● 田建華

（作者系杭州市編辦副主任）

簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，是本屆中央政府“開門第一件大事”。近年來，杭州市按照中央、浙江省的改革精神和部署，結(jié)合自身實(shí)際，探索有杭州特色的推進(jìn)簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的道路。

一、大力實(shí)施“四張清單一張網(wǎng)”，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)

“四張清單”是指權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單和財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，“一張網(wǎng)”是指浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)。2014年以來，杭州市把實(shí)施“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)作為加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的重要抓手與突破口，精心組織、克難攻堅(jiān)，取得成效。

（一）建立“四張清單一張網(wǎng)”。一是啟動(dòng)權(quán)力清單工作。將行政權(quán)力按照行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他十類進(jìn)行劃分。對(duì)納入清理范圍的45個(gè)政府部門上報(bào)的14476項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)逐項(xiàng)進(jìn)行梳理。經(jīng)“三報(bào)三回”，2015年7月15日正式向社會(huì)公布，共4227項(xiàng)（其中擬保留3215項(xiàng)、下放1012項(xiàng)），清減率為70.8%。在權(quán)力清單制定過程中，特別注重對(duì)審批類權(quán)力事項(xiàng)的清理。行政許可事項(xiàng)，嚴(yán)格按照浙江省政府公布的行政許可事項(xiàng)目錄和省政府部門公布的權(quán)力清單進(jìn)行清理。對(duì)保留的行政許可事項(xiàng)，除涉及資源、環(huán)境、安全生產(chǎn)和需要市級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控的以外，按照“方便基層、應(yīng)放盡放”的原則，盡量下放；對(duì)省里保留、但市級(jí)層面在前幾輪行政審批制度改革中已取消的行政許可事項(xiàng)，明確不再予以“回歸”。經(jīng)清理，共確定行政許可264項(xiàng)，其中，下放66項(xiàng)，不再行使9項(xiàng)，調(diào)整為內(nèi)部流程管理7項(xiàng)，對(duì)應(yīng)省權(quán)力清單不公布2項(xiàng)。2015年6月底，對(duì)暫予保留的169項(xiàng)非行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了全面清理，不再保留非行政許可這一類別。其他審批權(quán)主要分三類清理：一類屬于部門宏觀管理，政府上下層級(jí)之間或部門間內(nèi)部管理的，不再列入權(quán)力清單；一類經(jīng)過整合調(diào)整到其他權(quán)力事項(xiàng)中，轉(zhuǎn)為確認(rèn)、備案、監(jiān)督檢查等，不再行使審批權(quán)；一類通過將幾項(xiàng)審批權(quán)整合為一項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行精簡。此外，權(quán)力清單編制完成后，按照精簡效能的要求，對(duì)每項(xiàng)行政權(quán)力均編制了權(quán)力運(yùn)行流程圖，規(guī)范部門行政行為，使廣大群眾對(duì)政府部門每項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)辦理程序看得明白，了解得清楚，也便于社會(huì)對(duì)部門行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。二是在權(quán)力清單公布后啟動(dòng)了責(zé)任清單制定工作。按照部門主要職責(zé)、與相關(guān)部門的職責(zé)邊界、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管制度措施、公共服務(wù)事項(xiàng)四類進(jìn)行清理，45家部門共確定部門主要職責(zé)事項(xiàng)547項(xiàng)，具體工作事項(xiàng)3553項(xiàng)；與相關(guān)部門的職責(zé)邊界事項(xiàng)152項(xiàng)；事中事后監(jiān)管舉措574項(xiàng)；公共服務(wù)事項(xiàng)333項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“法無授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”。三是進(jìn)一步削減企業(yè)投資項(xiàng)目相關(guān)審批事項(xiàng)，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管政策，制定企業(yè)投資負(fù)面清單。四是按照兩條“底線”（專項(xiàng)資金必須壓縮20%以上；政策數(shù)量必須減少30%以上）、兩個(gè)“一般不”（市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金一般不直接補(bǔ)助到企業(yè)和具體的項(xiàng)目；一般不要求區(qū)縣級(jí)配套）、兩個(gè)“逐步”（對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項(xiàng)資金，逐步轉(zhuǎn)為間接資助為主；市級(jí)專項(xiàng)資金應(yīng)逐步取消競(jìng)爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)）的要求，制定財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，加快厘清政府與市場(chǎng)的邊界。五是建立集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開等功能于一體，且市縣聯(lián)動(dòng)的綜合型公共服務(wù)平臺(tái)，即浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)。2014年12月，網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)建設(shè)工作全面完成，實(shí)現(xiàn)了全市行政審批等服務(wù)管理事項(xiàng)“一站式”網(wǎng)上辦理與“全流程”效能監(jiān)督。

（二）加大向基層放權(quán)，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)重點(diǎn)突破。為進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境，杭州注重將基層需要的權(quán)力下放給基層，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)向基層延伸，減少辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率。為此，按照審批權(quán)限全流程、全口徑下放原則，向各主城區(qū)下放建設(shè)工程項(xiàng)目相關(guān)市級(jí)審批管理事項(xiàng)85項(xiàng)，市級(jí)僅保留市級(jí)政府投資項(xiàng)目及跨行政區(qū)域、流域項(xiàng)目的審批管理權(quán)限32項(xiàng)，建設(shè)工程項(xiàng)目交易權(quán)限也同步下放。下放的權(quán)力事項(xiàng)，納入當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心集中辦理，并將區(qū)級(jí)權(quán)力納入省網(wǎng)上政務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)省、市、區(qū)三級(jí)網(wǎng)上聯(lián)動(dòng)對(duì)接。原先各主城區(qū)因?yàn)榈赜蛳拗苹緵]有投資項(xiàng)目審批權(quán)限，建設(shè)工程項(xiàng)目交易權(quán)限也僅限于200萬元以下投資項(xiàng)目。放權(quán)后，基本實(shí)現(xiàn)了投資項(xiàng)目審批市、區(qū)兩級(jí)扁平化管理，市、區(qū)承擔(dān)項(xiàng)目審批業(yè)務(wù)量配比達(dá)到4∶6，城區(qū)政府建設(shè)工程項(xiàng)目交易額也成倍上升。此外，對(duì)部分行政處罰權(quán)，原則上實(shí)行屬地管理，市本級(jí)僅保留跨區(qū)域、重大案件以及受理舉報(bào)事項(xiàng)的處罰權(quán)，其余直接下放。

（三）健全各項(xiàng)工作舉措，完善簡政放權(quán)保障機(jī)制。為確保市級(jí)下放的行政權(quán)力區(qū)、縣（市）承接得住、操作得好、經(jīng)得住實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)區(qū)、縣（市）的指導(dǎo)和保障。一是組織力量對(duì)區(qū)、縣（市）承接部門進(jìn)行指導(dǎo)服務(wù)，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行行為；加強(qiáng)系統(tǒng)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，提升區(qū)、縣（市）工作人員業(yè)務(wù)能力素質(zhì)；制定具體辦理流程，統(tǒng)一行政權(quán)力實(shí)施依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和公文格式。二是區(qū)、縣（市）相關(guān)部門認(rèn)真履行下放行政權(quán)力具體承接者、執(zhí)行者和操作者職責(zé)，切實(shí)做好承接的人員配置、場(chǎng)地落實(shí)等。三是要抓好過渡期間下放的行政權(quán)力運(yùn)行工作，確保工作不斷、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。杭州市編辦根據(jù)各城區(qū)人口、地域面積、項(xiàng)目審批量等，下放100個(gè)事業(yè)編制給各城區(qū)政府專門用于加強(qiáng)投資項(xiàng)目審批服務(wù)工作力量；市審管辦會(huì)同市府辦對(duì)主城區(qū)建設(shè)工程放權(quán)工作進(jìn)行了督查，并統(tǒng)一為相關(guān)下放投資建設(shè)項(xiàng)目行政審批部門制作行政審批專用印章，確保建設(shè)項(xiàng)目下放到位，有效解決長期以來城區(qū)政府無權(quán)審批、市直部門項(xiàng)目堆積影響投資項(xiàng)目審批效率的問題。

（四）加強(qiáng)放管結(jié)合?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”的建設(shè)，為權(quán)力取消下放后如何更好加強(qiáng)和落實(shí)部門行政責(zé)任，解決部門不作為問題提供了機(jī)制保障。一是分類建立健全事中事后監(jiān)管制度，按照保留、取消、轉(zhuǎn)移、下放權(quán)力事項(xiàng)及屬地管理執(zhí)法、案件查處、規(guī)范自由裁量權(quán)舉措等八個(gè)方面，要求部門建立相應(yīng)監(jiān)管制度舉措，明確具體實(shí)施內(nèi)容、落實(shí)具體監(jiān)管措施。力求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的制度舉措內(nèi)容完整、措施完善、程序規(guī)范、處理有據(jù)、監(jiān)督有力、操作可行。二是建立權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，制定《行政權(quán)力清單管理實(shí)施辦法》、《政府部門職責(zé)管理辦法》，推進(jìn)權(quán)力清單“瘦身”、責(zé)任清單“強(qiáng)身”；規(guī)范權(quán)力清單和責(zé)任清單動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。三是重點(diǎn)厘清150項(xiàng)部門間存在的職責(zé)邊界事項(xiàng)問題，并通過具體案例說明，進(jìn)一步明確部門職責(zé)邊界；建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，分清主辦、協(xié)辦關(guān)系，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。比如針對(duì)經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管量大、情況復(fù)雜，相關(guān)政策配套不健全，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)盲區(qū)的實(shí)際，杭州市編辦協(xié)調(diào)明確了具體職責(zé)邊界和部門分工：市教育局負(fù)責(zé)文化類民辦培訓(xùn)學(xué)校的監(jiān)管，對(duì)“無證無照”的社會(huì)組織和個(gè)人擅自從事“學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育”的，由市教育局牽頭查處；市人力社保局負(fù)責(zé)技能類民辦培訓(xùn)學(xué)校的監(jiān)管；市市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而對(duì)已登記注冊(cè)的經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)超越經(jīng)營范圍從事需要許可的教育和技能培訓(xùn)項(xiàng)目的，由市工商局負(fù)責(zé)查處。

二、深化行政審批制度改革，積極改進(jìn)政府管理方式和優(yōu)化政府服務(wù)機(jī)制

伴隨著權(quán)力的清理減少和規(guī)范運(yùn)行，杭州市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極改進(jìn)政府管理方式，創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)機(jī)制，提高政府辦事效能。

（一）深化“兩集中、兩到位”職能整合。2013年5月，啟動(dòng)了深化行政審批制度改革“兩集中、兩到位”職能歸并工作，重點(diǎn)抓好“投資項(xiàng)目審批”以及“面向基層、老百姓的審批辦事”職能的歸并。2013年8月底完成36個(gè)市直審批部門的審批職能整合工作。按照不增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、不增加行政編制、不增加處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”的原則，通過掛牌設(shè)立或“拆一建一”的方式設(shè)立行政審批處，將部門審批事項(xiàng)集中由一個(gè)處室行使后，承擔(dān)行政審批職能的部門減少為36個(gè)，承擔(dān)審批職能的處室減少到51個(gè)。其中，有31個(gè)部門的所有審批事項(xiàng)由審批處（科）承擔(dān)，另外5個(gè)部門的歸并率也達(dá)到90%-96%。同時(shí)，將部門審批尤其是投資建設(shè)類審批集中到市行政服務(wù)中心辦理，積極推行窗口首席代表制，啟用審批專用章，審批事項(xiàng)進(jìn)駐率和授權(quán)率均達(dá)到90%，基本實(shí)現(xiàn)了審批不出“中心”，提高了審批效率，方便了群眾辦事。

（二）再造投資項(xiàng)目審批流程。一是優(yōu)化審批受理方式。2012年7月啟動(dòng)投資項(xiàng)目審批“預(yù)審納管”工作。各審批窗口對(duì)收件材料進(jìn)行審核，在“中心”審批系統(tǒng)上對(duì)一次性告知和預(yù)審情況進(jìn)行留痕操作，由綜合進(jìn)件窗口負(fù)責(zé)對(duì)同一事項(xiàng)多次受理及超過5個(gè)工作日受理反饋等異常情況進(jìn)行跟蹤管理，確保了一次性告知承諾制落實(shí)到位，有效控制了預(yù)審時(shí)間。2012年10月，在“中心”審批系統(tǒng)上新增“批文入庫，資料共享”模塊，切實(shí)解決群眾反響強(qiáng)烈的“審批部門信息資源不共享，同一份材料需復(fù)印多套”的問題。二是推行“五階段”審批新流程。2013年制定實(shí)施了《杭州市投資項(xiàng)目審批全流程再造工作方案（試行）》，將投資項(xiàng)目審批流程整合為立項(xiàng)、用地審批、工程規(guī)劃許可、施工許可、驗(yàn)收辦證5個(gè)階段，明確市發(fā)改委、市國土局、市規(guī)劃局、市建委分別為5個(gè)階段的牽頭責(zé)任部門，對(duì)各階段審批流程進(jìn)行分類優(yōu)化，進(jìn)一步提高投資項(xiàng)目審批效率。三是創(chuàng)新內(nèi)部流程管理模式。出臺(tái)《行政審批內(nèi)部流程管理實(shí)施意見》，推行“內(nèi)部流程管理”權(quán)力運(yùn)行新模式。對(duì)市場(chǎng)主體需要到多個(gè)部門審批、取得多項(xiàng)行政權(quán)力認(rèn)可的事項(xiàng)，確定一個(gè)牽頭部門，公布一項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)，將其他部門的相關(guān)權(quán)力事項(xiàng)實(shí)行部門之間內(nèi)部流轉(zhuǎn)。讓老百姓在一個(gè)窗口就能辦成事，真正做到少跑部門、少跑趟次。四是推進(jìn)園區(qū)項(xiàng)目前置審批“化零為整”試點(diǎn)。以園區(qū)為單位，明確功能定位，編制控制性規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)置相關(guān)指標(biāo)；統(tǒng)一辦理水保、交評(píng)、文保、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害等前置審批；進(jìn)園區(qū)項(xiàng)目委托園區(qū)管委會(huì)辦理，加快投資項(xiàng)目審批速度。

（三）優(yōu)化為企便民服務(wù)。一是推廣工商登記制度改革。2013年12月在濱江區(qū)開展工商登記制度改革試點(diǎn)，試行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制、名稱核準(zhǔn)不重名、簡化住所登記手續(xù)、“五證一章聯(lián)發(fā)”（即營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、統(tǒng)計(jì)證、企業(yè)公章）、“先照后證”等9項(xiàng)創(chuàng)新措施。2014年8月，在全市范圍內(nèi)推廣了這9項(xiàng)措施。2014年，全市新設(shè)立登記企業(yè)53552家，同比增長35.05%，注冊(cè)資本總額達(dá)2896.24億元，同比增長113.35%。2015年5月，再次以濱江區(qū)為試點(diǎn)，深化商事制度改革，推行“多證合一”、“證照合一”，就近登記，允許商務(wù)秘書企業(yè)登記，下放取冠市名核準(zhǔn)權(quán)、簡化取冠省名程序，放寬取冠“集團(tuán)公司”企業(yè)名稱條件，試行簡化互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)登記程序，實(shí)行“一室多照”，試行企業(yè)簡易注銷登記等9項(xiàng)新政。截至2015年6月18日，濱江區(qū)共核發(fā)“五證合一”營業(yè)執(zhí)照619張。二是試行“房產(chǎn)三證”聯(lián)辦。2011年推出了“統(tǒng)一告知、統(tǒng)一受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一發(fā)證”的房產(chǎn)三證（即房產(chǎn)證、土地使用權(quán)證、契稅證）聯(lián)辦新模式。將原來辦理房產(chǎn)三證需要的“三次進(jìn)件、三次交費(fèi)、三次取證”簡化為“一次進(jìn)件、一次交費(fèi)、一次發(fā)證”，辦理時(shí)間僅需90分鐘。三是完善各級(jí)平臺(tái)服務(wù)功能。目前杭州已基本建立起市本級(jí)、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)行政（便民）服務(wù)體系，13個(gè)區(qū)、縣（市）及各開發(fā)區(qū)都建立了行政服務(wù)中心，具備審批、交易、便民服務(wù)三大功能；191個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)全覆蓋；大部分村（社區(qū)）建立了便民服務(wù)中心，提供便民代辦服務(wù)。

（四）創(chuàng)新審批服務(wù)舉措。一是創(chuàng)立投資項(xiàng)目審批代辦制。先后選派2000余名掛職干部擔(dān)任代辦員，為各類投資項(xiàng)目提供無償審批代辦服務(wù)。代辦員上門服務(wù)、主動(dòng)對(duì)接，切實(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中的問題，做深做優(yōu)項(xiàng)目推進(jìn)服務(wù)。截至2014年12月，市本級(jí)代辦員共累計(jì)受理代辦項(xiàng)目2511個(gè)，辦結(jié)2315個(gè)，投資額5065.8億。二是強(qiáng)化投資項(xiàng)目審批中介服務(wù)。2014年對(duì)全市涉及投資項(xiàng)目審批的中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了摸底，公布了39個(gè)投資項(xiàng)目審批相關(guān)中介服務(wù)事項(xiàng)目錄，制定《中介技術(shù)服務(wù)示范合同文本》25個(gè)，起草各行業(yè)涉審中介服務(wù)“三類不良行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和信用考核評(píng)價(jià)辦法17份。同時(shí)，統(tǒng)一設(shè)立辦事窗口，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作程度較低的中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立在杭涉審中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫，通過信息展示和查詢、合同備案、日常監(jiān)管等功能，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作程度較高中介機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)。做好中介“三類不良行為”評(píng)價(jià)，在中介綜合管理信息系統(tǒng)中增設(shè)了審批部門和區(qū)、（縣）市評(píng)價(jià)端口，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)（縣）評(píng)價(jià)結(jié)果上下聯(lián)動(dòng)。制定《進(jìn)一步清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)工作方案》，要求從事同一專業(yè)中介機(jī)構(gòu)不得少于5家、中介服務(wù)時(shí)間再提速20%。牌市是括作再督