● 中央編辦赴美培訓(xùn)團(tuán)

美國市場(chǎng)監(jiān)管的概況、特點(diǎn)和啟示

● 中央編辦赴美培訓(xùn)團(tuán)

2015年7月1日至20日，中央編辦培訓(xùn)團(tuán)赴美國就“政府對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管”主題進(jìn)行了培訓(xùn)考察。期間，在美國加州波莫那州立理工大學(xué)參加培訓(xùn)，聽取不同領(lǐng)域的專業(yè)教師授課；拜訪了加州卡森市、弗吉尼亞州阿靈頓市、美國傳統(tǒng)基金會(huì)等地方政府和研究機(jī)構(gòu)，與有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談交流。

一、基本情況

美國自由競(jìng)爭的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主要依靠獨(dú)立的法庭和私人訴訟維持經(jīng)濟(jì)的有序競(jìng)爭。隨著市場(chǎng)規(guī)模和深度不斷擴(kuò)張，獨(dú)立法庭和事后訴訟的制度安排難以完全保證市場(chǎng)有效競(jìng)爭，政府開始介入市場(chǎng)，逐步調(diào)控和管制市場(chǎng)主體行為。美國真正意義上的市場(chǎng)監(jiān)管始于19世紀(jì)末。1887年，國會(huì)宣布?jí)艛酁榉欠?，建立州際貿(mào)易委員會(huì)（Interstate Commerce Commission）監(jiān)管鐵路公司是政府監(jiān)管首例。1890年，美國國會(huì)通過《反壟斷法》，禁止公司相互勾結(jié)定價(jià)或是以其他方式限制貿(mào)易。從19世紀(jì)末到20世紀(jì)70年代，美國市場(chǎng)監(jiān)管總體上呈現(xiàn)加強(qiáng)趨勢(shì)，這主要是由于工業(yè)化和鐵路運(yùn)輸推動(dòng)形成了全國市場(chǎng)，企業(yè)欺詐、食品藥品添加有害物質(zhì)等行為不斷破壞市場(chǎng)公平環(huán)境，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者權(quán)益。因此，國會(huì)開始出臺(tái)大量涉及市場(chǎng)監(jiān)管的法律，并成立了諸多聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)，保障相關(guān)法律條例得以有效實(shí)施。20世紀(jì)70年代中后期，由于越戰(zhàn)、“水門事件”、能源危機(jī)等因素，民眾對(duì)政府的信心大跌，美國開始重新思考政府監(jiān)管的職權(quán)和作用，并進(jìn)行了放松管制的改革，簡化政府職能，將聯(lián)邦政府職權(quán)下放到州和地方政府，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制來替代政府監(jiān)管。美國政府市場(chǎng)監(jiān)管呈現(xiàn)減少、弱化的趨勢(shì)，即使2007年美國開始的次貸危機(jī)和金融危機(jī)又一次使對(duì)企業(yè)、特別是金融企業(yè)的監(jiān)管成為美國國內(nèi)突出問題，這一趨勢(shì)也沒有發(fā)生根本改變。

“市場(chǎng)監(jiān)管”概念在美國應(yīng)更準(zhǔn)確地理解為“市場(chǎng)規(guī)制”（Market Regulation），即用法律法規(guī)形式明確細(xì)化規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定領(lǐng)域市場(chǎng)主體活動(dòng)進(jìn)行限制。政府規(guī)制依其調(diào)整對(duì)象通常分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的領(lǐng)域是電力、天然氣、電信、交通、航空等具有自然壟斷特征的產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)、銀行業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入退出、價(jià)格與工資等進(jìn)行限制與約束。社會(huì)性規(guī)制主要用于控制環(huán)境污染，規(guī)定生產(chǎn)和工作場(chǎng)所的健康和安全標(biāo)準(zhǔn)等。通過調(diào)控和管制，美國政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)實(shí)施限制，旨在保護(hù)和維持市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和公平，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

美國不同層級(jí)的政府監(jiān)管內(nèi)容各不相同，彼此事權(quán)十分明晰，交叉區(qū)域很少。由于聯(lián)邦、州、地方政府（縣和市）三個(gè)層級(jí)之間沒有上下級(jí)關(guān)系，因此在市場(chǎng)監(jiān)管方面，聯(lián)邦有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的，以聯(lián)邦為主監(jiān)管；沒有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的，以州或地方政府為主監(jiān)管，但必須遵守聯(lián)邦憲法和法律。例如，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)食品藥品的監(jiān)管，州政府和縣政府負(fù)責(zé)對(duì)餐廳的監(jiān)管。加利福尼亞州洛杉磯縣的食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全受聯(lián)邦政府監(jiān)管，不受加利福尼亞州政府和洛杉磯縣政府監(jiān)管。而洛杉磯縣政府在檢查餐廳衛(wèi)生時(shí)發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全問題，會(huì)移交聯(lián)邦政府有關(guān)部門處理。

受自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維影響，絕大多數(shù)美國人相信在很多事情上私營部門比政府做得好，相信市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮自我調(diào)節(jié)作用，因此對(duì)繁瑣手續(xù)和政府過度干預(yù)非常反感。2014年一項(xiàng)關(guān)于“公眾對(duì)政府市場(chǎng)規(guī)制看法”的調(diào)查結(jié)果顯示，近半數(shù)公眾認(rèn)為政府監(jiān)管過多，只有22%認(rèn)為監(jiān)管不足，并認(rèn)為聯(lián)邦政府監(jiān)管應(yīng)該只嚴(yán)格限定在對(duì)有關(guān)健康、安全、環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)控制等社會(huì)性規(guī)制方面。對(duì)于美國市場(chǎng)監(jiān)管政策，民主、共和兩黨的意見和立場(chǎng)稍有不同。一般來說，共和黨主張盡可能少的政府監(jiān)管，我們?cè)诎菰L共和黨智庫之一的傳統(tǒng)基金會(huì)時(shí)，該會(huì)主要負(fù)責(zé)人就認(rèn)為，“目前政府市場(chǎng)監(jiān)管過度，監(jiān)管不是好東西，更多的監(jiān)管只會(huì)導(dǎo)致更多的問題”；民主黨則主張對(duì)經(jīng)濟(jì)包括企業(yè)必須有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，以防止企業(yè)行為損害民眾利益。

二、主要特點(diǎn)

美國市場(chǎng)監(jiān)管的制度和體制是以自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、聯(lián)邦制、三權(quán)分立和兩黨政治為基礎(chǔ)，以法律體系完善、執(zhí)行罰則嚴(yán)格、企業(yè)相對(duì)集中、社會(huì)組織發(fā)達(dá)、誠信系統(tǒng)健全為條件逐步建立起來的，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步在不斷進(jìn)行調(diào)整和完善。歸納起來大體有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，政府間接行使監(jiān)管權(quán)力

美國的市場(chǎng)監(jiān)管主要是為了克服市場(chǎng)失靈，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用營造條件。市場(chǎng)能夠解決的，社會(huì)中介組織或行業(yè)自律能夠解決的，消費(fèi)者依靠法律手段能夠解決的，政府不主動(dòng)干預(yù)；即使是上述手段解決不了需要政府加以管理的，也考慮通過除行政手段之外的其他措施來解決，比如與企業(yè)簽訂合同明確權(quán)利義務(wù)。1998年，美國4家最大的煙草公司與全美46個(gè)州達(dá)成高達(dá)2060億美元的和解協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，煙草公司每年為美國的公共衛(wèi)生及反煙團(tuán)體提供資金支持。2010年，美國聯(lián)邦政府促成吉百利、可口可樂、百事可樂公司和美國飲料業(yè)協(xié)會(huì)簽署了關(guān)于在中小學(xué)禁售碳酸飲料的協(xié)議。同時(shí)，美國建立了完善的責(zé)任保險(xiǎn)制度，如食品安全責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等，通過健全的民事法律制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任保障市場(chǎng)運(yùn)行安全。

（二）監(jiān)管立法內(nèi)容細(xì)致且操作性較強(qiáng)

美國的立法周期很長，特別是聯(lián)邦議會(huì)立法，通常需要3至5年。立法周期長的主要原因是各方利益角力，因此一部法律通常是各方利益妥協(xié)的產(chǎn)物。國會(huì)立法、出臺(tái)某項(xiàng)政策本身可能很簡單，但政策的附屬內(nèi)容很多，如在某州實(shí)施的附加條件，在某行業(yè)實(shí)施的配套措施等，內(nèi)容細(xì)致詳盡，操作性極強(qiáng)。政府立法權(quán)主要表現(xiàn)為總統(tǒng)行政命令和部門規(guī)章形式，其中總統(tǒng)行政命令的使用較為頻繁，主要涉及有關(guān)法律的實(shí)施、程序等方面的內(nèi)容，較為靈活且實(shí)際應(yīng)用效果也較強(qiáng)。

（三）獨(dú)立監(jiān)管與聯(lián)合監(jiān)管相輔相成

美國在聯(lián)邦層面設(shè)置一大批專業(yè)化的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、食品與藥品管理局（FDA）、消費(fèi)品安全委員會(huì)（CPSC）、環(huán)境保護(hù)署（EPA）、原子能管理委員會(huì)（NRC）等。按照國會(huì)授權(quán)，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有制定規(guī)章、調(diào)查、起訴和裁決案件等權(quán)力，旨在盡可能地減少政治因素對(duì)監(jiān)管決策的影響，從而使監(jiān)管更具專業(yè)性、持續(xù)性、靈活性和公正性。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非完全脫離于行政體制之外，其負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)或內(nèi)閣部長提名，其預(yù)算納入聯(lián)邦預(yù)算。同時(shí)，聯(lián)邦獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他職能部門、地方政府間互相協(xié)作，依照法律實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管。比如在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)對(duì)美國國內(nèi)及進(jìn)口的除果蔬、肉禽外的食品、藥物、化妝品等進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）、動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局（APHIS）分別負(fù)責(zé)監(jiān)管肉、家禽類食用動(dòng)物產(chǎn)品和水果、蔬菜等食用植物產(chǎn)品，環(huán)境保護(hù)署（EPA）負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)藥和飲用水。

（四）標(biāo)準(zhǔn)體系完善，指標(biāo)設(shè)定細(xì)致入微

美國標(biāo)準(zhǔn)體系的主要制定者不是政府部門，而是社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)。1998年，美國管理與預(yù)算辦公室（OMB）規(guī)定，聯(lián)邦政府及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只有在自愿性標(biāo)準(zhǔn)不適用或者沒有的情況下才能自己制定標(biāo)準(zhǔn)。此后12年間，美國政府共有近3000項(xiàng)自愿性標(biāo)準(zhǔn)取代了政府特有標(biāo)準(zhǔn)。在美國，最大的20個(gè)標(biāo)準(zhǔn)組織，制訂了全美90%以上的標(biāo)準(zhǔn)。美國非常注重產(chǎn)品質(zhì)量，建立了生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量認(rèn)證、安全監(jiān)測(cè)、不合格產(chǎn)品召回等體系制度。美國食品企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品通過HACCP安全衛(wèi)生認(rèn)證、ISO9000管理認(rèn)證、ISO14000環(huán)保認(rèn)證體系認(rèn)證后，才可以貼上相應(yīng)的安全標(biāo)簽，但這些都由第三方認(rèn)證，并非國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，可由企業(yè)自主選擇，當(dāng)然消費(fèi)者也會(huì)相應(yīng)做出選擇。美國行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)明確細(xì)致，部分近乎于苛刻。城市建筑物中每一層、每一塊區(qū)域的功能，廚房建在什么具體位置，門與門之間的距離、桌子與桌子之間的距離多大都有明確標(biāo)準(zhǔn)。餐館售賣食品的每個(gè)類別，甚至飲料杯子的大小都有嚴(yán)格限定。

（五）處罰規(guī)范嚴(yán)格，企業(yè)違法成本巨大

美國對(duì)企業(yè)違法行為視輕重進(jìn)行處罰，一般微小的違法行為，采取“不告不理”的態(tài)度，但只要舉報(bào)的違法行為查證屬實(shí)，就會(huì)有相應(yīng)的處罰措施，處罰種類多樣、內(nèi)容明確、條款清晰，操作性強(qiáng)。遇到企業(yè)違法行為造成重大影響的，或者經(jīng)評(píng)估后有潛在破壞市場(chǎng)公平、存在重大安全隱患的，政府往往開具“天價(jià)罰單”，實(shí)施最為嚴(yán)厲的處罰。例如，2010年墨西哥灣深水地平線鉆井平臺(tái)事故，發(fā)生重大漏油事件，造成重大環(huán)境污染，美國政府向英國石油公司開具了45億美元罰款。2009年制藥巨頭輝瑞公司因采用故意夸大藥品使用范圍、邀請(qǐng)醫(yī)生打高爾夫球、按摩、度假等不當(dāng)手段推銷13種藥物，被美國司法部罰款23億美元。

（六）政府主要依據(jù)舉報(bào)啟動(dòng)調(diào)查

美國政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和企業(yè)行為的過程監(jiān)管沒有投入過多的人力物力。主要采用兩種方式：一是政府主動(dòng)抽查檢測(cè)，這種手段正隨著放松管制運(yùn)動(dòng)而逐漸減少。據(jù)美國媒體報(bào)道，食品與藥品管理局（FDA）對(duì)食品生產(chǎn)的安全檢測(cè)量近年來下降了75%。2003年至2006年，食品檢查減少了47%，食品檢測(cè)次數(shù)由2003年的9748次減少到2006年的2455次，該局地方辦公室的人員減少了12%；二是依據(jù)社會(huì)舉報(bào)啟動(dòng)調(diào)查，這是美國最為傳統(tǒng)也最為有效的監(jiān)管手段之一。政府監(jiān)管部門鼓勵(lì)公眾對(duì)市場(chǎng)主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)，不論是否是利益相關(guān)者都可以舉報(bào)，并給予舉報(bào)人免責(zé)保護(hù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，甚至對(duì)于違法行為的參與者，只要能提供更高一級(jí)的組織者、謀劃者、實(shí)施者的犯罪證據(jù)或證人證言，也可以免責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì)。

（七）注重監(jiān)管的成本效益分析

美國十分重視對(duì)監(jiān)管政策及實(shí)施的分析、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，包括監(jiān)管對(duì)就業(yè)、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政、環(huán)境和生態(tài)的影響。從尼克松到克林頓，美國幾任總統(tǒng)都發(fā)布了許多行政命令，要求行政機(jī)關(guān)在其制定規(guī)章時(shí)對(duì)管制進(jìn)行成本效益分析。里根總統(tǒng)的12291號(hào)行政命令要求管制機(jī)構(gòu)以成本最小的方式實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)，12498號(hào)命令要求管制機(jī)構(gòu)必須于每一財(cái)政年度向聯(lián)邦預(yù)算與管理辦公室提出其管制計(jì)劃。克林頓總統(tǒng)的12661號(hào)行政命令要求各部門在3年內(nèi)至少消除50%沒有法律依據(jù)的內(nèi)部行政管制，12866號(hào)命令列舉了12項(xiàng)指導(dǎo)管制活動(dòng)的原則，其任期內(nèi)共廢止了1.6萬頁過時(shí)的或不必要的規(guī)章，對(duì)40%的規(guī)章進(jìn)行重新修正，35個(gè)機(jī)構(gòu)的管制模式得到了根本轉(zhuǎn)變。

（八）充分實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息公開透明

美國政府重視信息披露對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管的積極作用，積極推動(dòng)監(jiān)管部門和市場(chǎng)主體公布信息。政府部門監(jiān)管的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、檢驗(yàn)結(jié)果等均向社會(huì)公開。比如，F(xiàn)DA掌握著數(shù)百萬份關(guān)于食品和藥品安全的文件，包括公司的檢查結(jié)果以及食品安全操作與管理程序手冊(cè)。1971年，F(xiàn)DA將90%的記錄公之于眾，現(xiàn)在任何人都可以在其網(wǎng)站上找到FDA的原始檢查報(bào)告。同時(shí)，政府也敦促企業(yè)依法公開關(guān)于產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售等涉及公眾利益的信息，方便公眾知情和監(jiān)督。比如，1986年美國在世界上第一個(gè)頒布了有毒化學(xué)物質(zhì)排放清單，并要求公開全美所有工廠的有毒排放情況，之后根據(jù)這些信息建立了數(shù)據(jù)庫，公眾可以從中查詢?nèi)珖鞴S的有毒物排放信息，促使企業(yè)改善環(huán)境條件，提高政府環(huán)境監(jiān)管能力。

（九）推動(dòng)失信懲戒和守信激勵(lì)

美國的信用管理體系比較健全。以《公平信用報(bào)告法》、《平等信用機(jī)會(huì)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，建立了大量社會(huì)信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。主要有三類：資本市場(chǎng)上的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、商業(yè)市場(chǎng)上的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、對(duì)消費(fèi)者信用評(píng)估的機(jī)構(gòu)，三類機(jī)構(gòu)職能各有側(cè)重，各自市場(chǎng)的劃分十分明確。行業(yè)協(xié)會(huì)影響力較大，比如消費(fèi)者數(shù)據(jù)業(yè)協(xié)會(huì)和全國信用管理協(xié)會(huì)，依據(jù)章程和行業(yè)規(guī)則在各類信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)間進(jìn)行交流、培訓(xùn)、協(xié)調(diào)，并在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、違規(guī)行為處罰和企業(yè)競(jìng)爭秩序維護(hù)等方面發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。美國信用管理體系有著較為完善的獎(jiǎng)罰機(jī)制，失信懲戒和守信激勵(lì)相結(jié)合。企業(yè)和個(gè)人的信用狀況有據(jù)可查且一清二楚，其信用狀況又直接決定了其融資成本和融資數(shù)量。美國的信用交易已經(jīng)滲透到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)有不良信用記錄的企業(yè)將很難取得銀行貸款和信貸銷售服務(wù)等。因此，企業(yè)會(huì)自覺遵守市場(chǎng)秩序，避免因信用存在“污點(diǎn)”而影響自身的生存和發(fā)展。

三、幾點(diǎn)啟示

政府市場(chǎng)監(jiān)管的制度和體制設(shè)計(jì)與每個(gè)國家的國體政體、歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度甚至是民眾素質(zhì)息息相關(guān)，不能簡單評(píng)價(jià)各國市場(chǎng)監(jiān)管孰優(yōu)孰劣，需要綜合、客觀、辯證地去思考和認(rèn)識(shí)，并基于國情和發(fā)展現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)借鑒相適應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)做法。結(jié)合我國市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀和改革工作，有以下幾點(diǎn)啟示。

（一）強(qiáng)化市場(chǎng)理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步簡政放權(quán)和深化行政審批制度改革

借鑒美國放松規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)做法，我國經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展需要更充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用。在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府調(diào)節(jié)并不比市場(chǎng)調(diào)節(jié)更有效，政府只需要履行營造良好發(fā)展環(huán)境的職能，逐步改變直接干預(yù)市場(chǎng)資源配置和市場(chǎng)主體經(jīng)營活動(dòng)的做法。從這一點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持深化簡政放權(quán)和行政審批制度改革。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)取消和下放涉及“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制”的行政審批及其相關(guān)權(quán)力，降低準(zhǔn)入門檻，打破自然壟斷，建立完善公開、透明的市場(chǎng)環(huán)境。

市場(chǎng)起決定作用，并不意味著政府無所作為。當(dāng)前美國政府的放松管制改革，并不是政府“全面撤出”，反而在某些重點(diǎn)領(lǐng)域有所加強(qiáng)，特別是對(duì)“社會(huì)性規(guī)制”領(lǐng)域和具有潛在危險(xiǎn)的市場(chǎng)領(lǐng)域，通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲查處、社會(huì)監(jiān)督等方式密切嚴(yán)控。因此，需認(rèn)真審視目前的簡政放權(quán)工作，“放”哪些權(quán)力，簡化哪些程序都需要經(jīng)過認(rèn)真論證。在放松“經(jīng)濟(jì)性管制”的同時(shí)，更應(yīng)加強(qiáng)和規(guī)范涉及“社會(huì)性規(guī)制”的行政審批及其相關(guān)權(quán)力，重點(diǎn)需要明確對(duì)國家安全、社會(huì)安全、人身安全、健康安全方面的管理職能。尤其應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理職能，建立健全對(duì)高危行業(yè)、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，防范區(qū)域性、行業(yè)性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)在“簡政放權(quán)”的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”，在明確政府市場(chǎng)監(jiān)管職能定位和重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步明確劃分政府監(jiān)管職責(zé)邊界，強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營主體的責(zé)任。今后政府市場(chǎng)監(jiān)管職能不能大包大攬，可由市場(chǎng)調(diào)整的領(lǐng)域，能夠通過民事法律責(zé)任、產(chǎn)品責(zé)任等規(guī)范企業(yè)行為的領(lǐng)域，政府不主動(dòng)監(jiān)管，也不承擔(dān)無限責(zé)任。

（二）強(qiáng)化法治理念，細(xì)化完善法律法規(guī)，更多運(yùn)用法治手段監(jiān)管市場(chǎng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。黨的十八屆四中全會(huì)后，依法治國的方針路線更加明確，只有將監(jiān)管體制納入法治的軌道，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。需要根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)際需要和市場(chǎng)變化情況，及時(shí)修改完善相關(guān)法律法規(guī)。借鑒美國立法經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)更多地引入利益相關(guān)方參與立法，使市場(chǎng)監(jiān)管方面的法律更具有操作性。進(jìn)一步改變行政部門立法的現(xiàn)狀，使立法機(jī)關(guān)及其所屬各專業(yè)委員會(huì)真正發(fā)揮主導(dǎo)作用。法律法規(guī)內(nèi)容宜更加明確細(xì)化，便于執(zhí)法操作，改變現(xiàn)有在法律中原則表述、把問題留給行政法規(guī)規(guī)定，行政法規(guī)制定時(shí)如果協(xié)調(diào)不下來，繼續(xù)原則表述、留給各部門制定部門規(guī)則時(shí)各自解釋的狀況，減少部門執(zhí)行法律法規(guī)的自由裁量空間。

需要加強(qiáng)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。加快推動(dòng)修訂標(biāo)準(zhǔn)化法，通過法律法規(guī)明確細(xì)化產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)信用標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，深入研究具體指標(biāo)、參數(shù)，既考慮當(dāng)前企業(yè)的實(shí)際條件，更著眼于長遠(yuǎn)的市場(chǎng)發(fā)展，指標(biāo)應(yīng)經(jīng)過科學(xué)論證，宜細(xì)不宜粗，要分門別類，涉及保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全的應(yīng)制定強(qiáng)制性指標(biāo)，市場(chǎng)主體必須嚴(yán)格執(zhí)行；其余可設(shè)定為自選性指標(biāo)，由企業(yè)自主選擇，并主動(dòng)申請(qǐng)有關(guān)主管部門認(rèn)定。

需要增強(qiáng)執(zhí)法的可操作性，加大執(zhí)法的威懾力。應(yīng)明確細(xì)化處罰的類別、標(biāo)準(zhǔn)、適用條件，提高重大違法行為的處罰金額，并由執(zhí)法部門嚴(yán)格貫徹實(shí)施。通過具體細(xì)化罰則讓法律法規(guī)真正擁有“牙齒”，使企業(yè)充分意識(shí)到違法處罰無處不在，只要觸碰紅線，將要付出高昂的違法成本，讓企業(yè)及市場(chǎng)主體不敢違法、不愿違法。

（三）強(qiáng)化成本理念，探索建立整體協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制，提高監(jiān)管的專業(yè)性和有效性

借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，可在某些涉及統(tǒng)一市場(chǎng)體系、跨部門的領(lǐng)域設(shè)立相應(yīng)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管的權(quán)威性，增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的剛性約束，盡可能減少部門和地方保護(hù)主義的干擾。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門應(yīng)明晰職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和資源共享，避免職能交叉、推諉扯皮。中央與地方的市場(chǎng)監(jiān)管職能應(yīng)有所區(qū)分，避免職能“同構(gòu)”，由地方政府監(jiān)管更為便捷有效的，充分發(fā)揮落地監(jiān)管作用，中央層面重在明確法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，地方政府相關(guān)部門重點(diǎn)承擔(dān)具體的市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管工作。

應(yīng)注重監(jiān)管的成本效益分析，可考慮由法制部門或主管部門每年對(duì)已生效的市場(chǎng)監(jiān)管方面的規(guī)章制度進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估包括分析執(zhí)行規(guī)章產(chǎn)生的成本和取得的收益；分析哪些規(guī)章及哪些條款成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙；分析哪些法規(guī)規(guī)章相抵觸或者矛盾等。通過評(píng)估及時(shí)廢止、補(bǔ)充或修改完善法規(guī)規(guī)章。對(duì)監(jiān)管行為進(jìn)行績效評(píng)估，按照成本收益原則，將政府監(jiān)管建立在科學(xué)量化分析的基礎(chǔ)上，合理測(cè)算監(jiān)管任務(wù)量，并根據(jù)職能任務(wù)合理調(diào)整機(jī)構(gòu)編制。

良好的市場(chǎng)環(huán)境不是靠政府簡單投入大量人力物力，靠“人海戰(zhàn)術(shù)”，“一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的監(jiān)督檢查就能建立起來的。必須改變監(jiān)管出現(xiàn)問題就認(rèn)為是政府監(jiān)管力量薄弱、就要增加機(jī)構(gòu)增加編制的慣性思維，多考慮如何通過體制機(jī)制、技術(shù)手段創(chuàng)新，借助外部力量來更好地實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管，提高監(jiān)管的實(shí)際效果。

（四）強(qiáng)化共治理念，擴(kuò)大公眾參與，建立完善多元主體共同發(fā)揮作用的市場(chǎng)監(jiān)管體制

美國經(jīng)驗(yàn)表明，基于政府資源和專業(yè)能力的有限性，借助社會(huì)資源共同參與市場(chǎng)監(jiān)管，形成多元主體良性共治的市場(chǎng)監(jiān)管體制是非常重要的制度設(shè)計(jì)。因此，我國在加強(qiáng)政府市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，要更加關(guān)注宏觀層面的社會(huì)治理，形成協(xié)同共治的模式。黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，在這一目標(biāo)下，完善市場(chǎng)監(jiān)管體制需要加快基于社會(huì)治理的綜合性社會(huì)化進(jìn)程。政府在這一進(jìn)程中是主導(dǎo)力量，并需要為此積極創(chuàng)造條件。

首先，需要完善監(jiān)管信息公開制度。建立健全政府市場(chǎng)監(jiān)管的目錄清單，可由各級(jí)政府部門分別對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行梳理，明確其監(jiān)管依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方式和處罰內(nèi)容，以清單的方式向社會(huì)公開。同時(shí)，政府部門應(yīng)逐步完善市場(chǎng)主體信息的收集、運(yùn)用和披露制度，建立跨部門、多領(lǐng)域的綜合信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分提供公共監(jiān)管信息，為加強(qiáng)公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。為豐富信息披露與獲取渠道，可考慮加強(qiáng)與各類門戶網(wǎng)站、廣播通信等機(jī)構(gòu)的合作，建立更加廣泛的信息網(wǎng)絡(luò)。

其次，需要強(qiáng)化信用體系建設(shè)。目前我國關(guān)于信用管理體系的法律法規(guī)還很少，在現(xiàn)有的金融法律法規(guī)中，雖有誠實(shí)守信的法律原則，但這些原則不是直接約束規(guī)范信用行為的。下一步可在2012年國務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)之上，啟動(dòng)主要信用法律的立法程序。做好信用管理體系的基礎(chǔ)性工作，建立以企業(yè)日常監(jiān)管信息、良好行為信息、不良行為信息、信用評(píng)價(jià)信息為主要內(nèi)容的信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和誠信檔案。促進(jìn)第三方信用中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，保證其獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性。根據(jù)誠信檔案和第三方評(píng)價(jià)報(bào)告，將監(jiān)管對(duì)象分為不同類別，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、預(yù)警機(jī)制和懲戒機(jī)制。特別是要通過失信懲戒機(jī)制，打擊在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中失信的企業(yè)，大幅提高失信成本，使企業(yè)不敢不愿失信。

政府部門還需要真正轉(zhuǎn)變理念，將企業(yè)和社會(huì)力量作為同等的治理主體，使他們?cè)谑袌?chǎng)監(jiān)管方面發(fā)揮更大的作用，承擔(dān)更多的責(zé)任。這就需要給予企業(yè)和社會(huì)力量更多的利益表達(dá)、權(quán)益維護(hù)、發(fā)展選擇等方面的主動(dòng)權(quán)，逐步構(gòu)建以行業(yè)自律、新聞監(jiān)督、群眾參與為主要內(nèi)容的社會(huì)監(jiān)督體系，形成政府與企業(yè)、行業(yè)組織、人民群眾共同參與、共同承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管新格局。

注：本文為中央編辦2015年赴美國培訓(xùn)團(tuán)報(bào)告摘編。負(fù)責(zé)人：梁遠(yuǎn)，第一執(zhí)筆人：許濤。