肖業(yè)忠 李安磊

(中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校，山東濟(jì)南 250014)

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堅(jiān)持依法治國(guó)與依憲治國(guó)的關(guān)系研究

肖業(yè)忠 李安磊

(中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校，山東濟(jì)南 250014)

依法治國(guó)；依憲治國(guó)；憲法

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”頂層設(shè)計(jì)的大幕開啟，這是依憲治國(guó)首次被寫入中央全會(huì)的決定，反映出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治認(rèn)識(shí)的深化。憲法在內(nèi)容、法律效力、制定和修改程序上作為國(guó)家根本大法，具有最高性和正義性，更具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)。在我國(guó)致力于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的大背景下，從依憲治權(quán)入手，從規(guī)范黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)起步，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、依法整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，從而建立、健全憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大布局已漸次展開。

一、憲法產(chǎn)生的邏輯及其功能

談及“依憲治國(guó)”，首先要回答“憲法是什么”這個(gè)問題。從發(fā)生學(xué)角度來看，憲法可以理解為各種政治力量在博弈與妥協(xié)中達(dá)成的共識(shí)，是最根本的國(guó)家共識(shí)。對(duì)此，列寧曾經(jīng)有一個(gè)經(jīng)典的界定，“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”。毛澤東同志則認(rèn)為“一個(gè)團(tuán)體要有一個(gè)章程，一個(gè)國(guó)家也要有一個(gè)章程，憲法就是一個(gè)總章程，是根本大法?！边@兩位革命領(lǐng)袖對(duì)于憲法的界定，揭示了憲法最為重要的兩大功能：其一，治國(guó)安邦需要一套基本規(guī)則；其二，保護(hù)每個(gè)公民作為有尊嚴(yán)的人的基本權(quán)利。[1]

第一部近現(xiàn)代意義上的憲法，是西方資產(chǎn)階級(jí)革命的成果。近代資產(chǎn)階級(jí)革命的主體是城市市民為主體的人群，他們革命的主要任務(wù)是破除封建社會(huì)的君權(quán)神授觀念，限制君主權(quán)力，同時(shí)破除世襲貴族的等級(jí)恣意。所以，他們首先要求的是在人人平等基礎(chǔ)上確定人的基本權(quán)利，這些權(quán)利就是所謂的天賦權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等。所以，革命的最初成果都紛紛表現(xiàn)為確定人權(quán)，宣誓人權(quán)，英國(guó)叫《權(quán)利法案》，法國(guó)叫《人權(quán)宣言》，美國(guó)叫《獨(dú)立宣言》。其人權(quán)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是確定資產(chǎn)階級(jí)革命后要保障的公民權(quán)利，這些公民權(quán)利制約和決定著此后憲法的內(nèi)容，這是西方憲法產(chǎn)生的邏輯。一般而言，不管什么制度的國(guó)家，都認(rèn)為一個(gè)國(guó)家必須有憲法，大多數(shù)國(guó)家都認(rèn)為必須有成文的憲法法典，而且相當(dāng)多數(shù)的國(guó)家認(rèn)為憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法。通常認(rèn)為世界第一部成文憲法是1787年的美國(guó)憲法，歐洲第一部成文憲法是1791年法國(guó)憲法。英國(guó)是個(gè)例外，因?yàn)橛?guó)并非法典化的國(guó)家，也沒有成文憲法，它的憲法是指歷史上出現(xiàn)的一系列和憲法內(nèi)容相關(guān)的法令、判例和慣例，所以其憲法文本可以一直追溯到1215年的《大憲章》。

我國(guó)的憲法是典型的成文憲法，中華人民共和國(guó)成立后，曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通過四個(gè)憲法，現(xiàn)行憲法為1982年憲法，并歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年四次修訂。它是我國(guó)的根本大法，擁有最高法律效力，2012年，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布30周年大會(huì)上，中共總書記習(xí)近平同志指出，“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠(chéng)的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動(dòng)?！绷?xí)近平同志的講話不是泛泛而談的，而是有深刻的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)作為基礎(chǔ)的。在建國(guó)以后，盡管我們制定了多部憲法，但是尊重和維護(hù)憲法權(quán)威卻并沒有成為全體社會(huì)成員的信仰和行為準(zhǔn)則，從而導(dǎo)致了一系列極左錯(cuò)誤，給黨和國(guó)家的事業(yè)造成了損失。小平同志在著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中講到：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對(duì)黨對(duì)國(guó)家對(duì)他個(gè)人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會(huì)主義制度，人們就會(huì)說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會(huì)主義制度反而不能解決呢?……斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生?！盵2]

過去的三十多年間，通過改革開放，中國(guó)開啟了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從人治到法治的偉大轉(zhuǎn)型。中國(guó)的社會(huì)生態(tài)也呈現(xiàn)出了階層眾多、利益多元的基本樣貌。無論是從規(guī)模上講，還是從速度上講，這種轉(zhuǎn)型和樣貌都是人類歷史上前所未有的，人們觀念歧見、利益沖突并不鮮見，所以改革初期，我們不得不在“不爭(zhēng)論”中“摸著石頭過河”。 這種改革策略在當(dāng)時(shí)是明智的，體現(xiàn)了改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平以及后代領(lǐng)導(dǎo)集體高超的政治智慧和巨大的政治勇氣。然而，三十年多年的深刻變化有積極的一面，但有些變化則是消極的，比如，“先富”不愿帶動(dòng)“后富”，導(dǎo)致不同區(qū)域、階層之間發(fā)展不均衡；再比如，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)寧愿“在河里摸石頭”也不愿“過河”導(dǎo)致弱勢(shì)群體利益受損，社會(huì)不滿加劇。這時(shí)，“不爭(zhēng)論”的發(fā)展策略就開始逐漸失效。近些年圍繞國(guó)有企業(yè)改革，物權(quán)法的合憲性，土地制度改革、“唱紅打黑”以及“法治與專政關(guān)系”的爭(zhēng)論，都說明了這一點(diǎn)。[3]在這種新的歷史條件下，我們?nèi)绾蝸碇卫韲?guó)家，又以何種機(jī)制為基礎(chǔ)來治理國(guó)家呢?唯有通過理性協(xié)商、全民討論并借由一套縝密程序外化而成的憲法，才是凝聚全民意志的“最大公約數(shù)”，并具有最強(qiáng)的穩(wěn)定性和權(quán)威性。如果說過去三十年間，我們靠“摸著石頭過河”推動(dòng)改革和社會(huì)發(fā)展，那么現(xiàn)在我們則要通過“摸著憲法過河”來實(shí)現(xiàn)“依憲治國(guó)”。[4]全面推進(jìn)依法治國(guó)，建成社會(huì)主義法治國(guó)家，必須依靠憲法。習(xí)近平總書記講得好，憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。如果制定一部憲法的目的僅僅是為了讓人民畫餅充饑，或者望梅止渴，讓憲法做一個(gè)制度“稻草人”或者是“遮羞布”，那不但會(huì)讓民眾質(zhì)疑執(zhí)政者的信譽(yù)和權(quán)威，而且會(huì)讓整個(gè)國(guó)家陷入規(guī)則缺失的狀態(tài)。其結(jié)果是，沒有人會(huì)相信規(guī)則，所有的人都會(huì)按照機(jī)會(huì)主義的原則，通過權(quán)勢(shì)、金錢或者暴力來解決自己所面對(duì)的問題。毫無疑問，這樣的政權(quán)不會(huì)長(zhǎng)久，這樣的人民不會(huì)和睦，這樣的社會(huì)不會(huì)太平，這樣的民族不會(huì)有前途。

二、依憲治國(guó)是依法治國(guó)的基石

(一)彰顯黨執(zhí)政地位的合法性，需要以憲治國(guó)

從歷史的角度，以全球的視野，我們不難發(fā)現(xiàn)，世界上所有發(fā)達(dá)國(guó)家，無一例外地都是依靠法治推進(jìn)國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。15世紀(jì)的地理大發(fā)現(xiàn)，為大國(guó)崛起提供了世界舞臺(tái)，九個(gè)公認(rèn)的大國(guó)相繼崛起，他們是葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、俄國(guó)(蘇聯(lián))和美國(guó)。它們的崛起，殖民統(tǒng)治和武力征伐只是表面原因，根本原因在于它們創(chuàng)造了讓世界面貌為之大變的新制度。而所謂新制度，實(shí)際上就是依靠法治治理國(guó)家的制度。今天，經(jīng)過三十多年的奮斗和探索，我們終于凝全黨和全國(guó)人民的共識(shí)，旗幟鮮明的提出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，這無疑是我們成為大國(guó)的必由之路、必然選擇。

第一，依法治國(guó)的基礎(chǔ)是以憲治國(guó)。憲法是一國(guó)的根本法、最高法，那么法律至上性原則的核心便是憲法至上，亦即憲法是評(píng)價(jià)和衡量政府、公民行為的根本準(zhǔn)則或最高標(biāo)準(zhǔn)。由此推進(jìn)，依法治國(guó)必定要求依憲治國(guó)，如果治國(guó)不依憲，那就等于廢棄了立國(guó)的根本，背離了最根本的國(guó)家共識(shí)，使法治陷于悖論，成為無源之水、無本之木，建設(shè)法治國(guó)家也就無從談起。[5]也就是說，依法治國(guó)的最高和最終法律淵源是憲法，憲法規(guī)定了各類各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)和設(shè)置，憲法確認(rèn)了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，從而明確了國(guó)家的基本運(yùn)行規(guī)則和公民的基本生活準(zhǔn)則。但在實(shí)踐中，人們總體感覺是存在著“違法有后果、違憲無所謂”的現(xiàn)象，少數(shù)人甚至認(rèn)為憲法只是一紙宣言，不具有直接法律效力。四中全會(huì)公報(bào)明確了依法治國(guó)與依憲法治國(guó)的關(guān)系，突出了依憲治國(guó)的基礎(chǔ)地位，彰顯了依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局，這充分表明了全面推進(jìn)依法治國(guó)的基石是依憲治國(guó)。

第二，全面闡明了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位來源的合法性問題。黨執(zhí)政地位合法性問題，包含兩個(gè)方面：一是執(zhí)政地位的來源問題，二是執(zhí)政活動(dòng)接受監(jiān)督的問題。在西方，政黨上臺(tái)執(zhí)政經(jīng)由贏得選舉為中心展開，一旦進(jìn)入由憲法法律構(gòu)筑的權(quán)力體系中，自身也就成為被監(jiān)督和控制的對(duì)象，執(zhí)政的權(quán)力邊界尤為清晰。在中國(guó)，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位并非由選舉授予，而是依靠革命成功的事實(shí)和改革發(fā)展的績(jī)效，借由憲法序言部分以歷史敘事方式確認(rèn)和規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。雖然通過憲法對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位加以規(guī)定和安排，是世界上其它國(guó)家的普遍做法，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)革命路徑的依賴，重視執(zhí)政事實(shí)，輕視內(nèi)在價(jià)值，也由于黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不習(xí)慣甚或完全沒有具體的法律可供依憑，其執(zhí)政權(quán)力的邊界是模糊不清的，各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力似乎都可歸于黨的一元領(lǐng)導(dǎo)之中，故而過去幾十年“以黨代政”、“以黨代法”的現(xiàn)象就不足為奇。然而，倘若黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的角色和權(quán)力并無區(qū)隔，那么通過法治建立權(quán)力運(yùn)行秩序就幾無可能，依憲治國(guó)自然也就淪為空談。[6]然而，在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，結(jié)合其歷史傳統(tǒng)、文化脈絡(luò)、客觀狀況和現(xiàn)實(shí)需要，離開了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，將會(huì)一事無成，我們講實(shí)事求是，這也是中國(guó)目前最大的“事實(shí)”。憲法確立了黨的執(zhí)政地位，使黨的領(lǐng)導(dǎo)有了憲法和法律的支撐與保障；憲法實(shí)現(xiàn)黨的意志和人民意志的根本統(tǒng)一；憲法明確了黨的民主與人民民主發(fā)展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滯；憲法能劃清黨的執(zhí)政行為與國(guó)家權(quán)力行為的邊界，確保憲法和法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，依憲治國(guó)就使中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政成為邏輯必然、價(jià)值必然。

第三，解決了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政活動(dòng)接受憲法、黨內(nèi)法規(guī)和法律的監(jiān)督的問題。黨執(zhí)政地位合法性的第二個(gè)問題就是執(zhí)政活動(dòng)接受監(jiān)督的問題。中國(guó)共產(chǎn)黨除了全心全意為人民服務(wù)以外，沒有任何個(gè)人私利，歷史證明并將繼續(xù)證明，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表著中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表著中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益。但是，有人也提出，為什么會(huì)有極左思潮作用下的十年文革？為什么會(huì)存在黨的正確路線方針政策在個(gè)別地方不能得到全面貫徹落實(shí)的問題？為什么腐敗現(xiàn)象沒有得到根本遏制且有愈演愈烈的趨勢(shì)？回顧過去，我們發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這些錯(cuò)誤抑或困境的主要原因是黨內(nèi)監(jiān)督出了問題，領(lǐng)袖凌駕于黨組織之上的情況有之；主要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”凌駕于黨組織之上者有之；監(jiān)督不到位、理想信念教育不到位，為了追求享樂，趁在位之時(shí)抓緊撈一把者有之；社會(huì)上一部分人富起來，致使一些領(lǐng)導(dǎo)干部心理不平衡，通過權(quán)力貪腐撈錢者有之；社會(huì)貧富差距拉大，富人拉高房地產(chǎn)等基本生存商品的價(jià)格，工資普遍偏低的公務(wù)員為滿足基本生活需求，突破法律底線而徇私枉法者大有人在。這些問題的出現(xiàn)，雖然無法抹殺黨的先進(jìn)性的本質(zhì)，但在社會(huì)和老百姓心目中卻仍會(huì)造成惡劣影響。因此，黨的執(zhí)政活動(dòng)也必須接受監(jiān)督，包括對(duì)黨組織的監(jiān)督和對(duì)個(gè)體黨員的監(jiān)督，監(jiān)督的依據(jù)就是憲法、黨內(nèi)法規(guī)等，依法治國(guó)中的“法”就包含黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督的主體當(dāng)然是人民?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。執(zhí)政黨當(dāng)然也受這一條文的規(guī)制——黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這同時(shí)也是黨章作為黨內(nèi)最高法規(guī)的明確要求。因此，強(qiáng)調(diào)依憲治國(guó)在全局部署中的優(yōu)先性，對(duì)于解決黨執(zhí)政活動(dòng)接受監(jiān)督的問題明確了路徑和依據(jù)，大大縮短了形成全民遵守憲法、保證憲法實(shí)施還存有的時(shí)間和空間距離。[6]

(二)理順人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，需要以憲治國(guó)

中國(guó)語境下的“法治”必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主相結(jié)合，這是由中國(guó)的權(quán)力維度和秩序所決定的。在國(guó)家的維度中，人民是依法治國(guó)的主體，體現(xiàn)其根本意志的憲法即為法治的最高依據(jù)，依法治國(guó)必然要求依憲治國(guó)；在黨的維度中，法治要求執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為符合憲法和法律，依法執(zhí)政必然要求依憲執(zhí)政。依憲治國(guó)及其統(tǒng)攝的依憲執(zhí)政，共同構(gòu)筑了中國(guó)法治的靈魂。[8]在我國(guó)，憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)的是黨的主張和人民的意志，故此依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)是依照法律化的黨的主張和人民意志治國(guó)，這體現(xiàn)了依法治國(guó)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)質(zhì)上、在形式上、在法理上的完全一致性。憲法和法律的貫徹落實(shí)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)說到底是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照憲法法律管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，絕不能以依法治國(guó)為借口動(dòng)搖、否定、擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)在具體行動(dòng)上完全一致。

新中國(guó)六十多年的歷史說明，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)，是人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的最可靠保證，是集中力量辦大事、有效促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力解放和發(fā)展的最可靠保證，是形成安定團(tuán)結(jié)政治局面和維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的最可靠保證。堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的最佳實(shí)現(xiàn)形式。

(三)實(shí)現(xiàn)良法善治，需要以憲治國(guó)

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！惫畔ＥD著名思想家亞里士多德指出，“法治”一詞的基本含義應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。只有良法之治才能稱得上法治，惡法之治只能成為專制。我們制定出來的法律應(yīng)當(dāng)符合憲法精神、反映人民意志，不應(yīng)該背離人類理性，不應(yīng)該背離社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，更不應(yīng)背離最廣大人民的根本利益和集中意志。我國(guó)在憲法之下，有許多法律、法規(guī)、地方性條例。尤其是改革開放以后，隨著許多新生事物的出現(xiàn)，新的法律法規(guī)不斷出現(xiàn)。但這些法律法規(guī)有的不夠完善，甚至良莠不齊。怎樣判斷它們合理還是不合理，這同樣也需要標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)也只能是作為根本大法的憲法，只有以憲法為標(biāo)準(zhǔn)才能確立某項(xiàng)法律程序上是否違法、內(nèi)容上是否違法。同時(shí)，整肅破壞法律尊嚴(yán)方面出現(xiàn)的一些問題，必須要有依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)既不能是黎生之憤懣，也不能是公權(quán)力之意志使然，而當(dāng)是建立在雙方共同認(rèn)可的比較恒定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是憲法。所以，依法治國(guó)必須依憲治國(guó)，只有實(shí)行依憲治國(guó)才能在公權(quán)力和民眾私權(quán)利之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，才能使得雙方矛盾的化解找到一個(gè)裁定標(biāo)準(zhǔn)，才能走上建設(shè)法治國(guó)家的康莊大道；才能獲得黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的蓬勃偉力。

三、依憲治國(guó)與依法治國(guó)的邏輯關(guān)系

國(guó)家和公民是最主要的憲法主體，憲法存在的重要意義就是限縮國(guó)家權(quán)力，保障和增進(jìn)公民權(quán)利與自由。憲法以對(duì)國(guó)家權(quán)力的構(gòu)造和限制為核心內(nèi)容，以保障并增進(jìn)公民權(quán)利為終極追求。依憲治國(guó)首先能夠制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗，這也是依憲治國(guó)對(duì)依法治國(guó)在新常態(tài)下的更深要求。依憲治國(guó)還能給予人民美好生活的預(yù)期。實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興是國(guó)家發(fā)展的總體目標(biāo)，而人民對(duì)生活有保障、權(quán)利有增進(jìn)、發(fā)展有機(jī)會(huì)的期許則是國(guó)家夢(mèng)想的基本構(gòu)成單元。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的決定，全面深化改革的總目標(biāo)設(shè)定是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；結(jié)合十八屆四中全會(huì)的表述，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)設(shè)定為“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。兩項(xiàng)總目標(biāo)是相輔相成的，互為因果，循環(huán)相望，舉措交叉。

首先，健全憲法的實(shí)施和監(jiān)督制度。依憲治國(guó)包含著三個(gè)密不可分的過程，那就是立憲、行憲和護(hù)憲?，F(xiàn)行的82年憲法及其四個(gè)修正案，是改革開放以來不斷豐富和完善的一部憲法，它今天基本符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要，依憲治國(guó)的第一個(gè)環(huán)節(jié)得以落實(shí)，但是這一環(huán)節(jié)目前來看基本上是孤立存在，其與其他兩個(gè)環(huán)節(jié)沒有相扣。在行憲層面，憲法之下的所有法律、法規(guī)無疑是憲法原則和規(guī)范的具體化、現(xiàn)實(shí)化，但就憲法本身的條文及所包含的精神、含義的解釋和落實(shí)卻相對(duì)滯后，有時(shí)是根本沒有涉及。護(hù)憲則要求在憲法實(shí)施過程中，切實(shí)維護(hù)憲法權(quán)威、實(shí)施憲法監(jiān)督，具備必要的威懾力。只要憲法“有牙齒”、“能管用”，憲法就會(huì)樹立起極大的權(quán)威。憲法的法律效力，不同于民法、刑法等一般法律，最可能違反憲法的并不是普通公民，而是國(guó)家機(jī)關(guān)；最可能違反憲法的也不是具體的行為，而是抽象的行為。如果國(guó)家機(jī)關(guān)的抽象行為違憲而沒有審查監(jiān)督和救濟(jì)渠道，人權(quán)就得不到充分的保障，國(guó)家根本大法就會(huì)威信掃地。[9]四中全會(huì)提出“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，就勢(shì)必“激活”憲法的監(jiān)督和解釋權(quán)，這在理論和技術(shù)上已不存在不可突破的障礙，但求凝聚憲治共識(shí)，通過必要的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和程序設(shè)定促其實(shí)現(xiàn)。

其次，落實(shí)人民代表大會(huì)在權(quán)力架構(gòu)中居于核心的地位。憲法賦予了人民代表大會(huì)的職權(quán)，就全國(guó)人民代表大會(huì)而言包括修改憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施、制定和修改國(guó)家的基本法律、選舉、決定、罷免國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員、決定國(guó)家的重大事項(xiàng)、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)等。依憲治國(guó)必然要求其作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)居于權(quán)力架構(gòu)的核心，但就其運(yùn)行六十多年的現(xiàn)實(shí)情形而言，其實(shí)際地位與制度設(shè)計(jì)的初衷相距甚遠(yuǎn)。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，就必然要求使人民代表大會(huì)回歸應(yīng)然的崇高地位。

第三，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。從理想狀態(tài)而言，黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的方式是應(yīng)當(dāng)通過憲法法律規(guī)定的形式進(jìn)入政權(quán)組織，成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)黨，領(lǐng)導(dǎo)的方式是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。從過往的政治實(shí)踐來看，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部直接干預(yù)國(guó)家機(jī)關(guān)具體事務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生，不符合依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的要求，破壞了憲法法律規(guī)定的國(guó)家權(quán)力秩序。究其原因，主要還是黨行使執(zhí)政權(quán)力的程序混沌、邊界模糊，社會(huì)主義法治需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，反之，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會(huì)主義法治。四中全會(huì)的決定指出，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，且“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”也被視為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，強(qiáng)調(diào)把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。那么，在以國(guó)家法律規(guī)定黨行使執(zhí)政權(quán)力程序和邊界存在現(xiàn)實(shí)困難的情況下，一個(gè)可欲可為的方案是在恪守憲法法律原則的基礎(chǔ)上，先以黨內(nèi)法規(guī)的形式廓清黨執(zhí)政行為的程序和邊界，明確黨組織與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，行使執(zhí)政權(quán)力的方式、步驟和范圍等實(shí)體和程序問題，使黨的執(zhí)政行為有真實(shí)、明確的規(guī)范可以依憑并且受到規(guī)制，待條件成熟時(shí)再將相關(guān)規(guī)程上升為國(guó)家法律。

第四，以“正面清單”約束“權(quán)力清單”。厘定政府的“權(quán)力清單”，落實(shí)公民權(quán)利與自由的“正面清單”。 憲法主體主要有兩個(gè)即國(guó)家和公民。因此，憲法實(shí)質(zhì)就是限縮國(guó)家權(quán)力，保障和增進(jìn)公民權(quán)利與自由，憲法實(shí)施的核心就是尊重和保障人權(quán)。與公民、法人和其他組織接觸最為密切的國(guó)家機(jī)關(guān)是政府，當(dāng)下，政府權(quán)力主要存在著行政權(quán)的無限擴(kuò)張和濫用以及選擇行政的問題。因此，對(duì)政府而言，明確“法無授權(quán)皆禁止”，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)列舉 “權(quán)力清單”(或“負(fù)面清單”)的制度。對(duì)公民而言，“法無禁止皆可為”，現(xiàn)行憲法以列舉的方式確定了公民廣泛的權(quán)利與自由，此即基本的“正面清單”，唯有將清單轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)，使公民權(quán)利保障法治化，確保公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，弘揚(yáng)民主精神，激發(fā)社會(huì)活力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)由權(quán)利編織的制度籠子中，法治才是完整的。

第五，保證司法公正，提高司法公信力。公正是法治的生命線，司法機(jī)關(guān)是維護(hù)公正的最后防線，司法不公對(duì)法治的破壞是致命的，司法不公則法治不彰。四中全會(huì)做出的決定用了較大篇幅部署維護(hù)司法公正的舉措，反映了中央對(duì)司法領(lǐng)域問題的直面和反思。當(dāng)下，依法治國(guó)在司法層面的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)以完善司法權(quán)力獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制為中心展開，同時(shí)，黨的政法委與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、“司法解釋”的合憲性、輿論借監(jiān)督之名裹挾司法等問題，也到了必須破解的時(shí)候。

第六、國(guó)家捍法，全民尚法。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守法律，法律是升華至國(guó)家層面的規(guī)則、意志，黨內(nèi)法規(guī)也不再僅僅是執(zhí)政黨自己的內(nèi)部領(lǐng)域，按照以憲治國(guó)的要求，黨內(nèi)法規(guī)必將納入全社會(huì)監(jiān)督依據(jù)的體系之中。憲法枳下所有的法律、法規(guī)能否得到貫徹落實(shí)，國(guó)家語境中的所有組織、團(tuán)體和個(gè)人都責(zé)無旁貸，國(guó)家是捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)的首要載體。當(dāng)國(guó)家、社會(huì)真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，公民個(gè)體才會(huì)把法律認(rèn)作其生活中必不可換的文化，工作依法、學(xué)習(xí)重法、社會(huì)尚法，這才是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的厚重底蘊(yùn)和土壤。

羅馬并非一天建成，法治亦不可能在朝夕間實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的六十多年是從拒斥和否棄法制到健全和完善法制，走向以法治國(guó)和依憲治國(guó)的過程。中國(guó)共產(chǎn)黨作為具有高度進(jìn)取心的執(zhí)政黨，自應(yīng)不斷深化對(duì)法治的認(rèn)識(shí)，直面問題，以其政治智慧和勇氣推進(jìn)中國(guó)的法治和改革進(jìn)程。[10]唯有如此，執(zhí)政基礎(chǔ)才會(huì)得以鞏固，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)才會(huì)日漸趨近，國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福的宏愿也才真切可期。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。當(dāng)我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中愈發(fā)強(qiáng)烈地感受到憲法的脈搏、法治的互動(dòng)，“中國(guó)號(hào)”列車就一定能沿著中國(guó)特色社會(huì)主義法治軌道駛向更加美好的明天。

[1] 秦前紅:中國(guó)共產(chǎn)黨未來長(zhǎng)期執(zhí)政之基——憲法共識(shí)下的依憲執(zhí)政、依憲治國(guó),[J],人民論壇·學(xué)術(shù)前沿;2013年15期。

[2] 王冠華:李心華:政治體制改革的號(hào)角與指南——紀(jì)念鄧小平《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》發(fā)表30周年,[J],魯東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010年06期.

[3] 韓大元:摸著憲法過河,[J],財(cái)經(jīng) (十五年紀(jì)念版),2013年10月14日版.

[4] 趙樹民:論依法治國(guó)方略,[J],中國(guó)法學(xué),2000年第2期,第21頁.

[5] 徐顯明:科技、文化與法律,[J],中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)2012年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集,2013-9-1版.

[6] 高全喜:政治憲法學(xué)綱要,[D],中央編譯出版社2014年6月第1版.

[7] 周漢華:行政法的新發(fā)展,[D],中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2013年版.

[8] 朱佳木:怎樣觀察當(dāng)代中國(guó),[J],中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào),2010/02.

[9] 張維煒:從“有法可依”到“良法善治”, [J],中國(guó)人大,2015年01期.

[10] 莫紀(jì)宏:法治思維和法治方式的核心是“依憲治國(guó)”,[J],前線,2013年03期.

(責(zé)任編輯：白 林)

2015-05-15

肖業(yè)忠(1966-)，男，山東齊河人，山東省委省直機(jī)關(guān)黨校副教授，研究方向?yàn)閼椃?、行政法學(xué)。李安磊(1976-)，女，山東濟(jì)南人，山東省委省直機(jī)關(guān)黨校講師，研究方向?yàn)閼椃ā⒃V訟法學(xué)。

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1008-5955(2015)02-0073-05