建德市國(guó)土資源局 馬聿浩

對(duì)養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展的思考
-----以建德市為例

建德市國(guó)土資源局 馬聿浩

近年來，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速步伐、設(shè)施農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展，設(shè)施農(nóng)用地的數(shù)量和生產(chǎn)規(guī)模不斷壯大。但隨之而來的占地建設(shè)也引發(fā)了一系列的新問題，在一定程度上制約了設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其中以養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地尤為突出。如何擺脫當(dāng)前的困境，尋找合理的發(fā)展出路是當(dāng)前管理和發(fā)展設(shè)施農(nóng)用地的一個(gè)新課題。

一、養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地的困境

從目前養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地的現(xiàn)狀來看，主要存在，規(guī)劃、利用、建設(shè)、違法用地和環(huán)保五大方面的困境。

1.缺乏合理規(guī)劃

從建德市16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)施農(nóng)用地的現(xiàn)狀看，2009年-2014年以來已審批的1000多宗養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地，主要是以農(nóng)戶和中小經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社為主體開發(fā)的類型，這種主體進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，既區(qū)別于政府主導(dǎo)的設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)也區(qū)別于大型龍頭企業(yè)牽頭的集聚型模式。后兩者一般都有統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，通過完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施支撐，通過政府的政策優(yōu)勢(shì)或龍頭企業(yè)利益驅(qū)動(dòng)來引導(dǎo)，規(guī)模必然越來越大。而農(nóng)戶和中小經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社為主體的類型，由于資金投入少，相應(yīng)的基礎(chǔ)配套設(shè)施跟不上，所以沒有條件進(jìn)行合理規(guī)劃選址，導(dǎo)致建設(shè)分布零星散亂，單以行政村最多的大同鎮(zhèn)來說，34個(gè)行政村每個(gè)村都有零零散散的畜禽舍，致使監(jiān)管的難度加大。

2.集約利用度低

建德市位于浙江省西部，主要以丘陵為主，耕地資源有限，人均耕地面積不到0.7畝。首先，設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開規(guī)?；嘈枰善噙B的土地。人多地少和現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村連片耕地的使用權(quán)必然有多個(gè)農(nóng)戶，要同時(shí)和所有農(nóng)戶達(dá)成協(xié)議，加大了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難度，直接制約了設(shè)施農(nóng)用地的發(fā)展規(guī)模。其次，設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)引導(dǎo)的政策缺乏，監(jiān)管難度大，有些農(nóng)戶、中小經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社和小企業(yè)未嚴(yán)格落實(shí)設(shè)施農(nóng)用地的耕地保護(hù)措施，破壞了耕作層（如挖塘養(yǎng)魚），直接導(dǎo)致用地到期后的土地復(fù)墾難以到位。再次，很多設(shè)施農(nóng)用地的用地方式還是停留在先前粗放的模式下，集約用地的程度完全達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，建德電視臺(tái)也經(jīng)常曝光了包括其他用地在內(nèi)的土地閑置和土地浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)

第一，養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施用地中的生產(chǎn)看護(hù)用房和附屬設(shè)施用地中的管理用房界定尚不明確。生產(chǎn)看護(hù)用房和養(yǎng)殖管理用房具體是什么標(biāo)準(zhǔn)，兩者有什么區(qū)別，在實(shí)際操作過程中難以把握。第二，設(shè)施農(nóng)用地的臨時(shí)建筑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠具體

在現(xiàn)有的規(guī)范化文件上我們只能看到不得修建永久性建筑和采用簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)并限制設(shè)施用房的高度，至于采用何種結(jié)構(gòu)，運(yùn)用什么材料符合簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)未有說明，建筑層高、層數(shù)和建設(shè)形態(tài)也都沒有嚴(yán)格的條款細(xì)化，在一定程度上讓部分用地個(gè)人和單位有漏洞可鉆。

4.變向違法嚴(yán)重

在日常土地違法巡查和年度衛(wèi)星遙感雙管作用下，違法用地現(xiàn)象有一定的遏制趨勢(shì)。但在實(shí)踐中我們常發(fā)現(xiàn)有借設(shè)施農(nóng)業(yè)為名或?qū)徟O(shè)施農(nóng)用地后改變用途的違法用地現(xiàn)象，部分人或單位以此占用耕地和基本農(nóng)田從事非農(nóng)業(yè)的其他活動(dòng)。主要表現(xiàn)形式有三類，一是借以發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)審批設(shè)施農(nóng)用地，占用了較好的地段，變向地占用耕地建造了永久類的住宅，二是審批較容易的設(shè)施農(nóng)用地，實(shí)則是為了進(jìn)行加工、倉(cāng)儲(chǔ)作工業(yè)用，三是以設(shè)施農(nóng)業(yè)為幌子，集養(yǎng)殖、種植為一體審批了設(shè)施農(nóng)用地，改建成農(nóng)家樂，以旅游休閑娛樂來進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。還有其他隱性的變向改變?cè)O(shè)施農(nóng)用地用途的情形，都加大了職能部門的后期監(jiān)管難度。

5.環(huán)保矛盾突出

養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地以農(nóng)戶和中小經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社為主體開發(fā)的類型居多，由于主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力制約，相應(yīng)的基礎(chǔ)配套設(shè)施跟不上處理污水、糞便、廢氣的能力很難達(dá)到環(huán)保部門環(huán)評(píng)的要求。當(dāng)前大量的信訪件反映的突出問題是養(yǎng)殖業(yè)臟、亂、臭，畜禽的糞便處理不到位，肆意堆放或排放在小溪流中，造成水質(zhì)污染，噪音和異味則嚴(yán)重影響周邊農(nóng)戶生活質(zhì)量。一時(shí)間，養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地在環(huán)境保護(hù)方面是陷入了重重困境。

二、養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地的出路

1.以村莊數(shù)字地籍調(diào)查為基礎(chǔ)，引導(dǎo)用地合理布局

根據(jù)建德市村莊數(shù)字地籍調(diào)查的成果，以建德市李家、大同鎮(zhèn)為例，數(shù)字測(cè)繪已全覆蓋。從規(guī)劃圖上可以明確地看出村莊集聚點(diǎn)和大片的農(nóng)田，有利于實(shí)現(xiàn)精確化定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，以此調(diào)查成果為基礎(chǔ)，合理制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，正確引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的設(shè)施農(nóng)業(yè)布局。在選址過程中以未利用地和低效閑置土地優(yōu)先盡可能地不占或少占基本農(nóng)田，做好基礎(chǔ)配套設(shè)施，通過規(guī)劃來控制設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)內(nèi)的數(shù)量、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

2.結(jié)合本市生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提高集約利用效率

根據(jù)建德市的區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能定位，環(huán)境承載力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及種植業(yè)分布情況進(jìn)行布局，合理劃定禁養(yǎng)區(qū)和宜養(yǎng)區(qū)。一是在水庫等飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)禁止養(yǎng)殖，二是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍及區(qū)域內(nèi)的文化教育科研區(qū)等人口集中地區(qū)范圍內(nèi)禁止養(yǎng)殖，三是村莊周圍、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)區(qū)周邊禁止養(yǎng)殖，四是在縣級(jí)河流兩側(cè)禁止養(yǎng)殖。

在結(jié)合思路一當(dāng)中的規(guī)劃布局設(shè)定宜養(yǎng)區(qū)，并對(duì)不同類別的養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行合理導(dǎo)向，施行不同的用地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件的個(gè)人、企業(yè)在不破壞環(huán)境的情況下利用荒山、荒坡、砂石地、灘涂等未利用和低效閑置土地進(jìn)行養(yǎng)殖類設(shè)農(nóng)開發(fā)，提高土地利用率。建立養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地退出機(jī)制，對(duì)于利用不合理、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重、投入效益低的，通過“騰籠換鳥”或進(jìn)行復(fù)耕，保證原農(nóng)用地可持續(xù)耕種或利用。

3.規(guī)范設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行測(cè)繪備案入庫

目前，養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用建筑物以臨時(shí)、簡(jiǎn)易和框架為特點(diǎn)，一般以地膜覆蓋再澆筑水泥的方式保護(hù)耕作層。在進(jìn)行審批設(shè)施農(nóng)用地手續(xù)時(shí)，必須進(jìn)行用地范圍測(cè)繪。建議建設(shè)完工后再次進(jìn)行測(cè)繪備案附建筑物的結(jié)構(gòu)圖，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦進(jìn)行備案入庫，然后統(tǒng)一匯總到市里。根據(jù)養(yǎng)殖業(yè)的特點(diǎn)來看，因不需要大型機(jī)器設(shè)備，設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合具體養(yǎng)殖對(duì)象、用途來規(guī)范，所建生活管理的附屬用房最多兩層，層高不超過7米，生產(chǎn)類養(yǎng)殖用房以一層為準(zhǔn)備，高度不能超過管理用房，兩類用房不能采用現(xiàn)澆鋼筋混凝土等結(jié)構(gòu)形式。

4.多部門配合加強(qiáng)用地監(jiān)管，防止違法用地現(xiàn)象

嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)殖準(zhǔn)入制度，對(duì)申請(qǐng)養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地的個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行審查，按照設(shè)施農(nóng)用地審批手續(xù)進(jìn)行審批，對(duì)于占用基本農(nóng)田的必須進(jìn)行“一事一議”，由市政府下發(fā)簡(jiǎn)復(fù)單后予以審批。對(duì)于養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土和住建部門可以通過養(yǎng)殖用途管制、土地違法巡查、衛(wèi)片執(zhí)法等方式對(duì)養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行批后監(jiān)管。適當(dāng)?shù)靥岣咴O(shè)施農(nóng)用地違法用地的處罰金額，增加違法的資金成本，同時(shí)對(duì)于違法個(gè)人或是企業(yè)法定代表人屬黨員的，根據(jù)黨的群眾路線的要求，給予一定的黨紀(jì)處分，從主體源頭上遏制養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)用地改變用途及變相違法行為。

5.生態(tài)養(yǎng)殖和污染防治并舉，做好環(huán)境保障措施

一是對(duì)于養(yǎng)殖戶來說，政府應(yīng)營(yíng)造宣傳氛圍，通過報(bào)紙、廣播、電視等新聞媒體加強(qiáng)對(duì)生態(tài)養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型升級(jí)工作的宣傳，增強(qiáng)廣大養(yǎng)殖戶的法制意識(shí)、環(huán)保意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，使其主動(dòng)參與和配合轉(zhuǎn)型升級(jí)工作。鼓勵(lì)堅(jiān)持生態(tài)養(yǎng)殖的自然養(yǎng)殖和生態(tài)結(jié)合模式，通過果樹、作物等植物種植與畜禽養(yǎng)殖結(jié)合，從而有效解決并利用畜禽糞便，減少化肥農(nóng)藥用量，減少化學(xué)物質(zhì)對(duì)環(huán)境的污染，減少藥物殘留，保持林果園良好的生態(tài)環(huán)境?；蛲ㄟ^放養(yǎng)利用昆蟲、蟲蟻喂雞鴨，形成小形生態(tài)鏈，達(dá)到小生態(tài)的環(huán)境自凈。

二是對(duì)于環(huán)境監(jiān)管主體來說市政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任書，深化、細(xì)化工作任務(wù)，責(zé)任到人，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度考核目標(biāo)。在限養(yǎng)區(qū)、宜養(yǎng)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)地，由市環(huán)保局牽頭負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)偷排漏排等違法行為進(jìn)行立案查處。政府要優(yōu)先扶持規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）建設(shè)對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）設(shè)施改造、標(biāo)準(zhǔn)化提升給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)畜禽排泄物資源化利用，有機(jī)肥生產(chǎn)加工、使用，給予一定的政策扶持。