán)幾等于放棄權(quán)力；第三，國(guó)務(wù)院在取得立法授權(quán)后，不應(yīng)將其轉(zhuǎn)授給下屬機(jī)構(gòu)；第四，權(quán)力既然可以授出，也應(yīng)該可以收回，如果不能收回來(lái)，只能認(rèn)為那個(gè)權(quán)力或許原來(lái)就不屬于你。

涉及稅收立法的事宜之所以不能由政府自己來(lái)決定，是因?yàn)檎仁嵌愂绽娴墨@得者，又是提供公共服務(wù)的執(zhí)行者，如果任其自立法規(guī)，就有可能導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小，故必須以憲法和法律約束之，排除政府侵犯人民利益的可能性。這是稅收要素立法權(quán)嚴(yán)格保留于立法機(jī)關(guān)的重要理由，是一國(guó)是否為法治國(guó)家的極重要的標(biāo)志。此乃“興國(guó)大計(jì)”，萬(wàn)勿有所忽略也。