■ 鄭義/劉楊

（武漢市土地交易中心, 湖北 武漢430010）

縮小征地范圍與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)銜接機制研究

■ 鄭義/劉楊

（武漢市土地交易中心, 湖北 武漢430010）

通過研究縮小征地范圍試點工作和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，采用文獻檢索和實證分析等方法分析兩者的相互關(guān)系：城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立以縮小征地范圍改革為起點，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地的成功流轉(zhuǎn)為終點；兩者的銜接關(guān)系貫穿城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展的全過程。建議：嚴格界定“公共利益”，縮小征地范圍；制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易流程及資料清單；建立國家與集體兩個主體供地規(guī)模、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格與征收補償標準、集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量動態(tài)的平衡機制。

縮??；征地范圍；集體經(jīng)營性建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；銜接機制

作為我國全面深化改革行動綱領(lǐng)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”?！吨袊恋卣咚{皮書（2013）》預(yù)測，隨著城鎮(zhèn)化的推進，征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將是2014年國土管理的重點關(guān)注領(lǐng)域。

1 征地制度改革的主要內(nèi)容

1.1 現(xiàn)行的土地征收制度

《中華人民共和國憲法》（2004年修正）第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！吨腥A人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十三條規(guī)定：“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。綜上，我國的土地征收制度可以定義為：根據(jù)公共利益的需要[1]，國家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強制性地轉(zhuǎn)化為國有土地，并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民一定補償?shù)闹贫取?/p>

1.2 征地制度的演化歷程

回顧征地制度演化的進程，可大致分為四個階段；第一階段是20世紀90年代的中后期，主要內(nèi)容是多種安置補償模式的探索[2]；第二階段是以2005年《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》為標志，主要內(nèi)容是提高補償標準，實行征地片區(qū)價及統(tǒng)一年產(chǎn)值；第三階段是以2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》為標志，主要內(nèi)容是界定“公共利益”，縮小征地范圍；第四個階段是以十八屆三中全會的召開為標志，主要內(nèi)容是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃等并可在符合條件前提下入市交易。

1.3 縮小征地范圍改革試點情況

媒體公開報道，2010年國土資源部起動了新一輪征地制度改革，確定了武漢、成都、西安等11個城市為征地制度改革試點城市，主要從縮小征地范圍、完善征地補償安置機制、建立“征轉(zhuǎn)分離”體系等三個方面進行征地制度的改革探索，其中武漢、長沙、天津、沈陽等城市開展縮小征地范圍的改革試點。“縮小征地范圍”就是在城市規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設(shè)項目，使用農(nóng)村集體土地的，可以采用只轉(zhuǎn)不征，保持所有權(quán)主體不變的方式獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。各試點城市根據(jù)實際情況，在公益性與非公益性建設(shè)用地的界定、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、征收土地補償安置與非征收土地收益分配等方面進行了探索。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)容

2.1 概念

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有者和使用者之間的轉(zhuǎn)移以及土地使用者與使用者之間的轉(zhuǎn)移[3]。進而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以定義為：在土地所有權(quán)主體不變的前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移、再轉(zhuǎn)移的行為，包括出讓、租賃、入股等。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，具備規(guī)劃和用途管制條件的，土地所有者主體有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式，任何單位和個人都不得強迫農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

2.2 深圳實踐

2013年12月20日，一宗位于深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的原集體工業(yè)用地成功網(wǎng)上掛牌出讓，由深圳市方格精密器件有限公司以起始價1.16億元競得，土地使用年期為30年。該項目宗地編號A217-0315，土地面積14568.29m2，土地所有權(quán)主體為深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰股份合作公司，出讓前處于長期閑置狀態(tài)。出讓后用作工業(yè)用地（新型產(chǎn)業(yè)用地），其準入產(chǎn)業(yè)類別為新一代信息技術(shù)通信終端設(shè)備制造業(yè)（根據(jù)深圳市土地房產(chǎn)交易中心資料整理）。此次流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)是《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》（深府〔2013〕1號）等“1+6”文件（以下簡稱“1+6”文件），“1+6”文件主要突破點在于，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以對外流轉(zhuǎn)，打破了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場之間的割裂關(guān)系，并通過對流轉(zhuǎn)行為的鼓勵，加快推進了農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營工作，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其繼受單位盤活了低效土地資源，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升了土地利用效率。

2.3 開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義

2014年中央1號文《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中明確要求：引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。只有當農(nóng)村土地特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠依法進行流轉(zhuǎn)，才能夠體現(xiàn)其作為資產(chǎn)的屬性，使得農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營活動成為可能[4]。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就是允許農(nóng)村集體依法依規(guī)自主決定土地的流向，改變了政府是土地出讓唯一主體的狀況。同時，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)的增值收益，由農(nóng)村集體全體成員分享，保障了土地所有者的權(quán)益。在國有與集體兩種出讓主體并存的條件下，市場所提供的土地資源交易品種將更加豐富，用地單位也將有更多的用地選擇權(quán)。

3 縮小征地范圍與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銜接機制

縮小征地范圍試點，就是要在土地征收行為之外，創(chuàng)新用地模式，讓用地單位能夠在公開市場上獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進行開發(fā)建設(shè)。建立科學完善的土地征收制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度并使之有效銜接，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地不再履行征收程序而直接入市交易，是一項系統(tǒng)改革[5]。此項改革由緊密聯(lián)系、互相作用的兩個方面構(gòu)成：一是嚴格界定“公共利益”，建立征收目錄，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法有序地退出征地范圍；二是制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易流程及資料清單，使土地流轉(zhuǎn)行為按程序依次完成?？s小征地范圍是開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是縮小征地范圍后的遞進。

3.1 嚴格界定“公共利益”，縮小征地范圍

界定“公共利益”的內(nèi)涵是縮小征地范圍的首要條件[6]。2011年制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“條例”）中已經(jīng)對公共利益進行了規(guī)定：“（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”?！皸l例”中除保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建不符合我國農(nóng)村實際情況應(yīng)予以刪改外，其他內(nèi)容對界定土地征收中的“公共利益”極具參考價值。

可以相應(yīng)證的是國土資源部《關(guān)于開展征地制度改革試點工作的指導意見》中，對非公益用地項目作了界定，主要包括經(jīng)依法批準建設(shè)的旅游娛樂、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉儲等類型。概而言之，包括工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等土地用途在內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地退出征收范圍無疑。

3.2 制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易流程及資料清單

根據(jù)深圳、成都等地集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實踐，對出讓、租賃、入股等流轉(zhuǎn)方式進行預(yù)判，其應(yīng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)交易類似，出讓將是其中的主導形式。退出征收的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓流程及交易資料清單應(yīng)按照“同地同權(quán)同價”原則進行制定。

3.2.1集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓流程

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓流程可以分10個階段逐步完成：（一）所有權(quán)主體作為土地出讓人提出集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓申請。（二）市、縣人民政府土地行政主管部門（以下簡稱主管部門）接件審查并踏勘現(xiàn)場，審查內(nèi)容包括：(1)經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意出讓的意見；(2)具備規(guī)劃和用途管制條件，包括符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃；(3)完成農(nóng)村集體所有權(quán)和使用權(quán)登記發(fā)證工作；(4)確認擬出讓土地屬于非城市市區(qū)區(qū)域。（三）主管部門出具宗地圖（或供地附圖）及地籍調(diào)查表、規(guī)劃設(shè)計條件。（四）主管部門編制《集體建設(shè)用地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓方案》，方案包括土地面積、供應(yīng)方式、出讓年限、出讓價格、土地收益分配等內(nèi)容。（五）市、縣人民政府審批《集體建設(shè)用地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓方案》。（六）發(fā)布出讓公告、制作出讓文件，組織出讓活動。（七）簽訂成交確認書。（八）交易結(jié)果公示，公示內(nèi)容包括：土地使用者、面積、價款及投資項目性質(zhì)等必要事項。（九）公示無異議后，土地所有權(quán)主體確認交易結(jié)果。（十）簽訂土地使用合同，辦理土地登記手續(xù)。

3.2.2集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓資料清單

按國家規(guī)定需要辦理的投資立項、環(huán)保評價、地質(zhì)調(diào)查等手續(xù)，可以在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者與農(nóng)村土地出讓主體簽訂土地使用合同后或開發(fā)建設(shè)前，到相關(guān)部門辦理，屬后置資料。開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓工作的前置資料應(yīng)至少包括以下9種：（一）經(jīng)市、縣人民政府審批的《集體建設(shè)用地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓方案》；（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)證和使用權(quán)證；（三）主管部門編制的集體建設(shè)用地出讓價格測算表，價格表應(yīng)有該土地征收補償標準；具備土地評估條件的，應(yīng)有土地評估報告；（四）地塊基本情況，包括地塊內(nèi)建構(gòu)筑物情況等內(nèi)容；（五）規(guī)劃設(shè)計條件及附圖；（六）宗地圖（或供地附圖）及地籍調(diào)查表；（七）土地使用合同樣本；（八）村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的證明文件；（九）如存在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批的，則須農(nóng)地轉(zhuǎn)用的批準文件。

3.3 建立縮小征地范圍與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銜接機制

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立以縮小征地范圍改革為起點，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地的成功流轉(zhuǎn)為終點[7]。兩者的銜接關(guān)系貫穿城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展的全過程，涉及耕保、規(guī)劃、地籍、利用等土地管理的幾乎所有業(yè)務(wù)。

3.3.1建立國家與集體兩個主體供地規(guī)模的均衡機制

市、縣人民政府應(yīng)根據(jù)國有和集體建設(shè)用地市場的具體運行態(tài)勢，科學確定年度供地計劃，實現(xiàn)“兩個市場一個計劃”，避免一個市場對另一個市場造成沖擊。在征收范圍內(nèi)的，集體土地必須統(tǒng)一征轉(zhuǎn)用開發(fā)；退出征收的，要充分尊重農(nóng)村集體的選擇權(quán)。要加快建立主管部門與集體土地所有權(quán)主體的協(xié)商機制，鼓勵集體土地所有權(quán)主體無償向政府交付一定比例的建設(shè)用地，由政府將其中的一部分用作與集體土地所有權(quán)主體相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，另一部分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。

3.3.2建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格與征收補償標準的均衡機制

主管部門應(yīng)參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易的市場價格變化情況，及時調(diào)整土地征收補償標準，保證國有與集體所有土地使用權(quán)按照“同價”的市場原則進行交易，防止因集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易價格與征收補償標準失衡造成一個行為阻礙另一個行為的不良結(jié)果。

3.3.3建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量動態(tài)平衡機制

退出征收后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所帶來的大量土地增值收益，使得集體土地所有權(quán)主體改變規(guī)劃用途的意愿更加強烈，也更容易造成行為失范。為提前應(yīng)對，要建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量動態(tài)平衡機制，引導農(nóng)村集體將土地流轉(zhuǎn)收益用以農(nóng)村建設(shè)用地整治，確保建設(shè)用地少于原有總量、耕地多于原有總量且質(zhì)量有所提高。避免縮小征地范圍后的土地流轉(zhuǎn)對耕地保護工作造成負面影響。

4 研究結(jié)論

習近平總書記指出：“不深化改革不行，深化改革力度小了也不行。無論遇到什么困難，無論出現(xiàn)什么干擾，都要堅定不移推進改革”?；仡櫸覀儑业臍v史，土地和農(nóng)民的問題始終是最大的問題。近11年來，中央一號文件針對的都是“三農(nóng)”問題。實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地不再履行征收程序而直接入市交易，是一項“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)改革。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立要圍繞這項改革來展開，但一定不能急，要循序漸進、穩(wěn)步推進，謀定而后動，在依法依規(guī)的前提下進行；要積極認真地開展改革試點，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗成果，實現(xiàn)縮小征地范圍與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效銜接。

[1]曾獻紅．我國現(xiàn)有城市房屋征收補償制度的研究[D]．廣州：華南理工大學,2011．

[2]唐?。鞯刂贫雀母锏幕仡櫯c思考[J]．中國土地科學,2011(11)：3-7．

[3]林金國．集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格評估理論與方法研究[D]．長春：吉林大學,2011．

[4]金保彩,鄭義．讓農(nóng)村土地資產(chǎn)“活起來”[J]．中國土地,2013(11)：47-48．

[5]姜大明．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場[N]．人民日報,2013-12-19(07)．

[6]李珍貴．縮小征地范圍改革難點與建議[J]．中國土地,2012(8)：48-50．

[7]王淑華．城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度研究[D]．上海：復(fù)旦大學,2011．

Study on Mechanisms for Linking Narrowing of the Scope of Land Expropriation with Collective Business Constructive Land Transfer

ZHENG Yi, LIU Yang
(Wuhan Land Transaction Center, Wuhan Hubei 430010, China)

This paper analyzes the mutual relationship between narrowing of the scope of land expropriation and collective business constructive land transfer by using the methods of document retrieval and empirical analysis. The relationship is that: the establishment of the integrated construction land market between urban and suburban regions is beginning with narrowing the scope of land expropriation; and ending in successful transfer of collective business constructive land. The cohesive relationship of both runs through the whole process of urban and rural unified construction land market development. And then, this paper offers some suggestions required for this work. These are: strictly defining the public interest, narrowing the scope of land requisition; working out transaction process and the bill of materials regarding collective business constructive land; establishing mechanisms for the main land supply subjects of the state and collectivity, the price for collective business constructive land transfer, the criterion of compensation for land expropriation, as well as the dynamic balance of gross collective business constructive land.

narrowing; scope of land requisition; collective business construction land; circulation; cohesive devicesfinancial fair play

F321.1；F062.1

：C

：1672-6995（2015）01-0025-04

2014-05-22；

2014-07-04

鄭義（1984-），男，江蘇省徐州市人，武漢市土地交易中心中級工程師，中國地質(zhì)大學（武漢）博士研究生，主要研究方向為土地資源管理、公共土地政策。