● 中央編辦研究中心

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。中央明確提出，到2020年要使中國現(xiàn)有標準下7017萬貧困人口全部脫貧，592個貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。中央政治局11月23日召開會議，審議通過了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求各級黨委和政府必須把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務來抓，釋放出舉全黨全社會之力、堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大信號。扶貧到了今天，已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，作為機構編制部門，應發(fā)揮自身作用，在改革完善和創(chuàng)新扶貧體制機制、推動實現(xiàn)脫貧摘帽上貢獻力量。

從1986年5月16日，國務院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，至今已近30年。30年來，黨中央、國務院始終將扶貧開發(fā)納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和年度計劃，不斷加大扶貧工作力度。在資金投入方面，僅2000年-2014 年，中央財政累計投入專項扶貧資金達 2966 億元，年均增長 11.6%①。在政策扶持方面，從1986年至今，國務院先后出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等一系列重大政策，并從2014年起，把每年10月17日設立為中國扶貧日。截至目前，我國已實現(xiàn)7億貧困人口脫貧，取得了舉世矚目的成就。在看到成績的同時，也應關注當前扶貧工作的不足和短板，在貧困地區(qū)老百姓眼里，扶貧工作還存在不少問題。

問題一：一些地方對扶貧工作應該抓什么、怎么抓，還不甚了了。沒有找準 “貧”的病因、抓住“困”癥源，無從“開方”，工作處處被動，沒有把著力點放在轉變發(fā)展方式、加強基礎設施建設、完善公共設施和公共服務體系建設上，也沒有很好地整合開發(fā)資源，鼓勵社會力量參與，還不同程度地存在重眼前利益、搞樣子工程等問題。2015年6月25日《人民日報》報道，“在湖北、江西等一些地方，政府對市場行情還沒摸清，本地特點又沒把握住，僅通過行政力量，一窩蜂地興起養(yǎng)兔熱、種植熱，結果在市場上栽了跟頭，群眾不但沒富起來，還讓大量投入打了水漂”。諸如此類，并不少見。

問題二：對扶貧對象底數(shù)不清，瞄的不準。原本不窮的人被扶貧、被濫保，真正貧困的人卻未被幫扶、被漏保。2013年中國社科院調(diào)查結果顯示：在安徽、福建等5省市調(diào)查的低保家庭中，六成不是貧困家庭；有近八成的貧困戶沒有享受低保救助。2015年10月9日，《中國青年報》報道了廣西馬山縣扶貧亂象。通過審計發(fā)現(xiàn)，該縣認定的扶貧對象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中343人屬于財政供養(yǎng)人員，2454人購買了2645輛汽車，43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經(jīng)營公司。群眾意見反響很大，類似現(xiàn)象也并非個案。

問題三：政府把自己當做扶貧唯一的主體，市場作用發(fā)揮不明顯，社會參與度不高。發(fā)展扶貧事業(yè)在引入市場力量、調(diào)動社會各方面積極性上不夠充分，一些扶貧開發(fā)和運行機制處于相對封閉狀態(tài)，貧困地區(qū)群眾缺乏知情權、參與度不夠。2015年11月5日《民主與法制時報》報道，一些地方政府不是通過市場招聘、公開競爭的方式，而是在各種關系的干預下引進公司參與扶貧開發(fā)，利用一些不正當手段讓農(nóng)民出讓土地，農(nóng)民拿到的只是土地流轉租金且很低，可企業(yè)卻享受著國家各項扶貧政策、資金的支持。一些扶貧項目開發(fā)參與進來的也是當?shù)卮髴?，甚至是村干部，普通農(nóng)戶一般是被動參與或者完全被排除在外，難以享受產(chǎn)業(yè)扶貧成果，結果是“扶了強沒扶弱”。

問題四：監(jiān)管不到位，截流和“跑冒滴漏”現(xiàn)象時有發(fā)生。扶貧資金的使用缺乏強有力的監(jiān)管，挪用、貪污、占用扶貧款頻繁出現(xiàn)。據(jù)最高人民檢察院職務犯罪預防廳副廳長陳正云介紹，僅2013年到2015年5月，全國各級檢察機關查辦涉農(nóng)和扶貧領域職務犯罪28894人，占同期檢察機關立案查辦職務犯罪人數(shù)的22%②。扶貧資金在撥付、使用流程上存在諸多監(jiān)管盲區(qū)，是造成違規(guī)違紀甚至違法的癥結。

問題五：考核和退出機制不健全，一些地方不愿不想“摘帽”。不少貧困縣經(jīng)濟發(fā)展了，卻仍帶著“貧困帽”，不愿摘帽。中國新聞網(wǎng)2013年12月27日曾報道黑龍江省海倫縣“哭窮戴帽”，該縣在申請到國家扶貧開發(fā)重點項目后，卻變相投資近億元修建政府大樓事件。社會各界意見很大。

分析這些問題的成因，除了自然條件惡劣、基礎設施差、因災因病返貧外，其中也涉及到相應的體制、機制、職能以及公共資源配置等問題。首先，扶貧職能分散就是一個不容忽視的因素。在精準扶貧、精準脫貧的要求下，扶貧工作已由原來的專項扶貧向全方位扶貧轉變，扶貧工作已不僅僅局限于扶貧辦一家，很多相關部門如發(fā)改、民政、人社以及婦聯(lián)、共青團等群團組織都參與了扶貧相關工作，各自承擔著一定職責和任務，這種相對分散的職能使有關扶貧的政策銜接、社會救助、項目立項、資金撥付和監(jiān)管、成效評估等缺乏有效的統(tǒng)籌，扶貧開發(fā)工作機制有待進一步改革。其次，貧困地區(qū)基本公共服務水平不均等，覆蓋不全面。涉及貧困地區(qū)的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等方面的公共服務資源不均等，涉農(nóng)服務體系還不夠健全精細，相應的機構設置、編制資源配備不合理、不到位等問題還不同程度地存在。再次，便民利民等方面的政務服務沒有打通“最后一公里”，貧困地區(qū)老百姓辦事不方便、辦事難、辦事遠的問題依然突出。

怎么才能脫貧摘帽，使貧困人口同步進入小康社會？中央提出了要在精準扶貧、創(chuàng)新機制上下足功夫。計劃通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，初步匡算有3000萬人；易地搬遷脫貧一批，大約1000萬人；轉移就業(yè)一批，涉及1000萬人左右；用社會保障的辦法兜底近2000萬人。實現(xiàn)以上目標任務，還必須在扶貧工作體制、運行機制、職責權限分工、公共資源配置等方面加以完善、創(chuàng)新和突破，重點要在七個方面推動：

第一，進一步理順和強化各級政府職責，形成上下聯(lián)動、合力攻堅的工作機制。堅持“中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實”的管理體制，進一步明確和規(guī)范各級政府扶貧工作的職責和事權劃分。各級政府要貫徹落實中央《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，逐級立下軍令狀，落實脫貧攻堅責任。按照“簡政放權、高效安全”的原則，對涉及扶貧開發(fā)審批事項的，該下放的一定要下放到位，該取消的要真正取消，給地方政府尤其是基層政府更靈活的項目開發(fā)和資金調(diào)配權，不斷提升他們自身的造血功能，激發(fā)脫貧攻堅動力。

第二，優(yōu)化整合相關部門職能，形成步調(diào)一致、高效作戰(zhàn)的協(xié)作機制。梳理各相關部門在扶貧工作方面的職責，按照精準扶貧的要求進行必要的優(yōu)化、整合，如統(tǒng)籌好社保、醫(yī)保、社會救助等方面的職責。近年來中央出臺了一系列扶貧政策，安排了大量扶貧資金，這些政策資金涉及的部門多、種類多、專業(yè)性強，要加大扶貧項目資金資源的統(tǒng)籌力度，研究對有關部門分散管理的各項資金進行優(yōu)化整合使用的辦法，研究制定更加精準的資金使用方式和機制，確保有限的扶貧資源發(fā)揮作用。

第三，變“大水漫灌”為“細流滴灌”，構建適應不同貧困狀況的精準機制。建立和完善貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府的精準識別機制、精準扶持機制和動態(tài)管理機制，不搞“大水漫灌”、大而化之，真正做到貧困底數(shù)清晰，扶貧計劃合理，攻堅措施對路。進一步推動貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)政府職能轉變，重點加強扶貧職責。針對精準扶貧的任務需求，對涉及的相關機構、職能和編制資源進行必要的整合。

第四，大力推進貧困地區(qū)基本公共服務均等化和政務服務便民化。在義務教育方面，推動教育資源向貧困地區(qū)傾斜，保障貧困地區(qū)中小學?？茖W布局和合理用編需求。在衛(wèi)計、文化、涉農(nóng)服務方面，建立健全覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、公共文化服務站的衛(wèi)生和公共文化服務體系，健全農(nóng)機農(nóng)技推廣、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)資、專業(yè)合作等涉農(nóng)現(xiàn)代服務體系，打通為農(nóng)服務的“毛細血管”。著力建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級政務服務體系，進一步完善貧困地區(qū)縣級行政服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心和村便民服務站（室）建設，構建起一張解決聯(lián)系服務貧困地區(qū)群眾“最后一公里”的網(wǎng)絡，使貧困地區(qū)群眾享受便利化的政務服務。

第五，構建政府主導和社會力量廣泛參與的扶貧合作機制。通過政策扶持、提供服務等，鼓勵和支持各類市場主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)，廣泛動員社會各界共同參與扶貧開發(fā)，真正形成黨委政府主導、部門社會參與、資源強力整合、資金多元投入的大扶貧格局。

第六，把扶貧考核與政府績效管理相結合，建立嚴格的考核機制。把扶貧開發(fā)的工作實績作為評價貧困地區(qū)黨政領導班子和干部的重要內(nèi)容，引導他們把工作精力轉到扶貧開發(fā)上。加大獎懲力度，對扶貧工作做得好的要給予表彰，并在編制資源配備上給予一定傾斜；對工作成效差的，以及各種違紀違法行為要嚴懲不貸。對確已達到脫貧標準的“貧困縣”要及時摘帽，相關的機構該撤消的撤消，該歸并的歸并，該減編制的減編制；對沒有脫貧的要明確任務時限，確保5年內(nèi)脫貧。

第七，建立全方位的扶貧工作監(jiān)管、評估與問責機制。按照“誰管項目、誰用資金、誰負主責”和“項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走、責任跟著資金走”的原則，建立市縣扶貧系統(tǒng)項目監(jiān)管機制，準確掌握項目進展、資金使用和實際成效。加強涉及扶貧工作職能的事中事后監(jiān)管，強化審計、財政、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督，主動接受人大和社會監(jiān)督，加大扶貧工作政務公開力度，形成強有力的扶貧監(jiān)督問責體系。