■ 李 樂(lè)/薛 劍/田振國(guó)/段存國(guó)/董江玉/王 蕓/王利紅

（1．東營(yíng)市國(guó)土資源局，山東 東營(yíng) 257091；2．國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035；3．山東省土地與礦業(yè)權(quán)交易中心，濟(jì)南 250017）

我國(guó)臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題與分析

■ 李 樂(lè)1/薛 劍2/田振國(guó)1/段存國(guó)3/董江玉1/王 蕓1/王利紅1

（1．東營(yíng)市國(guó)土資源局，山東 東營(yíng) 257091；2．國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035；3．山東省土地與礦業(yè)權(quán)交易中心，濟(jì)南 250017）

法律的部門特征和宏觀特性造成我國(guó)法律及管理缺乏對(duì)臨時(shí)用地和土地征用系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，致使在臨時(shí)用地土地征用過(guò)程中涉及的使用主體、使用范圍、簽約對(duì)象、部門權(quán)限和使用權(quán)能等缺乏綜合管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。文章通過(guò)剖析土地產(chǎn)權(quán)制度、相關(guān)法律銜接和土地市場(chǎng)行為，揭示問(wèn)題產(chǎn)生的根源，并建議通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度，整合不同層次立法權(quán)限和內(nèi)容，完善土地市場(chǎng)機(jī)制和內(nèi)容建設(shè)等舉措，規(guī)范我國(guó)臨時(shí)用地管理和土地征用。

臨時(shí)用地；土地征用；土地產(chǎn)權(quán)；法律銜接；土地市場(chǎng)

2004年全國(guó)人大通過(guò)的《憲法》修正案，將土地征用修改為土地征收和土地征用。至此，土地征收特指以獲取土地所有權(quán)為目的，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的過(guò)程；土地征用則涉及發(fā)展建設(shè)、抵御災(zāi)害等過(guò)程中的臨時(shí)用地問(wèn)題[1]。根據(jù)下位法與上位法相一致的原則，《土地管理法》也于同年進(jìn)行了修改[2]。為探討土地征用和臨時(shí)用地管理的系統(tǒng)性和科學(xué)性，本文選取《物權(quán)法》《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以及山東、河北、福建和湖南四省各自制定的《土地管理法》實(shí)施辦法或條例（下文稱《實(shí)施辦法》）和臨時(shí)用地管理辦法進(jìn)行分析[1-5]，深入剖析我國(guó)臨時(shí)用地與土地征用相關(guān)法律存在的問(wèn)題，為推進(jìn)我國(guó)臨時(shí)用地管理、土地征用、法制建設(shè)、部門職能整合、中央地方分工和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供理論依據(jù)和可操作性參考。

1 存在問(wèn)題

1.1 使用主體

《土地管理法》把土地征用的主體界定為國(guó)家，但《土地管理法實(shí)施條例》并沒(méi)有將搶險(xiǎn)、救災(zāi)涉及的臨時(shí)用地使用界定為土地征用，也沒(méi)有限定使用者的范圍?！段餀?quán)法》規(guī)定因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，可進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征用并最終返還，則體現(xiàn)了土地征用的政府行為和公益目的。根據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定可以看出，臨時(shí)用地使用主體具有普遍性，而土地征用僅是臨時(shí)用地的特殊情況，其使用主體限于維護(hù)公共利益的政府[3，4]。雖然《土地管理法》從公益性的角度將土地征收與土地交易進(jìn)行區(qū)分，但缺乏區(qū)分和界定土地征用與一般性臨時(shí)用地、土地租賃之間關(guān)系的論述和解釋；雖然《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定搶險(xiǎn)救災(zāi)過(guò)程中可以先行使用土地，但缺乏與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃行政管理部門銜接的規(guī)定。如果按照城市規(guī)劃行政管理部門所制定臨時(shí)用地管理法規(guī)的管理程序和審批條件，則難以合法、有效地獲取臨時(shí)用地。

1.2 使用范圍

《土地管理法》對(duì)于臨時(shí)性用地的使用范圍限于建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查，《土地管理法實(shí)施條例》則規(guī)定臨時(shí)用地可用于搶險(xiǎn)、救災(zāi)，但二者均沒(méi)有對(duì)公共利益、搶險(xiǎn)救災(zāi)、土地征用和使用主體等之間的聯(lián)系進(jìn)行系統(tǒng)說(shuō)明，法律設(shè)計(jì)缺乏銜接性和嚴(yán)謹(jǐn)性?！段餀?quán)法》把土地征用限于搶險(xiǎn)、救災(zāi)，但缺乏如戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突等涉及的土地征用問(wèn)題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》偏重建設(shè)過(guò)程中臨時(shí)用地的管理，具體管理辦法授權(quán)地方省級(jí)政府制定[6]。山東、河北、湖南和福建四省《實(shí)施辦法》均缺乏土地征用的相關(guān)規(guī)定，各省《實(shí)施辦法》所涉及的土地征用都指的是現(xiàn)在定義的土地征收。地方《土地管理法》實(shí)施辦法的出臺(tái)、修訂等不能及時(shí)與上位法相銜接，難以體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性、現(xiàn)勢(shì)性和動(dòng)態(tài)性。其中，福建省《實(shí)施辦法》對(duì)臨時(shí)用地的使用范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，經(jīng)過(guò)政府部門認(rèn)定需要辦理臨時(shí)用地的，也可以予以審批。山東、河北和湖南三省《實(shí)施辦法》缺乏對(duì)臨時(shí)用地使用方式的限制，但按照下位法服從上位法的原則，應(yīng)與《土地管理法》一致，但不利于其他類型臨時(shí)用地的合法審批。福建、湖南兩省《臨時(shí)用地管理辦法》以《土地管理法》為主要依據(jù)，雖然有利于臨時(shí)用地的多元化，但突破了《土地管理法》對(duì)于臨時(shí)用地使用范圍的限定；山東、河北兩省《臨時(shí)用地管理辦法》以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為主要依據(jù)，偏于對(duì)建設(shè)過(guò)程中涉及臨時(shí)性用地的管理。在于服從上位法方面，是對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的細(xì)化和具體，體現(xiàn)了上位法的原則控制與下位法實(shí)施管理的合理銜接。

1.3 簽約對(duì)象

臨時(shí)占用土地，本質(zhì)上是使用主體一定時(shí)間內(nèi)取得特定地塊的土地使用權(quán)，屬于土地或不動(dòng)產(chǎn)租賃。臨時(shí)用地者與誰(shuí)簽訂合同，決定了期間的補(bǔ)償費(fèi)或收益的歸屬?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定臨時(shí)用地使用者與土地行政主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂合同，即涉及國(guó)有土地的，土地補(bǔ)償費(fèi)交給政府；涉及集體土地的，交給集體土地所有權(quán)主體。山東、河北、福建和湖南四省《實(shí)施辦法》對(duì)合同簽訂部分的描述相對(duì)概略，但基本與《土地管理法》保持一致。山東、河北兩省《臨時(shí)用地管理辦法》偏重于政府審批內(nèi)容的設(shè)計(jì)，缺乏合同簽訂和補(bǔ)償費(fèi)用管理問(wèn)題。福建和湖南兩省《臨時(shí)用地管理辦法》對(duì)于臨時(shí)用地占用國(guó)有土地的合同簽訂較為細(xì)化，明確了國(guó)有土地使用者、國(guó)有土地所有者之間的利益分配問(wèn)題，避免國(guó)有土地使用者利益損失。尤其是福建省《臨時(shí)用地管理辦法》強(qiáng)調(diào)了集體土地中土地承包經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益問(wèn)題，對(duì)于使用承包經(jīng)營(yíng)土地的補(bǔ)償對(duì)象進(jìn)行了明確。總體而言，由于我國(guó)產(chǎn)權(quán)體系難以合理界定國(guó)家、政府、集體和個(gè)人之間的聯(lián)系，造成政府或村集體管理的公共用地、個(gè)人使用或承包經(jīng)營(yíng)的土地難以在法律上合理區(qū)分，導(dǎo)致政府或村集體憑借土地所有權(quán)與土地使用者、承包經(jīng)營(yíng)者爭(zhēng)利的現(xiàn)象，政府既是管理者又是市場(chǎng)參與者，不利于我國(guó)土地市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)制度和法律制度建設(shè)。

1.4 部門權(quán)限

《土地管理法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門具有轄區(qū)內(nèi)臨時(shí)用地審批權(quán)，而且要求申請(qǐng)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地需先經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃行政主管部門同意，《土地管理法實(shí)施條例》則沒(méi)有明確城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)用于搶險(xiǎn)救災(zāi)的臨時(shí)用地的管理和審批銜接問(wèn)題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》僅對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行規(guī)定，缺乏轄區(qū)內(nèi)全域覆蓋。河北、福建和湖南三省《實(shí)施辦法》對(duì)不同層次的土地行政主管部門設(shè)立審批權(quán)限，但除福建省外，河北和湖南兩省《實(shí)施辦法》都未涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時(shí)用地管理與城市規(guī)劃行政主管部門的銜接。山東省《實(shí)施辦法》則缺乏臨時(shí)用地審批方面的相關(guān)規(guī)定，福建和湖南兩省《臨時(shí)用地管理辦法》側(cè)重土地行政主管部門對(duì)于臨時(shí)用地的管理。其中，湖南省強(qiáng)調(diào)與城市規(guī)劃行政主管部門和林業(yè)行政主管部門的銜接問(wèn)題，而福建省則僅強(qiáng)調(diào)臨時(shí)用地的審批為縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門。作為依據(jù)《土地管理法》制定的專項(xiàng)管理辦法，福建和湖南兩省的《臨時(shí)用地管理辦法》在審批權(quán)限界定方面，缺乏與《實(shí)施辦法》的有效銜接，權(quán)限細(xì)化程度難以體現(xiàn)具體事務(wù)管理的針對(duì)性、專項(xiàng)性和詳細(xì)性。山東和河北兩省《臨時(shí)用地管理辦法》強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的審批權(quán)，施用范圍不能夠涵蓋整個(gè)行政轄區(qū)。雖然河北省《臨時(shí)用地管理辦法》存在臨時(shí)使用農(nóng)民集體所有土地的有關(guān)規(guī)定，但這些農(nóng)民集體所有土地特指位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)部的地塊，依然不能夠覆蓋整個(gè)轄區(qū)。

1.5 使用權(quán)能

臨時(shí)用地使用范圍主要是指臨時(shí)用地服務(wù)對(duì)象的類型和主導(dǎo)用途，使用權(quán)能則是指臨時(shí)用地的使用方式、使用期限、交易或流轉(zhuǎn)等方面的權(quán)利。但《物權(quán)法》卻缺乏相關(guān)內(nèi)容與規(guī)定，難以體現(xiàn)私法性及對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的具體性。雖然《土地管理法》規(guī)定，臨時(shí)用地按照合同約定的用途進(jìn)行使用，不得修建永久性建筑物。而《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，搶險(xiǎn)救災(zāi)過(guò)程中所修建的永久性建設(shè)用地可補(bǔ)辦審批手續(xù)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》雖然缺乏對(duì)臨時(shí)用地用途的詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)于未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的，責(zé)令限期拆除并處以罰款。福建省《實(shí)施辦法》，及山東、河北、福建和湖南四省《臨時(shí)用地管理辦法》均要求臨時(shí)用地必須按照要求使用，不能修建永久性建筑物。修建永久性建筑物能夠增加后期拆除、恢復(fù)成本，造成建筑材料難以二次利用，并不意味不能夠恢復(fù)原貌?，F(xiàn)行增減掛鉤、居民點(diǎn)整治、舊城改造等就是通過(guò)拆除現(xiàn)狀永久性建筑物，并在原基礎(chǔ)上進(jìn)行二次建設(shè)或恢復(fù)農(nóng)業(yè)種植。當(dāng)前許多法律、辦法或規(guī)章都涉及到永久性建筑物的管理，但是對(duì)于永久性建筑物的界定、內(nèi)涵、解釋等都缺乏法律或標(biāo)準(zhǔn)的支撐。

在使用期限管理方面，《土地管理法》、河北省《實(shí)施辦法》及山東、河北、福建和湖南四省《臨時(shí)用地管理辦法》均把臨時(shí)用地使用期限規(guī)定為2年，并依據(jù)工程實(shí)施情況可以延期或重新辦理。《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及山東、福建和湖北三省《實(shí)施辦法》則沒(méi)有使用期限的規(guī)定。我國(guó)城市和土地利用規(guī)劃都屬于中長(zhǎng)期規(guī)劃，但規(guī)劃調(diào)整或修改的間隔為3-5年。如果臨時(shí)用地使用時(shí)間或延期時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，有可能影響規(guī)劃過(guò)程中土地用途、布局調(diào)整。雖然湖南省《臨時(shí)用地管理辦法》規(guī)定，臨時(shí)用地應(yīng)讓步于公共利益，但我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度和城鎮(zhèn)擴(kuò)展模式造成公益用地與個(gè)人用地難以詳細(xì)區(qū)分。在流轉(zhuǎn)或交易方面，山東和湖南兩省《臨時(shí)用地管理辦法》限定臨時(shí)用地流轉(zhuǎn)，而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中存在因管理不善、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等造成建設(shè)、生產(chǎn)主體的變更問(wèn)題。若限制臨時(shí)用地流轉(zhuǎn)，容易造成原使用主體申請(qǐng)臨時(shí)用地的相關(guān)費(fèi)用難以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，造成資源浪費(fèi)和市場(chǎng)制約。

2 原因分析

2.1 產(chǎn)權(quán)制度界定不清

我國(guó)土地所有制包括全民所有和集體所有兩種形式。政府在實(shí)行改革開(kāi)放的同時(shí)，逐步將國(guó)有土地使用權(quán)下放到企業(yè)或個(gè)人手中，以此激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資源的優(yōu)化配置。但國(guó)有土地使用權(quán)作為資產(chǎn)或資本在市場(chǎng)運(yùn)行當(dāng)中受時(shí)間的約束依然較大。集體土地雖然在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后避免了公社化形成的平均主義，但各種權(quán)利限制造成外部資源難以合法進(jìn)入、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理缺少法理性、土地征收或征用產(chǎn)生的收益難以具體落實(shí)等問(wèn)題。更為重要的是，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)體系混淆了國(guó)家與集體之間的關(guān)系。國(guó)家所有的土地應(yīng)該從領(lǐng)土的角度進(jìn)行理解，如果按照國(guó)家和集體進(jìn)行所有權(quán)設(shè)定，則存在邏輯上的不合理。我國(guó)法律偏于土地權(quán)能的限定與設(shè)計(jì)，缺乏利他性權(quán)利的詳細(xì)描述?！睹穹ㄍ▌t》《物權(quán)法》等雖然對(duì)用水、排水、通行、采光等具有毗鄰效應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行約束和規(guī)范，但缺乏細(xì)致的描述和說(shuō)明[7-9]。土地利用作為一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，存在地震、戰(zhàn)爭(zhēng)、洪水等各種災(zāi)害侵害的可能性。個(gè)人或政府臨時(shí)使用特定產(chǎn)權(quán)主體的土地進(jìn)行搶險(xiǎn)、救災(zāi)或重建等公益行為，體現(xiàn)使用權(quán)能的暫時(shí)剝奪。而這種無(wú)償或有償?shù)睦詸?quán)利缺乏相關(guān)法律界定及使用情況的詳細(xì)規(guī)定，不利于公眾自發(fā)性的避險(xiǎn)和重建行為，也不利于對(duì)相關(guān)法律、規(guī)章和辦法等制定、修改的指導(dǎo)和規(guī)范。

2.2 法律銜接缺乏邏輯

我國(guó)集權(quán)式管理體制造成立法權(quán)集中于中央政府。而且各職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)較差，造成相關(guān)法律的制定、修改以對(duì)應(yīng)職能部門為主，難以對(duì)其他部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，管理標(biāo)準(zhǔn)及其屬性界定也缺乏統(tǒng)一性。在法律銜接方面，上位法涵蓋范圍難以反映職能部門或地方政府的具體問(wèn)題，如《憲法》和《物權(quán)法》雖然對(duì)土地征用做出概括性說(shuō)明，但對(duì)于一般性臨時(shí)用地使用管理卻沒(méi)有涉及?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于土地征用的權(quán)限、一般程序和具體用途等都缺乏詳細(xì)性描述，但卻對(duì)臨時(shí)用地管理進(jìn)行了規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》則缺乏政府因公共利益獲取臨時(shí)用地時(shí)優(yōu)先性和特殊性的相關(guān)說(shuō)明。而且部分法律的實(shí)施條例并不是圍繞特定法律在實(shí)施層面進(jìn)行的解釋，而是進(jìn)行擴(kuò)展和變化，如《土地管理法》與《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)于是否允許修建永久性建筑物的有關(guān)規(guī)定和說(shuō)明存在差異性。地方政府缺少結(jié)合轄區(qū)資源狀況、社會(huì)發(fā)展、人文歷史等制定基本法的權(quán)力，難以體現(xiàn)區(qū)域管理的全面性和綜合性。地方管理辦法的制定都偏向于特定環(huán)節(jié)或具體內(nèi)容的制定，如土地征收管理辦法、土地整治管理辦法等。對(duì)于職能重疊的部門管理如臨時(shí)用地管理，則根據(jù)部門利益、管理權(quán)限的平衡，由土地行政管理部門或城市規(guī)劃行政管理部門進(jìn)行編制和管理。

2.3 土地市場(chǎng)缺乏活性

《憲法》規(guī)定土地使用權(quán)可依照法律進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，并沒(méi)有對(duì)土地所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行限定[8，9]。而《土地管理法》規(guī)定集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。農(nóng)民個(gè)人擁有的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是土地使用權(quán)。《物權(quán)法》涉及宅基地使用權(quán)，但《土地管理法》在宅基地管理方面并沒(méi)有提及宅基地占有或使用的權(quán)利性質(zhì)。因此，雖然政府傾向于限制農(nóng)村集體土地的交易或流轉(zhuǎn)，但法律規(guī)定對(duì)于權(quán)利的界定、分類等缺乏銜接和說(shuō)明。《土地管理法》所謂建設(shè)使用土地，并沒(méi)有明確說(shuō)明直接使用土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，還是臨時(shí)使用，造成與臨時(shí)用地管理存在模糊性。在所有權(quán)性質(zhì)與區(qū)域管理方面，《憲法》規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有。但隨著集體土地產(chǎn)權(quán)主體對(duì)于土地征收行為的抵觸，以及城市發(fā)展中心的轉(zhuǎn)移，部分城市區(qū)域內(nèi)部存在“城中村”現(xiàn)象，其所有權(quán)性質(zhì)不全都是國(guó)有，這些土地的交易或買賣受到法律限制。城市的定義屬于轄區(qū)概念，還是城鎮(zhèn)建成區(qū)及規(guī)劃控制區(qū)域概念也缺乏詳細(xì)區(qū)分。而且土地產(chǎn)權(quán)與城鎮(zhèn)類型從屬于兩個(gè)范疇，以城市定義土地所有性質(zhì)缺乏科學(xué)性和邏輯性。在土地或房地產(chǎn)租賃方面，公眾多以合約的形式對(duì)雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，缺乏政府層面的登記、監(jiān)督等管理措施，造成政府難以有效地掌握土地利用主體的動(dòng)態(tài)變化及租賃行為、臨時(shí)用地的規(guī)范管理。

3 規(guī)范臨時(shí)用地管理和土地征用的建議

3.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度

首先應(yīng)從法律上將國(guó)家、政府和社會(huì)公眾等概念區(qū)分開(kāi)，明確國(guó)家的構(gòu)成以及政府和社會(huì)公眾各自的權(quán)利和義務(wù)。在土地權(quán)能設(shè)計(jì)方面，實(shí)現(xiàn)土地及地上附著物的一體化管理，避免在使用、獲取或買賣土地過(guò)程中，過(guò)度拉長(zhǎng)審批流程、增加申請(qǐng)費(fèi)用。逐步取消土地使用年限設(shè)定，消除土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間瓶頸。側(cè)重對(duì)個(gè)人擁有土地規(guī)模的控制，避免土地資源的過(guò)度集中，同時(shí)加強(qiáng)地價(jià)控制與監(jiān)管，確保土地資源的社會(huì)性、均衡性和易獲取性。逐步建立公共用地分級(jí)、分類制度，明確公共用地產(chǎn)權(quán)主體的政府性和集體性。從公共層面對(duì)利他性的土地權(quán)能進(jìn)行設(shè)定，實(shí)現(xiàn)權(quán)利個(gè)體與整體兩個(gè)尺度的合理銜接。如：為實(shí)現(xiàn)整體利益和土地用途兼容的政府規(guī)劃、管理和監(jiān)督等權(quán)力，為他人提供避險(xiǎn)、便利等目的的利他性權(quán)利的分類與界定，以公共用途或公共利益為目的的政府征收、征用權(quán)等。

3.2 整合不同層次立法權(quán)限與內(nèi)容

國(guó)家層面的根本法或基本法應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向原則性、引導(dǎo)性和綜合性，結(jié)合公眾生產(chǎn)和生活存在的各類問(wèn)題，為各職能部門制定規(guī)章、辦法等提供基礎(chǔ)性、全面性的原則、內(nèi)容和目標(biāo)，以此協(xié)調(diào)各職能部門在具體管理事務(wù)當(dāng)中的協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題。涉及具體內(nèi)容或?qū)ｍ?xiàng)問(wèn)題的立法，如土地、環(huán)保、建設(shè)等，注重其形成原因、主體行為、演化機(jī)制等各環(huán)節(jié)在其他職能部門的分工與管理，實(shí)現(xiàn)部門的綜合性與協(xié)調(diào)性，改變一部法律由一個(gè)部門主導(dǎo)的局面。通過(guò)賦予省級(jí)政府更多的立法權(quán)，確保針對(duì)不同問(wèn)題的相關(guān)法律能夠在操作層面實(shí)現(xiàn)整合與集成，實(shí)現(xiàn)各職能部門在政府管理當(dāng)中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合，避免管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)的多重性。加強(qiáng)法律、政策、規(guī)劃在制定、修改、升級(jí)等過(guò)程中的公開(kāi)聽(tīng)證制度，確保公共事務(wù)管理能夠符合事務(wù)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需求，避免因追求管理的標(biāo)準(zhǔn)化所形成的“一刀切”現(xiàn)象，以及與地方實(shí)際銜接存在偏差的問(wèn)題。

3.3 完善土地市場(chǎng)機(jī)制和內(nèi)容建設(shè)

土地市場(chǎng)建設(shè)依賴于土地產(chǎn)權(quán)制度改革。打破國(guó)有土地和集體土地之間的產(chǎn)權(quán)壁壘，按照土地用途管制、土地使用行為控制等法律政策的相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的自由交易。在提升和優(yōu)化土地所有權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，規(guī)范和激活房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)，通過(guò)對(duì)用途變化、使用期限進(jìn)行分門別類的界定與細(xì)化，實(shí)現(xiàn)土地租賃及臨時(shí)用地交易的市場(chǎng)管理和政府管控。依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離的特性，充分挖掘和分解土地產(chǎn)權(quán)包含的占有、使用、收益和處分權(quán)能，通過(guò)排列組合土地產(chǎn)權(quán)的各個(gè)權(quán)能，以及測(cè)度經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益在不同用地類型之間的跨越或轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的多元化發(fā)展、動(dòng)態(tài)價(jià)值的交易及效益形態(tài)轉(zhuǎn)化。將土地征收、征用的范圍嚴(yán)格界定在公共利益的范疇當(dāng)中。同時(shí)，結(jié)合市場(chǎng)動(dòng)態(tài)為土地征用補(bǔ)償提供參考，量化政府干預(yù)個(gè)人產(chǎn)權(quán)所造成經(jīng)濟(jì)損失或潛在收益，規(guī)范政府和個(gè)人行為。

4 結(jié)論與討論

我國(guó)法律法規(guī)與部門分工對(duì)于臨時(shí)用地使用和土地征用的管理，反映出部門分割管理造成相關(guān)法律法規(guī)制定缺乏綜合性與銜接性。臨時(shí)用地不僅涉及使用主體的臨時(shí)變更，而且在使用過(guò)程中相關(guān)建設(shè)或使用也應(yīng)遵循其他部門或法律的約束，以確保使用者自身及公共安全，以及環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和污染防治等問(wèn)題。因此，對(duì)于臨時(shí)用地使用和土地征用的管理應(yīng)著眼于系統(tǒng)性和全局性，側(cè)重圍繞具體事件或行為所涉及職能部門的綜合與協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)職能部門獨(dú)大和“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象，造成公共管理、社會(huì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難與生態(tài)環(huán)境、公共福利與健康相均衡。土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是改革我國(guó)現(xiàn)行法律體系、政治體制及經(jīng)濟(jì)模式的根本所在，只有清楚認(rèn)識(shí)土地產(chǎn)權(quán)的自然和權(quán)能構(gòu)成，以及在個(gè)體與政府之間的分配，才能從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)政府管理的合理化與科學(xué)化，以及市場(chǎng)發(fā)展的自由性與多元性。

[1] 嚴(yán)金明．具體征地制度應(yīng)該結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情和現(xiàn)實(shí)進(jìn)行選擇[EB/OL]．(2007-11-27)[2015-05-06]．http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2004lt/2004lt/200711/t20071127_664296.htm.

[2] 國(guó)土資源部．國(guó)土資源部關(guān)于修改部分規(guī)章的決定[EB/ OL]．(2011-07-28)[2015-05-08]．http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/gtzybl/201107/t20110728_911221.htm.

[3] 甘藏春．完善土地法制的思考——關(guān)于土地立法與土地法學(xué)若干問(wèn)題的探討[J]．中國(guó)土地2015(6)：6-9．

[4] 周兵．當(dāng)前我國(guó)土地管理法制建設(shè)若干問(wèn)題研究[J]．城市地理,2015(8)：99．

[5] 胡剛．關(guān)于對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條阻擾國(guó)家建設(shè)征用土地條文適用的探討[J]．浙江國(guó)土資源, 2013(11)： 53．

[6] 葛先園,楊海坤．我國(guó)行政規(guī)劃中的公眾參與制度研究——以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定為中心[J]．法治研究, 2013(12)：93-97．

[7] 李宗錄．我國(guó)物權(quán)法上登記對(duì)抗主義物權(quán)變動(dòng)新論[J]．前沿, 2015(1)：61-64．

[8] 楊海坤,樊響．服務(wù)型法律權(quán)威理論為憲法學(xué)提供了重要的研究道路[J]．學(xué)術(shù)界,2015 (6)：249．

[9] 張紅．民法典之外的民法法源[J]．法商研究,2015(4)：16-22．

Analysis of the Problems of Temporary Land Management and Land Expropriation in China

LI Le1, XUE Jian2, TIAN Zhenguo1, DUAN Cunguo3, DONG Jiangyu1, WANG Yun1, WANG Lihong1
(1．Dongying Municipal Bureau of Land and Resources, Dongying Shandong 257091, China; 2．Center for Land Consolidation, MLR, Beijing 100035, China; 3．Shandong Provincial Center for Land and Mining Rights Trade, Jinan 250017, China)

There's a lack of detailed regulation of temporary land use and expropriation in the legal and administrative system due to the characteristic legal departments and its macroscopic properties, which resulting in a lack of comprehensive management and uniform standards of main consuming body, range of application, signed objects, department authority and the right to use, also there’re other issues in the process of temporary land expropriation. In this study, we reveal the source of problems through analysis of land property rights system, the relevant legal convergence and the land market behavior, then it's recommended that we should regulate the management of temporary land use and land expropriation by establishing a unif i ed land property rights system, the integration of different levels of legislative authority and content, improving the land market mechanisms and its content construction, also with other initiatives.

temporary land; land expropriation; land property right; integration of laws; land market

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0031-05

2015-09-06；

2015-09-22

李樂(lè)（1983-），男，山東省冠縣人，東營(yíng)市國(guó)土資源局土地綜合整治服務(wù)中心工程師，管理學(xué)博士，主要從事土地利用規(guī)劃、土地利用分區(qū)、土地整治、發(fā)展權(quán)和土地政策研究。