潘偉光 顧益康

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保權(quán)能的實現(xiàn)機制

潘偉光 顧益康

黨的十八屆三中全會《決定》指出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”，這是中央首次明確賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》進一步提出“創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔保方式，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法?！笨梢?，抵押擔保權(quán)能正成為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利束之一，不斷得到認可和強化。完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保機制，激活土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能，是農(nóng)村深化產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要內(nèi)容，不僅可以緩解農(nóng)村普遍存在的貸款難、農(nóng)民抵押物少、抵押難等金融問題，也是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性收入的重要方式和路徑，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長發(fā)育、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有著積極的意義。

探索實踐

浙江自2008年開始在臺州溫嶺市、寧波江北區(qū)、嘉興海鹽縣等地進行了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的先行先試。十八屆三中全會以來，一些地方紛紛出臺土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策文件。2014年10月，中國人民銀行杭州中心支行、浙江省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的意見》，在省級層面指導(dǎo)推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。到2014年底，杭州、嘉興、麗水等3個市及22個縣（市、區(qū)）出臺土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證及抵押擔保辦法，發(fā)放土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證1491本，涉及土地15.8萬畝。

從有關(guān)部門數(shù)據(jù)看，浙江土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能實現(xiàn)還處于發(fā)展初期，抵押貸款金額總量不多，一些地方雖然制定了鼓勵政策，但實踐中尚未有效實施。據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳初步統(tǒng)計，到2014年底，全省開展抵押擔保247宗，抵押擔保面積5.5萬畝，抵押貸款金額2.9億元。據(jù)對較早開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的江北區(qū)、海鹽縣兩地的調(diào)研，用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的總量也較小，2009年至2014年間，江北區(qū)共貸款農(nóng)戶660戶，貸款總額1665萬元，戶均約2.5萬元；海鹽縣共貸款102筆，累計發(fā)放金額14605萬元。相對目前眾多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來講，受益面還較窄?？傮w來說，浙江土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作雖然起步較早，但目前數(shù)量不大，反映出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能實現(xiàn)客觀上還受到一些因素的影響制約。

制約因素

土地流轉(zhuǎn)的狀況影響抵押貸款推行。浙江人多地少，承包農(nóng)戶平均承包耕地2.07畝，作為貸款抵押物一般是通過流轉(zhuǎn)方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)。但目前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性、穩(wěn)定性等還有待提高，流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地占總流轉(zhuǎn)面積不到50%，季節(jié)性流轉(zhuǎn)還占相當比例，影響了作為金融抵押物的價值。同時，一些流出農(nóng)戶對其承包地用于抵押還有顧慮，導(dǎo)致一些流轉(zhuǎn)土地難以進行抵押。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育影響抵押需求。對于經(jīng)營主體來說，規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社對資金需求量大，還有獲得貸款的一些便利，更希望將土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款。實踐中也主要是這些主體實施了抵押貸款。如海鹽縣從2009年到2014年底的102筆貸款中，農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社分別為65筆和20筆，種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場分別只有10筆和7筆，一般農(nóng)戶沒有獲得貸款。浙江人多地少，小規(guī)模分散經(jīng)營占主導(dǎo)地位，規(guī)?；?jīng)營主體經(jīng)營土地比例只占全省耕地的1/3左右。這些經(jīng)營主體一方面組織機構(gòu)不甚健全，經(jīng)營能力不強，貸款風(fēng)險大；另一方面貸款額度偏小，而每宗貸款程序相同，對金融機構(gòu)來說意味著單位額度的抵押貸款評估、監(jiān)管等成本更高，造成規(guī)模不經(jīng)濟。

土地承包經(jīng)營權(quán)屬性特殊影響價值評估與資產(chǎn)處置。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的抵押物具有特殊性。一是權(quán)屬界定尚不清晰。土地經(jīng)營權(quán)頒證還在探索階段，主要在試點地區(qū)進行，流轉(zhuǎn)土地雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不甚明晰，土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬也存在模糊邊界，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也需要流出土地的承包農(nóng)戶同意才能進行。二是影響抵押物價值因素較多。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押除其經(jīng)營權(quán)本身外，往往還依附著地上（含地下）附著物。同時對土地承包經(jīng)營權(quán)的價值評估主要由金融機構(gòu)和借款人雙方協(xié)商，缺少專門中介服務(wù)機構(gòu)，也缺乏價值評估的規(guī)范標準。三是違約后處置難。目前流轉(zhuǎn)土地租金普遍是一年一付，一旦借款人遇到經(jīng)營風(fēng)險難以履約時，金融機構(gòu)對此無法處置，土地上的農(nóng)業(yè)設(shè)施和建筑資產(chǎn)專用性強，附著的農(nóng)作物保值變現(xiàn)難度大，金融機構(gòu)處理這些抵押物不僅成本較大，而且還面臨著社會難于接受的道德風(fēng)險。

現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定影響土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能賦予。長期以來，我國土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保權(quán)能一直受法律抑制。《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了通過家庭承包和通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包兩種獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，并規(guī)定非家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押，而對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)只規(guī)定可以流轉(zhuǎn)，沒有賦予抵押權(quán)能?！段餀?quán)法》則明確規(guī)定，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分；而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號）第15條規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當認定無效”?？梢哉f，土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分，影響了家庭承包土地及其在流轉(zhuǎn)后進行抵押的合法性，地方政府在協(xié)調(diào)政策和風(fēng)險防范方面難度則更大。

對策建議

加快激活土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能，需要在法律規(guī)定、政策支撐、金融支持、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等方面聯(lián)動推進，特別是要針對存在的問題，完善制度，創(chuàng)新機制，加強政策激勵。

法律層面：加快土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能相關(guān)法律修訂?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的滯后性，已經(jīng)不甚適應(yīng)農(nóng)村深化改革的實踐，與農(nóng)村經(jīng)營體制機制創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)制度改革的要求存在明顯的矛盾。加快《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔保法》等法律修訂，更好地滿足實踐需求，已成為當務(wù)之急。通過法律形式明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)、賦予承包土地的經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔保等權(quán)能，從而為制訂規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押辦法、建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制提供法律依據(jù)，從根本上消除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制度障礙。

政府層面：規(guī)范引導(dǎo)和鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。一是完善土地經(jīng)營權(quán)證頒證制度。全面推行流轉(zhuǎn)土地登記管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善流轉(zhuǎn)合同，允許流進主體在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)進行抵押和再流轉(zhuǎn)；加強土地流轉(zhuǎn)的合同管理，明晰流轉(zhuǎn)土地雙方的權(quán)屬邊界。明確土地（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)證是土地經(jīng)營權(quán)抵押的合法證件，積極推進流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)證頒證制度。二是完善土地經(jīng)營權(quán)抵押備案登記制度。規(guī)定借款人進行土地經(jīng)營權(quán)抵押必須登記備案，明確承包農(nóng)戶流出土地經(jīng)營權(quán)后，流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不能再用土地承包經(jīng)營權(quán)證向金融機構(gòu)抵押。抵押登記信息系統(tǒng)實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)和信息公開。三是進一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)價值評估。鑒于目前農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)缺乏的實際，可借鑒林權(quán)抵押的經(jīng)驗，由農(nóng)業(yè)部門負責指導(dǎo)和管理。同時，加快出臺評估規(guī)則和辦法，積極培育土地經(jīng)營權(quán)第三方評估機構(gòu)及專業(yè)化的評估人才。四是加快風(fēng)險處置機制建設(shè)。當前，可依托現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場作為抵押物處置平臺，可充分運用具有國資背景的農(nóng)業(yè)投資公司（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）來收儲吞吐無法償貸的抵押土地，以促進抵押農(nóng)地的再流轉(zhuǎn)，降低資產(chǎn)處置風(fēng)險。從長遠看，政府要引導(dǎo)組建按市場化機制運作的相應(yīng)機構(gòu)，代銀行管理抵押的土地，并在風(fēng)險發(fā)生后向銀行收購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)。同時，建立風(fēng)險共擔和利益補償機制，激勵銀行做好經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)。

創(chuàng)新政策激勵機制。出資擔保土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，探索“土地經(jīng)營權(quán)抵押+政策性擔保、土地經(jīng)營權(quán)抵押+保險+信用”等模式，支持開展土地經(jīng)營權(quán)反擔保和擁有土地經(jīng)營權(quán)主體的信用貸款，放大農(nóng)業(yè)經(jīng)營信貸規(guī)模。建立專項獎勵資金，對金融機構(gòu)發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行獎勵；對土地經(jīng)營權(quán)抵押評估費給予減免或補貼，減少貸款中間成本。

金融機構(gòu)層面：擴大對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的支持。一是聯(lián)合農(nóng)經(jīng)管理部門，開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評定。在此基礎(chǔ)上，對信用度好的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等，可簡化承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的審核程序，給予更大的資金額度和更優(yōu)惠的利率，既減少管理成本，又引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體誠信經(jīng)營。二是對土地承包經(jīng)營權(quán)評估和抵押率給予優(yōu)惠。按照土地承包經(jīng)營權(quán)的綜合權(quán)能進行估價，調(diào)高土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押率，給予土地承包經(jīng)營權(quán)更多的權(quán)能實現(xiàn)機會。三是普遍開展土地承包權(quán)抵押業(yè)務(wù)。國有銀行、農(nóng)業(yè)政策性銀行和農(nóng)村信用合作社，應(yīng)當從更有效服務(wù)“三農(nóng)”角度，加快開展土地承包經(jīng)營權(quán)貸款業(yè)務(wù)，使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為普惠性金融工具。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體層面：創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是土地經(jīng)營權(quán)流入的主體，也是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能的主要需求主體。加快普通農(nóng)戶向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體演變，開展合作化聯(lián)合經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化水平，不斷增強抗風(fēng)險能力。鼓勵承包農(nóng)戶委托發(fā)包方或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)流轉(zhuǎn)承包土地，或以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資的形式組建農(nóng)民合作社，加快建立流出農(nóng)戶的社保、就業(yè)等新制度，高效推進整村整組流轉(zhuǎn)、股份合作流轉(zhuǎn)，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量增加、土地規(guī)模擴大，進而實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的最大化。

作者單位：浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心；本文是浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地課題重點項目（編號：13JDNF01Z），浙江省農(nóng)業(yè)廳軟科學(xué)項目、浙江農(nóng)林大學(xué)人才基金項目的研究成果之一。