周世鋒

縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向和路徑

周世鋒

縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)該是都市區(qū)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。兩美引領(lǐng)轉(zhuǎn)型目標(biāo)、兩創(chuàng)驅(qū)動轉(zhuǎn)型加速、兩業(yè)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展、兩城一體轉(zhuǎn)型提質(zhì)

縣域經(jīng)濟(jì)是浙江經(jīng)濟(jì)的主體力量，占經(jīng)濟(jì)總量三分之二強(qiáng)。強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)也是浙江的一張金名片，浙江的全國“百強(qiáng)縣”數(shù)量連續(xù)多年冠居全國，在推動浙江改革開放各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮了巨大的探索示范拉動作用。但同時(shí)也看到，在信息化引領(lǐng)的全球化時(shí)代，在進(jìn)入速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，其在資源整合、產(chǎn)業(yè)層次、發(fā)展質(zhì)量、創(chuàng)新驅(qū)動等方面的局限逐漸顯露，加快轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。

縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方向

縣域經(jīng)濟(jì)需要加快轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)向哪里值得探討和研究。筆者認(rèn)為，浙江縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)該是都市區(qū)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。

轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)。都市區(qū)經(jīng)濟(jì)是以中心城市為核心，聯(lián)動周邊中小城鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和功能分工為基理，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)共建共享為依托，在突破單個縣域和城市的更大范圍內(nèi)，有機(jī)組織各市場主體參與的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。都市區(qū)經(jīng)濟(jì)將縣域空間放到更大范圍、更高層面來審視，它符合區(qū)域一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體趨勢，有利于緩解縣域資源配置空間不足的制約，有利于縣域經(jīng)濟(jì)在更大范圍內(nèi)參與合作競爭，也有利于中心城市育大育強(qiáng)，提升城市競爭力和能級。但都市區(qū)經(jīng)濟(jì)并不等同于城市經(jīng)濟(jì)。城市經(jīng)濟(jì)是相對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)而言，都市區(qū)經(jīng)濟(jì)包括了城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)本身也包括了城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，因此縣域經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)并不能相提并論。大部分縣也不會成為全部的城市區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)才是縣域經(jīng)濟(jì)的方向。轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵是都市區(qū)內(nèi)交通的一體化、產(chǎn)業(yè)布局的一體化、利益格局協(xié)商機(jī)制等。

轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)。信息化條件下，資源配置的地域界限越來越模糊，區(qū)域合作與交流不斷加強(qiáng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然態(tài)勢?；谑袌鰧Y源配置的決定性作用，縣域經(jīng)濟(jì)走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)也是全面深化改革的內(nèi)在要求。但縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)，并不是必然轉(zhuǎn)向市域經(jīng)濟(jì)。市域經(jīng)濟(jì)，某種程度上需要將縣域統(tǒng)籌資源要素的能力弱化或轉(zhuǎn)移到市級層面，以便在市域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展，這實(shí)際上會造成新的經(jīng)濟(jì)區(qū)域分割現(xiàn)象，是在市域?qū)用鎻?fù)制了縣域經(jīng)濟(jì)的模式，也必然會帶來縣域經(jīng)濟(jì)的一些問題，同時(shí)會造成縣域經(jīng)濟(jì)活力衰減。當(dāng)前國家層面，一帶一路、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等三大區(qū)域戰(zhàn)略正在加大力度推進(jìn)實(shí)施。省級層面，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、舟山群島新區(qū)、江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心、四大都市區(qū)、義烏國際貿(mào)易綜合改革、跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等區(qū)域戰(zhàn)略、也需要縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跟進(jìn)。浙江的中心城市普遍規(guī)模較小，與長期的強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)路徑有一定關(guān)系，但中心城市的發(fā)展是集聚和擴(kuò)散的過程，只有集聚到一定程度才會有擴(kuò)張力，有兼并吸納周邊縣市的能力，如果沒有完成集聚功能，依靠行政手段很難順利完成。城市的行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)活動圈是有明顯差異的，兩者能大致趨同當(dāng)然好，但不一致也不定非要拉到一起。行政區(qū)劃具有相對穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)活動主要以市場運(yùn)行規(guī)律為主調(diào)節(jié)，是動態(tài)多變的，從這個角度理解，兩者的不一致才是常態(tài)。因此，縣域經(jīng)濟(jì)不一定成為市域經(jīng)濟(jì)，但可以成為跳出本市域范圍形成更大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。浙江縣域經(jīng)濟(jì)比較強(qiáng)，有兩個主要原因，一是浙江草根經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，二是獨(dú)特的省直管縣財(cái)政機(jī)制。浙江草根經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)得益于經(jīng)濟(jì)市場化起步早，政府無為而治，縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)選擇與地方資源特色結(jié)合度高，內(nèi)生力強(qiáng)，一有陽光就燦爛，形成幾乎縣縣都有塊狀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集群的情況，一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品成為普遍現(xiàn)象。而省直管縣這項(xiàng)從1995年起推行的改革，目的是保持縣級財(cái)政政策穩(wěn)定，避免因分稅制帶來的上級政府對下級政府財(cái)政分配影響力過大的情況。浙江縣域的活力由此噴薄?？h域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，撤縣設(shè)區(qū)是許多地方著力的一個途徑。撤縣設(shè)區(qū)后，從行政區(qū)劃角度而言，縣域成為市區(qū)，縣域空間成為市區(qū)范圍，實(shí)現(xiàn)市區(qū)行政一體化。但這不是解決縣域經(jīng)濟(jì)的根本之策，縣域也不會同步自然轉(zhuǎn)型。比撤縣設(shè)區(qū)更重要的是，縣域經(jīng)濟(jì)如何從初級的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以產(chǎn)權(quán)、信用、法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。否則我們走的仍然是老路。

縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑

縣域經(jīng)濟(jì)如何轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)呢？兩美引領(lǐng)轉(zhuǎn)型目標(biāo)、兩創(chuàng)驅(qū)動轉(zhuǎn)型加速、兩業(yè)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展、兩城一體轉(zhuǎn)型提質(zhì)。

兩美引領(lǐng)。即美麗縣域美好生活引領(lǐng)。浙江省委十三屆五次全會提出了“建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活”的新的戰(zhàn)略部署，這應(yīng)該成為引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向和目的。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的一些問題，實(shí)質(zhì)上是發(fā)展理念的問題。見物不見人的發(fā)展模式，顧前不顧后的發(fā)展道路，偏重GDP導(dǎo)向的考核機(jī)制，必然會導(dǎo)致只求速度不看質(zhì)量，只求總體不看個體，只求經(jīng)濟(jì)不看環(huán)境。因此，縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型首先是一種發(fā)展觀的轉(zhuǎn)型，唯如此，才能正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與人民生活改善獲得感提升的關(guān)系，才能正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)改善的關(guān)系。讓人們生存在天藍(lán)、水清、山綠、地凈的自然環(huán)境中，生存在富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業(yè)宜居的社會環(huán)境中，過上美好幸福的生活，這是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本目標(biāo)，也是現(xiàn)代化的核心目標(biāo)。

兩創(chuàng)驅(qū)動。即創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動?？h域經(jīng)濟(jì)存在的一個突出問題是創(chuàng)新能力不足、科教人才創(chuàng)新要素相對缺乏、產(chǎn)業(yè)層次偏低，創(chuàng)業(yè)機(jī)會主要集中于傳統(tǒng)領(lǐng)域。因此轉(zhuǎn)型的一個重要路徑就是要參與區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，大力提升縣域創(chuàng)新能力，緊抓互聯(lián)網(wǎng)+帶來的全民全域創(chuàng)業(yè)機(jī)會，讓市場真正成為配置創(chuàng)新資源的決定力量，讓企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，以“互聯(lián)網(wǎng)+”、“創(chuàng)業(yè)+”為主攻方向，切實(shí)推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，力爭在區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)方面取得重大突破。著力抓好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)，大力發(fā)展科技孵化器、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地、鄉(xiāng)村創(chuàng)客等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體。著力抓好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體培育，積極對接扶持政策，堅(jiān)持大企業(yè)扶強(qiáng)、中小企業(yè)扶新和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)個體扶優(yōu)，鼓勵、引導(dǎo)各類主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。著力抓好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，以科技創(chuàng)新帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升和三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以全民創(chuàng)業(yè)增強(qiáng)縣域發(fā)展的內(nèi)生動力。著力抓好創(chuàng)新激勵機(jī)制，創(chuàng)新成果更好符合市場需求，推進(jìn)大學(xué)城、職教園區(qū)和各類科技合作園，提升平臺功能和承載能力，與大都市區(qū)和中心城市共建區(qū)域創(chuàng)新體系。

兩業(yè)融合。即現(xiàn)代工業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)兩業(yè)融合。浙江縣域經(jīng)濟(jì)是從農(nóng)村工業(yè)化起步的，輔之于專業(yè)市場。量大面廣、極具特色的加工工業(yè)是到浙江縣域經(jīng)濟(jì)的支撐?？梢钥吹剑h域經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠前的多數(shù)也是工業(yè)強(qiáng)縣。發(fā)展工業(yè)所帶來的明顯快速的GDP、投資、稅收增加，也使工業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)興市成為多數(shù)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的自然選擇。但是必須看到，在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，在一般加工工業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、生活生產(chǎn)服務(wù)需求快速增長、資源要素制約更為趨緊的背景下，單就工業(yè)發(fā)展工業(yè)，過度偏重發(fā)展工業(yè)已不合時(shí)宜，而且工業(yè)強(qiáng)縣也很難真正強(qiáng)起來。所謂功夫在詩外，縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須兩條腿走路，在工業(yè)從大到強(qiáng)的過程中，必須加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的培育，使之成為新的引擎。兩業(yè)融合已成為全球經(jīng)濟(jì)的重要趨勢。兩業(yè)融合的具體表現(xiàn)是制造業(yè)服務(wù)化和服務(wù)業(yè)產(chǎn)品化。發(fā)展的重點(diǎn)是在對各類產(chǎn)業(yè)集群在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)上補(bǔ)足短腿，在服裝、家具等行業(yè)推廣適應(yīng)信息經(jīng)濟(jì)條件下的大規(guī)模定制，滿足個性化需求。服務(wù)業(yè)發(fā)展的可能方向有以互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)為代表的信息服務(wù)業(yè)，以金融物流設(shè)計(jì)為代表的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以教育、文化為代表的公共服務(wù)業(yè)，以旅游休閑、健康養(yǎng)生為代表的體驗(yàn)型服務(wù)業(yè)。

兩城一體。即產(chǎn)城一體和城鄉(xiāng)一體。浙江縣域經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，但城市化質(zhì)量普遍不高，半城市化現(xiàn)象比較突出。多數(shù)縣城建成區(qū)面積較大，配套功能亟需完善。非農(nóng)戶籍人口占比遠(yuǎn)低于城市化率。公共服務(wù)功能不夠強(qiáng)，教育、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施人均用地不足。土地資源利用效率較低。存在“多、小、散”問題，城市化的產(chǎn)業(yè)支撐不夠強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)“低小散”問題仍然比較突出，這些產(chǎn)業(yè)配套要求相對較低，吸引大量低端外來人員涌入，而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)層次、產(chǎn)業(yè)體系與現(xiàn)代化城市差距較大。同時(shí)城鄉(xiāng)分割體制未有根本改變。特別是戶籍制度、土地管理制度、公共服務(wù)和社會保障制度，阻礙了城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，制約了農(nóng)業(yè)人口市民化能力，包括造成縣域用地指標(biāo)比較緊缺，無法滿足發(fā)展需求。為此，迫切需要打破產(chǎn)業(yè)空間與城市空間的隔閡，著力打造“特色小鎮(zhèn)”等產(chǎn)城融合區(qū)塊，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人口集聚和城市發(fā)展的支撐作用；迫切需要打破城鄉(xiāng)發(fā)展中的“二元”壁壘，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，重點(diǎn)是探索創(chuàng)新以農(nóng)村土地為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)要素流動機(jī)制、居住證為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)戶籍制度改革、基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)利益共享機(jī)制，力爭在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等方面取得重點(diǎn)突破。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院